Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 19 listopada 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2064/23 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 czerwca 2023 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenie.

Zaskarżonym postanowieniem z 15 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2064/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił skarżącemu D. M. wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z 21 kwietnia 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi powiatowej nr [...] G.-T.-R. wraz z rozbiórką istniejącego i budową nowego mostu w miejscowości B., która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z 23 czerwca 2023 r.

Skarżący wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej zawarty w skardze uzasadnił tym, że "przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa" oraz tym, że "plan inwestycji wykonany został wadliwie, a rozpoczęcie jego realizacji może doprowadzić nie tylko do poniesienia szkody przez skarżącego, ale również przez Skarb Państwa i innych uczestników".

Sąd pierwszej instancji oddalając wniosek stwierdził, że skarżący nie wykazał, aby wykonanie decyzji Starosty [...] z 21 kwietnia 2021 r. mogło spowodować trudne do odwrócenia skutki lub wiązało się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody. Sąd uznał, że wniosek został oparty przede wszystkim na argumencie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Taka jednak okoliczność, w ocenie Sądu, nie może stanowić podstawy do wstrzymania wykonania aktu, albowiem Sąd oceniając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu nie dokonuje merytorycznej kontroli decyzji i innych aktów, ale wyłącznie bada, czy wystąpiła którakolwiek przesłanka z art. 61 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do argumentu, że realizacja inwestycji może doprowadzić do szkody, Sąd stwierdził, że twierdzenia tego skarżący nie oparł na żadnym konkretnym stanie faktycznym, nie wskazał chociażby potencjalnie negatywnych konsekwencji wykonania decyzji. Samo ogólnikowe twierdzenie, że może wystąpić szkoda, nie spełnia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania aktu.

Skarżący w zażaleniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżący stwierdził, że odmowa wstrzymania wykonania decyzji powoduje, że Starosta [...] "może zrealizować faktycznie wyłączenie z produkcji rolnej gruntu rolnego skarżącego (...), a następnie prowadzić na terenie objętym zaskarżoną decyzją prace drogowe, które nie będą możliwe do odwrócenia, a grunt możliwy do przywrócenia funkcji rolnych". Dodatkowo skarżący zaznaczył, "że w obszarze planowanych prac drogowych usytuowany jest skład pasz dla bydła mlecznego o wartości przekraczającej 150.000 (...) niezbędny dla utrzymania działalności rolniczej skarżącego".

Rozpoznając zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) sąd może na wniosek strony skarżącej wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania aktu administracyjnego, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Przy czym źródło tych zagrożeń ma stanowić zaskarżony akt administracyjny. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Nie jest więc rolą sądu administracyjnego na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku czynić ustalenia w zakresie istnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej. W oparciu o wyżej wymieniony przepis to sąd ocenia, czy w świetle przywołanej przez stronę skarżącą argumentacji zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji.

W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że przedmiotowy wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej nie zawiera argumentacji, która mogłaby przemawiać za wstrzymaniem wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ponadto, co istotniejsze, a co wymaga podkreślenia z uwagi na twierdzenia i argumentację skarżącego zawarte w zażaleniu, zwrócić należy uwagę na szczególny charakter zaskarżonej decyzji.

Sąd administracyjny rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, powinien uwzględnić interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków może zachodzić nie tylko po stronie wnioskodawcy, ale również po stronie innych uczestników postępowania.

Specyfika rozpoznawanej sprawy polega na tym, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363). Pomimo braku szczegółowej regulacji zawartej w ustawie dotyczącej możliwości wstrzymania wykonania inwestycji drogowej ratio legis tej ustawy jest usprawnienie przebiegu procesu realizacji inwestycji, co powoduje bardziej restrykcyjną ocenę sytuacji strony ubiegającej się o taką ochronę. Wynika to z uwzględnienia faktu, że w specustawie drogowej z uwagi na konieczność zapewnienia szybkiej i skutecznej budowy dróg publicznych interesowi społecznemu i gospodarczemu przyznano prymat nad słusznym interesem indywidualnym jednostki. Zatem wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji byłoby istotnym zaburzeniem tegoż procesu i jednocześnie naruszałoby w sposób rażący społeczny interes, który był podstawą wydania decyzji Starosty [...] z 21 kwietnia 2021 r., a która to decyzja w rozpoznawanej sprawie opatrzona została dodatkowo rygorem natychmiastowej wykonalności.

Rozważając kwestie wstrzymania wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy zatem uwzględnić interesy społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi, a także fakt, że jakkolwiek prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i znajduje ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), to nie jest jednakże prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje ww. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Mogą zatem zaistnieć sytuacje, w których niezbędne jest ograniczenie lub pozbawienie prawa własności, co jednak z mocy prawa podlega odszkodowaniu, natomiast wynikłe z wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej szkody podlegają uwzględnieniu w trybie art. 18 specustawy drogowej.

Mając zatem na względzie interes społeczny i gospodarczy jaki wynika z istoty realizacji dróg publicznych przy zagwarantowaniu przez ustawodawcę prawa do odszkodowania za ingerencję w prawo własności, należy stwierdzić, że kolizja interesu indywidualnego z interesem społecznym, co ma miejsce w niniejszej sprawie, nie może przesądzać o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku skarżącego, a tym samym prowadzić do uwzględnienia zażalenia.

Wskazać należy, że jakkolwiek niewątpliwie w wyniku odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji dojdzie do władczej ingerencji władzy publicznej w zakres przysługującego skarżącemu dotychczas prawa własności jego nieruchomości, to jednakże jest to normalne następstwo decyzji wydanej w trybie specustawy drogowej. Żadnych innych szczególnych okoliczności w sprawie nie podniesiono.

Powyższe powoduje, że brak jest takich przesłanek, które uzasadniałyby w sposób jednoznaczny potrzebę wstrzymania planowanej inwestycji drogowej z uwagi na prawdopodobne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody czy też spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. To zaś oznacza, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy postanowienie Sądu pierwszej instancji o oddaleniu wniosku skarżącego o zastosowanie ochrony tymczasowej należało uznać za zgodne z prawem, a wniesione na to postanowienie zażalenie za niezasadne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.