Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. na bezczynność i przewlekłość Burmistrza Miastka w przedmiocie ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko postanawia: 1. odrzucić skargę. 2. zwrócić skarżącemu S. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

W imieniu Stowarzyszenia "[...]" (dalej jako: skarżący, Stowarzyszenie), skargę na bezczynność Burmistrza M. (dalej jako: Burmistrz) wobec nielegalnej działalności ferm drobiu w miejscowościach P. i W., złożył Z. P. W skardze domagał się stwierdzenia bezczynności organu, zobowiązania Burmistrza do podjęcia niezwłocznych działań zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności przekazania ponaglenia do Sądu, oraz zasądzenia kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej. Skarga została podpisana przez Z. P. jako przedstawiciela Stowarzyszenia "[...]".

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 26 września 2025 r. wezwano Z. P. do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez złożenie dokumentu lub jego uwierzytelnionego odpisu określającego umocowanie do reprezentowania strony skarżącej.

W odpowiedzi, do pisma z 5 października 2025 r. Z. P., działając w imieniu Stowarzyszenia, załączył kopię zaświadczenia Starosty Bytowskiego

z 12 sierpnia 2025 r. oraz kopię regulaminu Stowarzyszenia.

Zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z 8 stycznia 2026 r. wezwano Z. P., do nadesłania w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi:

pełnomocnictwa podpisanego przez wszystkich członków Stowarzyszenia [...] (wraz z imienną listą członków Stowarzyszenia) upoważniającego go do reprezentowania Stowarzyszenia przed sądami administracyjnymi, udzielonego do sprawy ze skargi Stowarzyszenia na bezczynność i przewlekłość Burmistrza M., wraz ze statutem Stowarzyszenia;

ponaglenia dotyczącego skarżonej bezczynności i przewlekłości Burmistrza M. skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku w imieniu Stowarzyszenia.

Przy piśmie z 15 stycznia 2026 r. Z. P., w odpowiedzi na powyższe zobowiązanie, przesłał kopię Uchwały nr 1/2025 z 1 sierpnia 2025 r. oraz kopię ponaglenia z 25 lipca 2025 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało odrzucić.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 143), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zgodnie z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a., każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. W myśl art. 25 § 1 p.p.s.a. osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawne (§ 2). Zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 3). Ponadto, zdolność sądową mają organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (§ 4).

Z kolei zdolność procesową, czyli zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych mają, w myśl art. 26 § 1, osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25.

Jak dalej przewiduje art. 28 § 1 p.p.s.a., osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Stosownie do treści art. 29 p.p.s.a. przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28 p.p.s.a., mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu.

W niniejszej sprawie stroną skarżącą jest stowarzyszenie zwykłe wpisane do ewidencji stowarzyszeń zwykłych, prowadzonej przez Starostę Bytowskiego (k. 32 akt sądowych). Jak wynika z treści art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2020 r., poz. 2261), dalej: "Prawo o stowarzyszeniach", stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia i nie posiada osobowości prawnej. Jednak stowarzyszenie, jako jednostka organizacyjna posiadająca zdolność sądową, w postępowaniu sądowoadministracyjnym może działać poprzez swoje organy albo osoby uprawnione do działania w jego imieniu. Kwestie te rozstrzyga Prawo o stowarzyszeniach. Mianowicie przepis art. 41a ww. ustawy przewiduje, że stowarzyszenie zwykłe reprezentuje przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe albo zarząd (ust. 1). Podejmowanie przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymaga uprzedniej zgody wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego oraz udzielenia przez nich pełnomocnictwa do dokonania tych czynności (ust. 2). Natomiast zgodnie z ust. 3 omawianego przepisu, czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu są w szczególności:

1) nabycie oraz zbycie nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego;

2) ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego;

3) zawarcie umowy kredytu albo pożyczki;

4) przejęcie długu, uznanie długu, zwolnienie z długu, przystąpienie do długu, zawarcie umowy poręczenia lub zawarcie innej podobnej umowy;

5) zaciągnięcie innych zobowiązań przekraczających wartość 10 000 zł.

Mając to na uwadze należy wskazać, że w art. 41a ust. 3 pkt 1-5 Prawa o stowarzyszeniach ustawodawca tylko przykładowo wymienił czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, a świadczy o tym użycie w przepisie sformułowania "w szczególności". W ocenie Sądu, wniesienie w imieniu stowarzyszenia skargi do sądu administracyjnego i przede wszystkim reprezentacja stowarzyszenia przed tym sądem stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymaga, aby wola wniesienia skargi, uiszczenia od niej wpisu, toczenia sporu przed sądem oraz ponoszenia skutków, jakie w przyszłości mogą powstać w związku z konkretną sprawą zainicjowaną tą skargą, była wyrażona przez wszystkich członków stowarzyszenia (zob. wyroki NSA z 22 lutego 2017 r., sygn. akt

II OSK 1445/15; z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1650/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych https://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Przedstawiciel stowarzyszenia może więc działać w sprawie sądowoadministracyjnej w jego imieniu, w tym wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jednak tylko na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wszystkich członków stowarzyszenia do dokonania tej czynności, a nie wyłącznie w oparciu o fakt pełnienia funkcji przedstawiciela powierzonej mu w regulaminie (zob. postanowienia NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OZ 105/17 i sygn. akt II OZ 107/17, CBOSA).

Zatem, choć stowarzyszeniu zwykłemu niewątpliwie przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, to legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych, w tym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Oznacza to, że przedstawiciel wskazany w regulaminie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe, jeżeli pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej formie prawnej. Właściwym dokumentem, z którego wynika upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Źródłem takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego (zob. wyroki NSA z 12 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1157/17; z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 165/18, CBOSA).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skargę w imieniu Stowarzyszenia podpisał i wniósł Z. P., powołując się na pełnioną przez siebie funkcję przedstawiciela tego Stowarzyszenia. Wykazując na wezwanie Sądu swoje umocowanie do wniesienia skargi w imieniu skarżącego, wskazał on na regulamin Stowarzyszenia, w którym to dokumencie w § 12 pkt 2 lit. c wskazano, że do kompetencji przedstawiciela należy reprezentowanie Stowarzyszenia na zewnątrz i działanie w jego imieniu, oraz na zaświadczenie Starosty Bytowskiego z 12 sierpnia 2025 r., zgodnie z którym przedstawicielem Stowarzyszenia jest Z. P., a jego kadencja trwa do 23 listopada 2027 r.

Ze względu jednak na przedstawioną wyżej argumentację dotyczącą reprezentacji stowarzyszenia zwykłego przed sądem administracyjnym, konieczne było wezwanie Z. P. do przedłożenia pełnomocnictwa podpisanego przez wszystkich członków Stowarzyszenia [...] (wraz z imienną listą członków Stowarzyszenia) upoważniającego go do reprezentowania Stowarzyszenia przed sądami administracyjnymi, udzielonego do sprawy ze skargi Stowarzyszenia na bezczynność i przewlekłość Burmistrza M., wraz ze statutem Stowarzyszenia. Wezwanie to nie zostało jednak prawidłowo wykonane przez zobowiązanego.

W dniu 16 stycznia 2026 r. Z. P. przesłał wprawdzie Uchwałę nr 1/2025 z 1 sierpnia 2025 r., na mocy której członkowie Stowarzyszenia upoważnili Z. P. do reprezentowania Stowarzyszenia w postępowaniach m.in. przed sądami administracyjnymi, a więc jedynie pełnomocnictwo ogólne, a nie do tej konkretnej sprawy, a ponadto analiza tego dokumentu doprowadziła Sąd do wniosku, że jest to jedynie kopia ww. Uchwały (skan). Kopia taka jest odpisem, natomiast zgodnie z art. 48 § 3 p.p.s.a. zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym, doradcą podatkowym lub radcą Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej. Trzeba też zauważyć, że myśl art. 49 § 1 p.p.s.a. jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jednakże w sytuacji faktycznej tej sprawy wzywanie strony o poświadczenie kopii Uchwały lub przedstawienie oryginału w ocenie Sądu nie miałoby procesowego uzasadnienia i prowadziłoby do przedłużania postępowania, bowiem niezależnie od tego, jest to tylko pełnomocnictwo ogólne, a ponadto skarga ta i tak podlegałaby odrzuceniu ze względu na brak spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a.

Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). W myśl zaś art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Ponaglenie, o którym mowa w tym przepisie, stanowi instytucję uregulowaną w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) dalej "k.p.a.", i jest niezbędnym warunkiem, jaki należy spełnić, aby móc skutecznie złożyć skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji. Dlatego to skarżący obowiązany jest wykazać, że uprzednio skorzystał z trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienia NSA

z 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18; z 8 lutego 2021 r., sygn. akt

I OSK 2754/20; wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 973/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Stąd brak ponaglenia czyni skargę niedopuszczalną. W konsekwencji, jeżeli strona przed wniesieniem skargi nie wyczerpie przysługującego środka zaskarżenia, to skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 125/15).

Jak już wskazano, strona wnosząca skargę na bezczynność (przewlekłość) powinna wykazać, że wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., przy czym istotne jest, aby działania w tym zakresie dana strona podejmowała w imieniu własnym, a jeżeli działa przez przedstawiciela, aby z jego działań wyraźnie wynikało, iż działa on w imieniu mocodawcy. Nie jest możliwa bowiem sytuacja, gdy jeden podmiot wnosi ponaglenie, a inny z faktu tego wywodzi swoje uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Obowiązek złożenia ponaglenia powiązany z uprawnieniem do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest obowiązkiem indywidualnym i jego wykonanie jest badane każdorazowo w stosunku do każdego podmiotu, który wnosi skargę na bezczynność. Innymi słowy, między podmiotem wnoszącym ponaglenie, a podmiotem wnoszącym następnie skargę do sądu administracyjnego musi zachodzić tożsamość (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z 4 października 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 116/18, CBOSA).

Tymczasem w niniejsze sprawie, w ocenie Sądu, zarówno ponaglenie

z 25 lipca 2025 r. znajdujące się w aktach administracyjnych organu, jak i to przesłane na skutek wezwania Sądu z 8 stycznia 2026 r. (stanowiące w istocie kopię ponaglenia z 25 lipca 2025 r.), nie dają podstaw do uznania, że Stowarzyszenie wyczerpało tryb ponaglenia warunkujący dopuszczalność jego skargi na bezczynność organu administracji.

Należy zauważyć, że w ponagleniu tym, sporządzonym na urzędowym formularzu, w danych identyfikujących wnioskodawcę wskazano tylko Z. P., bez wyjaśnienia (wskazania), że występuje on w imieniu Stowarzyszenia. Również składając podpis pod ponagleniem Z. P. nie wskazał, że czyni to w imieniu Stowarzyszenia, jako jego umocowany przedstawiciel. Wreszcie sama treść tego pisma nie wskazuje, iż to Stowarzyszenie jest niezadowolone z działania organu administracji i żąda od właściwego organu podjęcia działań przewidzianych w art. 37 § 6 k.p.a. Oceny tej nie zmieniają zawarte w treści uzasadnienia ponaglenia zwroty "kierowaliśmy" i "wnosimy", bowiem ze względu na podanie w formularzu wyłącznie danych Z. P., wskazanych form mnogich nie sposób zidentyfikować, ani powiązać ze Stowarzyszeniem. Należało więc przyjąć, iż ponaglenie to złożył wyłącznie Z. P., działający w imieniu własnym.

Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w myśl którego sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono jej braków formalnych w wyznaczonym terminie, orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia.

O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł w pkt 2 na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.