Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 1 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty Myślenickiego z dnia 15 grudnia 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Myślenickim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zatwierdzenia projektu docelowej tymczasowej organizacji ruchu postanawia: wskazać Starostę Myślenickiego jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 15 grudnia 2021 r. Starosta Myślenicki wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku P. W. (dalej: uczestnik) "o zatwierdzenie projektu tymczasowej organizacji ruchu na czas budowy dwóch zjazdów z drogi wewnętrznej położonej na działce nr 1582/21 (prawe starodroże DK7) do działek nr 1432/4 i 1432/2 obręb J." poprzez wskazanie GDDKiA jako organu właściwego do rozpoznania przedmiotowego wniosku.

W uzasadnieniu Starosta podniósł, że w dniu 15 października 2021 r. do GDDKiA wpłynął wniosek uczestnika o zatwierdzenie wskazanego wyżej projektu tymczasowej organizacji ruchu. Pismem z 21 października 2021 r. GDDKiA przekazał powyższy wniosek do rozpatrzenia – zgodnie z właściwością – Staroście Myślenickiemu. W uzasadnieniu wskazał, że porozumieniem V/146/ZZ-Z-1/2010 z 19 listopada 2010 r. na podstawie art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.; dalej: u.d.p.) przekazał Gminie Myślenice wszystkie zadania zarządcy drogi określone w art. 20 u.d.p. Według GDDKiA droga wewnętrzna stanowiąca starodroże DK7, po wykonaniu nowego szlaku, nie pełni już funkcji tranzytowej, na mocy więc porozumienia przekazano zarządzanie drogą na tym odcinku gminie. Powyższe okoliczności przesądzają więc o tym, że organem właściwym w zakresie zarządzania ruchem na tym odcinku starodroża, uprawnionym do rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie projektu tymczasowej organizacji ruch jest, w świetle art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 450 ze zm.; dalej: p.r.d.), Starosta Myślenicki.

Starosta Myślenicki wniósł o wskazanie Dyrektora jako organu właściwego do rozpoznania wniosku uczestnika wskazując, że przedmiotowe starodroże DK7 nie jest drogą wewnętrzną, gdyż na tym odcinku, jak wcześniej, odbywa się normalny ruch pojazdów, przy tym brak informacji o podjęciu przez właściwy organ jakiegokolwiek aktu o pozbawieniu tego odcinka drogi kategorii drogi krajowej i jednocześnie wyłączeniu go z użytkowania, co według art. 10 ust. 3 u.d.p. warunkuje przekształcenie drogi publicznej w drogę wewnętrzną. Ponadto wskazał, że do chwili obecnej tzw. starodroże DK7 w J. nie zostało wydzielone geodezyjnie z działki nr 1582/1, ani nie zostało zaliczone żadnym aktem organów administracji publicznej do innego kategorii drogi i stanowi nadal drogę publiczną o kategorii drogi krajowej nr 7.

W odpowiedzi na wniosek GDDKiA wniósł o wskazaniem Starosty Myślenickiego jako organu właściwego do rozpoznania wskazanego wyżej wniosku uczestnika, stojąc na stanowisku, że w zakresie zarządzania ruchem, skoro na mocy porozumienia zarządzanie drogą zostało przekazane gminie, to zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zarządzanie ruchem leży w kompetencji właściwego starosty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Rozstrzyganie wskazanych sporów na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. należy do kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA).

Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. jest istnienie sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie, która należy do spraw z zakresu administracji publicznej, a jego podstawą jest wniosek wszczynający postępowanie w sprawie, w której organ, do którego taki wniosek wpływa, uznaje się za niewłaściwy do jej załatwienia. Oznacza to, że spór kompetencyjny istnieje tylko wówczas, gdy w sprawie jest przewidziana materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie spór między Starostą Myślenickim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad powstał na tle wniosku uczestnika w sprawie zatwierdzenia projektu docelowej organizacji ruchu na czas budowy dwóch zjazdów z drogi wewnętrznej położonej na działce nr 1582/21 (prawe starodroże DK7) do działek nr 1432/4 i 1432/2 obręb J.

W dniu 15 października 2021 r. do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wypłynął wniosek o uzgodnienie docelowej organizacji ruchu. Wniosek ten organ przekazał Staroście Powiatu Myślenickiego jako organowi właściwemu, gdyż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przekazał zarządzanie tą drogą Gminie Myślenice na podstawie porozumienia zawartego w oparciu o art. 19 ust. 4 u.d.p. Zatem w chwili złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu organizacji ruchu droga objęta tym projektem była w zarządzie gminy, a to oznacza, że na podstawie art. 10 ust. 5 p.r.d., zarządzanie ruchem na takiej drodze leży w kompetencji starosty, zatem w rozpoznawanej sprawie w kompetencji Starosty Myślenickiego.

Z takim stanowiskiem nie zgodził się Starosta, który w swoim piśmie skierowanym do NSA wskazał, że tzw. starodroże DK7, której dotyczy wniosek o uzgodnienie docelowej organizacji ruchu nie zostało zaliczone do dróg gminnych w trybie przewidzianym przez prawo, zatem ciągle jest objęta kategorią drogi krajowej, a to powinno przesądzać o właściwości Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Analiza istniejącego stanu prawnego prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie organem właściwym do uzgodnienia projektu organizacji ruchu jest Starosta Myślenicki. Wniosek taki ma oparcie w treści art. 10 ust. 5 p.r.d. Wskazane przepisy określają organy właściwe w sprawach zarządzania ruchem na drogach publicznych. Zgodnie zatem z art. 10 ust. 5 p.r.d. starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Natomiast Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarządza ruchem na drogach krajowych. Wyjątek od tej reguły odnosi się do dróg leżących w miastach na prawach powiatu i nie dotyczy dróg krajowych i autostrad.

W ocenie NSA właściwość starosty w zakresie zarządzania ruchem na drogach może być odczytywana przez pryzmat kompetencji do zarządzania drogami publicznymi wynikającej z art. 19 ust. 4 u.d.p. Przepis ten pozwala w drodze porozumienia zmienić zarządcę drogi publicznej i chociaż taka zmiana sama przez się nie prowadzi do zmiany statusu drogi, to jednak zmienia podmiot zarządzający. Konsekwencją tego jest wyposażenie na podstawie art. 20 pkt 5 u.d.p. takiego zarządcy także w uprawnienia w zakresie inżynierii ruchu, przez którą należy rozumieć organizację i sterowaniem ruchem. Z kolei art. 10 ust. 5 p.r.d. wprost odnosi się do określonej kategorii dróg, co oznacza, że starosta jest organem, który zarządza ruchem na wskazanych przez ustawę drogach, a więc gminnych i powiatowych. Oznacza to, że właściwość starosty w tego typu sprawach musi być łączona nie tylko ze statusem drogi, ale także z treścią porozumienia zawartego na podstawie przepisów u.d.p., a w rozpoznawanej sprawie drogą zarządza gmina.

W konsekwencji należy zatem uznać, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku uczestnika w sprawie zatwierdzenia projektu docelowej organizacji ruchu jest Starosta Myślenicki.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.