Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi B. W. na akt Starosty z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie projektu stałej organizacji ruchu I. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, II. zasądza od Starosty na rzecz skarżącej Gminy G. W. kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia 8 stycznia 2018 r. ( data wpływu do organu 11.01.2018r.) Burmistrz G. W. (dalej Burmistrz) - zwrócił się do Starosty Powiatowego w G. W. o opinię oraz zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu w ciągu ulic/dróg: [...] [...] i [...]), [...] (drogi gminne) w G. W.. Spodziewany termin wprowadzenia organizacji ruchu przewidziano na 31 lipca 2018 r.

Wnioskodawca wskazał, że przedmiotem projektu organizacji ruchu jest nowa projektowana stała organizacja ruchu w związku z potrzebą wyeliminowania ruchu pojazdów ciężkich i autobusów z wąskiej zabudowy miejskiej miasta G. W. celem usprawnienia komunikacji w obrębie objętego obszaru. Drogi gminne położone w obrębie miasta G. W. nie są przystosowane do przenoszenia ruchu tranzytowego pojazdów ciężkich i autobusów. Większość z nich w ostatnim okresie czasu uległa znaczącej dewastacji. Nawierzchnie dróg gminnych na terenie G. W. oraz przekroje i łuki poziome tych dróg nie są przystosowane do ruchu dużych gabarytowo ciężkich pojazdów. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego wymagają od zarządcy drogi wprowadzenia stosownych ograniczeń celem zapewnienia optymalnego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego w rejonie. W tym celu wykorzystana zostanie sieć dróg wojewódzkich i krajowych w celu przeniesienia ruchu tranzytowego pojazdów ciężkich i autobusów poza wąską zabudowę miejską. Jednocześnie dla autobusów PKS oraz innych przewoźników będzie zapewniony dostęp do dworca autobusowego od strony ulicy [...], co nie spowoduje utrudnień w ruchu lokalnym oraz dostępu pasażerów do zbiorowej komunikacji PKS oraz innych przewoźników. Ograniczenie wprowadzone znakami B -3a nie będzie negatywnie wpływało na ruch "busów" o masie całkowitej do 8 ton oraz "busów" ruchu lokalnego.

Burmistrz podał, że utrzymywanie ruchu pojazdów ciężkich i autobusów w wąskiej zabudowie miejskiej G. W. wpływa negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego i klimat akustyczny centrum G. W.. Podał, że projektowana organizacja ruchu eliminująca ruch tranzytowy i ruch autobusów z centrum G. W. spełnia kryteria skutecznego zarządzania ruchem takie jak: konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, potrzeba efektywnego wykorzystania dróg publicznych, utrzymanie potrzeb społeczności lokalnych. Wskazał, ż wyeliminowanie ruchu pojazdów ciężkich i autobusów ze ścisłego centrum G. W. z pewnością poprawi bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu drogowego. Okoliczność ta w świetle negatywnego wpływu hałasu, drgań, zanieczyszczeń, natężenia ruchu drogowego nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Burmistrz wyjaśnił, że projektowane rozwiązanie w sposób efektywny wykorzysta istniejącą sieć dróg wojewódzkich i krajowych tworzących obwodnicę miasta, przy jednoczesnym odciążeniu dróg gminnych miasta.

We wniosku Burmistrz wskazał, że od długiego czasu otrzymuje sygnały, wnioski i skargi mieszkańców uskarżających się na ruch pojazdów ciężkich i autobusów wewnątrz miasta G. W., podczas gdy w ciągach dróg wojewódzkich i krajowych istnieje naturalna obwodnica miasta. Wyeliminowanie ruchu pojazdów ciężkich i autobusów z centrum G. W. przyczyni się do poprawy klimatu akustycznego centrum G. W. co wpłynie pozytywnie na mieszkańców i społeczność lokalną, wyeliminowania drgań, hałasu i zanieczyszczeń powietrza z centrum G. W., co cieszy się poparciem społeczności lokalnych a zmniejszenie natężenia ruchu pojazdów w centrum G. W. poprawi warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego w rejonie.

Przedstawiony projekt przewidywał całkowity zakaz wjazdu na teren miasta G. W. samochodów ciężarowych, których dopuszczalna masa całkowita przekracza 8 ton oraz całkowity zakaz wjazdu na teren miasta autobusów. Wyjątki od całkowitego zakazu wynikać miały z indywidualnych upoważnień do wjazdu wydawanych przez Burmistrza na podstawie regulaminu.

Należy również wskazać, że był to trzeci wniosek Burmistrza [...]. w przedmiocie wyprowadzenia ruchu tranzytowego pojazdów ciężkich i autobusów w centrum miasta. Wnioski były bowiem składane w 2013 r., 2015 i 2018 r. i każdorazowo pozytywnie zatwierdzane przez GDDKiA i Marszałka Województwa W.. Pierwszy projekt z 2013r. został zatwierdzony przez Starostę ze zmianami polegającymi na usunięciu wszystkich znaków B-3a wraz z tabliczkami, zastąpienie znaków B-5/3a znakami B-5, uwzględnienie zmian wprowadzonych w punktach 1 i 2 na tablicach przeddrogowskazowych E-1 i na tablicach uprzedzających o zakazie F-5 i F-6. Projekt ten nie został wprowadzony przez Burmistrza z uwagi na dokonane przez starostę zmiany. Drugi projekt z 2015r. nie został zatwierdzony przez starostę z tych samych przyczyn.

Po otrzymaniu przedmiotowego, trzeciego wniosku Starosta zwrócił się do przewoźników, przedsiębiorców, dyrektora szkoły i policji o wyrażenie opinii dot. projektowanych zmian. Zwrócił się również do burmistrza o przedstawienie regulaminu wydawania identyfikatorów. W odpowiedzi Burmistrz pismem z dnia 19 lutego 2018r. podał, że regulamin dotyczący wydawania identyfikatorów może zostać opracowany, skonsultowany i przekazany dopiero po uzyskaniu zatwierdzenia stałej organizacji ruchu.

Pismem z dnia 28 lutego 2018 r. nr [...] Starosta odrzucił przedstawiony przez Burmistrza plan organizacji ruchu.

Uzasadniając swoje stanowisko Starosta wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.2017.1260 ze zm., dalej p.r.d.) organy sprawujące nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach mogą nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. Wprowadzenie powyższej organizacji ruchu drogowego spowodowałaby wzrost cen biletów autobusowych, co uderzałoby przede wszystkim w młodzież szkolną, a także w osoby dojeżdżające do pracy. Przy rodzinach wielodzietnych rodziłoby to ogromny koszt dla całego gospodarstwa domowego. Organ poruszył także aspekt ekologiczny, ponieważ zwiększenie ilości kilometrów spowodowanych przez wyznaczone objazdy w projekcie organizacji ruchu zwiększy emisję gazów.

Odnosząc się do argumentu poprawy bezpieczeństwa Starosta stwierdził, że zgodnie z art. 10 ust. 12 p.r.d. wskazuje się kryteria skutecznego zarządzania ruchem, jednym z nich to zapewnienie bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego. Powołując się na pismo nr [...] Komendy Powiatowej Policji w G. W. stwierdził, że w okresie ostatnich trzech lat na terenie miasta G. W. zaistniały trzy kolizje związane z ruchem autobusów, z których w dwóch przypadkach sprawcami byli kierowcy autobusów. W związku z powyższym zmiana organizacji ruchu nie wpłynie na poprawę bezpieczeństwa. Rozwiązania przyjęte obecnie w sposób prawidłowy zabezpieczają bezpieczeństwo w ruchu drogowym.

Organ stwierdził, że należy również uwzględnić potrzeby społeczności lokalnych w zakresie zarządzania ruchem na drogach i wprowadzaniu zmian w organizacji ruchu. Przywołując pismo Powiatowego Cechu Rzemiosł Różnych Małej i Średniej Przedsiębiorczości podał, że zdaniem przedsiębiorców planowana zmiana organizacji ruchu na terenie miasta G. W. wpłynęłaby negatywnie na działalność gospodarczą, natężenie ruchu pojazdów ciężarowych jest niewielkie, a większość porusza się tranzytem korzystając z obwodnicy.

Mając na uwadze powyższe na podstawie § 8 ust.2 pkt. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz.U.2017.784 t.j.) organ postanowił odrzucić w całości przedstawiony projekt organizacji ruchu.

W terminowo wniesionej skardze do WSA Burmistrz [...]. wniósł o stwierdzenie nieważności czynności Starosty polegającej na odrzuceniu projektu stałej organizacji ruchu, lub alternatywnie/ i dodatkowo stwierdzenie, że czynność organizacyjno- techniczna polegająca na odrzuceniu projektu prze Starostę została dokonana z naruszeniem prawa, lub alternatywnie/ i dodatkowo o uchylenie lub stwierdzenie bezskuteczności czynności Starosty lub o uchylenie czynności Starosty wraz z dokonaniem wiążącego wskazania zmiany sposobu działania organu. Wniósł o uwzględnienie skargi w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania niezbędnego do celowego dochodzenia praw, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zarzucał:

I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7 oraz art. 77 ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego -

polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a nadto w sposób niewyczerpujący rozpatrzenie materiału dowodowego, z pominięciem okoliczności, że:

a) przedmiotowa projektowana zmiana stałej organizacji ruchu została zatwierdzona przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. pod sygnaturą [...] w dniu [...] października 2017 roku (tj. organ zarządzający ruchem na skrzyżowaniach drogi krajowej nr [...] z drogami gminnymi/powiatowymi na terenie miasta G. W.) przy czym organ ten nie wskazał na jakiekolwiek braki prawne, braki projektowe, uchybienia, niezgodność projektowanej organizacji ruchu z przepisami postępowania i prawem materialnym, czy też na niezasadność projektowanej zmiany stałej organizacji ruchu,

b) przedmiotowa projektowana zmiana stałej organizacji ruchu została zatwierdzona przez Marszałka Województwa W. pod sygnaturą [...] w dniu [...] grudnia 2017 roku (tj. organ zarządzający ruchem na skrzyżowaniach drogi wojewódzkiej nr [...] z drogami gminnymi/powiatowymi na terenie miasta G. W.) przy czym organ ten nie wskazał na jakiekolwiek braki prawne, braki projektowe, uchybienia, niezgodność projektowanej organizacji ruchu z przepisami postępowania i prawem materialnym, czy też na niezasadność projektowanej zmiany stałej organizacji ruchu,

c) przedmiotowa projektowana zmiana organizacji ruchu uwzględnia interes społeczny i słuszny interes poszczególnych obywateli (mieszkańców miasta G. W.) przejawiający się w konieczności wyprowadzenia ruchu tranzytowego i ciężarowego z miasta G. W. celem poprawienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego na nieprzystosowanych wąskich drogach gminnych i powiatowych (między innymi ulic: P., G. , Plac [...]. A. , B. , N. , N., D. , [...], N. , P. C., K., P., 3-go M., K. T., Ż. i W.),

d) przedmiotowa projektowana zmiana organizacji ruchu uwzględnia interes społeczny i słuszny interes poszczególnych obywateli (mieszkańców miasta G. W.) przejawiający się w poprawie warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego na skrzyżowaniach [...], G.-P. oraz B.-N.-P.-Ż. i W.,

e) przedmiotowa projektowana zmiana organizacji ruchu uwzględnia interes społeczny i słuszny interes poszczególnych obywateli (mieszkańców miasta G. W.) przejawiający się w poprawie warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego w rejonie szkół, przedszkoli, placówek opieki zdrowotnej, sklepów i punktów usługowych generujących znaczący ruch pieszy,

f) przedmiotowa projektowana zmiana organizacji ruchu uwzględnia interes społeczny i słuszny interes poszczególnych obywateli (mieszkańców miasta G. W.) przejawiający się w poprawie klimatu akustycznego centrum G. W. ze względu na:

• eliminację hałasu, jaki powstaje podczas ruchu drogowego pojazdów ciężkich, który generowany jest obecnie m.in. przez: silnik i układ napędowy pojazdów TIR i autobusów, oddziaływanie opon z nawierzchnią drogi, opory aerodynamiczne wytwarzane przez krawędzie pojazdu oraz uderzające o siebie elementy samochodów (głównie ciężarowych) i przewożonego ładunku,

• eliminację ponadnormatywnej emisji substancji szkodliwych do powietrza: głównie dwutlenku węgla, tlenków azotu, węglowodorów aromatycznych, metali ciężkich oraz pyłów zawieszonych (PM10 i PM2.5) generowanych przez pojazdy ciężkie i autobusy,

• eliminację drgań generowanych przez pojazdy ciężkie co przekłada się na zdrowie oraz komfort życia osób mieszkających w bezpośrednim sąsiedztwie dróg gminnych w G. W..

2. art. 7b Kodeksu Postępowania Administracyjnego - polegającym na całkowitym braku współdziałania Starosty (organ zarządzający ruchem na drogach gminnych i powiatowych) z Burmistrzem G. W. (zarządca dróg gminnych) w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy, skutkującym wieloletnią obstrukcją w zakresie koniecznej postulowanej zmiany organizacji ruchu,

3. art. 8 § 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego - polegającym na niepełnym i błędnym w swojej istocie wyjaśnieniu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy i tym samym prowadzenie w sposób niebudzący zaufania przez organ postępowania w sprawie czynności organizacyjno-technicznej dotyczącej odrzucenia projektu stałej organizacji ruchu w całości dotyczącego "Zmiany organizacji ruchu dla ulicy P. (DK32), Z. i E. (DW nr [...]), E. i B. (drogi gminne) w G. W." pomimo załączenia do dokumentacji i akt sprawy wiarygodnej opinii audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego potwierdzającej zasadność projektowanej zmiany organizacji ruchu oraz dokonania zatwierdzenia przedmiotowej zmiany organizacji ruchu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział P. oraz Marszałka Województwa W.,

4. § 8 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - zważywszy na wątpliwości orzecznictwa, piśmiennictwa i doktryny, co do stosowania przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego w sprawach procedury zmiany organizacji ruchu (patrz: Hasiewicz J., System zarządzania ruchem na drogach w Polsce. Monografie prawnicze, C.H. BECK, Warszawa, grudzień 2016., s. 96 - 108) - polegające na niepowołaniu przez Starostę komisji, w której skład wchodzą, w szczególności, przedstawiciel Policji oraz przedstawiciel zarządu (zwrot "w szczególności" wskazuje także na możliwość obecności innych podmiotów/ekspertów/jednostek/specjalistów) podczas gdy w przedmiotowej sprawie powołanie takiej komisji w przypadku powzięcia wątpliwości przy rozpatrywaniu projektu stałej organizacji ruchu jest zasadne,

5.§ 8 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - zważywszy na wątpliwości orzecznictwa, piśmiennictwa i doktryny, co do stosowania przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego w sprawach procedury zmiany organizacji ruchu (patrz: Hasiewicz J., System zarządzania ruchem na drogach w Polsce. Monografie prawnicze, C.H. BECK, Warszawa, grudzień 2016., s. 96 - 108) - polegające na nie zasięgnięciu przez Starostę opinii rzeczoznawcy, audytora lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na jego bezpieczeństwo oraz polegające na nieuwzględnieniu opinii audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego z dnia 05 lipca 2017 roku wykazującej zasadność projektowanej zmiany stałej organizacji ruchu objętej projektem "Zmiany organizacji ruchu dla ulicy [...] (DK32), Z. i E. (DW nr [...]), E. i B. (drogi gminne) w G. W.",

6. § 8 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - zważywszy na wątpliwości orzecznictwa, piśmiennictwa i doktryny, co do stosowania przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego w sprawach procedury zmiany organizacji ruchu (patrz: Hasiewicz J., System zarządzania ruchem na drogach w Polsce. Monografie prawnicze, C.H. BECK, Warszawa, grudzień 2016., s. 96 - 108) - polegające na niezasięgnięciu przez Starostę opinii rzeczoznawcy lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na środowisko, w szczególności w zakresie hałasu i zanieczyszczenia powietrza i jedynie błędne stwierdzenie niepoparte żadnymi opracowaniami/badaniami, iż projektowana zmiana organizacji ruchu rzekomo "zwiększy emisję gazów" co jest na wskroś błędne w świetle zasad inżynierii ruchu drogowego, gdyż wyprowadzenie ruchu pojazdów ciężkich na obwodnicę poza obszar zabudowany w rzeczywistości zmniejsza emisję substancji szkodliwych (emisje niskiego spalania, ścieranie się okładzin klocków hamulcowych) ze względu na płynność ruchu na obwodnicy w przeciwieństwie do ruchu w obrębie miasta G. W. (niezliczona ilość ruszania/hamowania pojazdów),

7. § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - zważywszy na wątpliwości orzecznictwa, piśmiennictwa i doktryny, co do stosowania przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego w sprawach procedury zmiany organizacji ruchu (patrz: Hasiewicz J., System zarządzania ruchem na drogach w Polsce. Monografie prawnicze, C.H. BECK, Warszawa, grudzień 2016., s. 96 - 108) - polegające na całkowitym braku współpracy Starosty w toku procedury zmiany organizacji ruchu w zakresie projektowanej organizacji ruchu z innymi organami zarządzającymi ruchem na drogach (GDDKiA Oddział P., Marszałkiem Województwa M.), które to dokonały zatwierdzenia przedmiotowego projektu stałej organizacji ruchu pod nazwą "Zmiana organizacji ruchu dla ulicy [...] (DK32), Z. i E. (DW nr [...]), E. i B. (drogi gminne) w G. W.", przez co Starosta swoim nieuzasadnionym odrzuceniem projektu doprowadza do niedopuszczalnego chaosu w kompleksowym oznakowaniu znakami B - 5/B - 3a dróg publicznych wiążącym się z niejednolitym wprowadzeniem organizacji ruchu (wprowadzenie na skrzyżowaniach dróg krajowych i wojewódzkich z drogami gminnymi/powiatowymi, przy jednoczesnym braku wprowadzenia oznakowania na drogach gminnych ze względu na odrzucenie Starosty).

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy

1. art. 16 ust. 2, art. 164 ust. 3 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz w związku z art. 20 pkt 12 i 13 ustawy o drogach publicznych - polegającym na uporczywym uniemożliwianiu przez Starostę (na wskutek odrzucenia projektu stałej organizacji ruchu) realizacji zadań jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zarządu drogą gminną stanowiącą mienie gminy poprzez uniemożliwienie zarządcy drogi gminnej (jednostce samorządu terytorialnego - Burmistrzowi G. W.) realizacji zadania wynikającego z ustawy o drogach publicznych polegającego na przeciwdziałaniu niszczeniu dróg gminnych oraz na przeciwdziałaniu niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie (...) utrzymania dróg,

2. art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym - polegającym na nieuwzględnieniu przez Starostę kryteriów skutecznego zarządzania ruchem na drogach do których należy zaliczyć konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, potrzeby efektywnego wykorzystania dróg publicznych oraz uwzględnianie potrzeb społeczności lokalnych, podczas gdy w przedmiotowym odrzuceniu projektu stałej organizacji ruchu Starosta nie odniósł się precyzyjnie do przedmiotowych kryteriów lekceważąc przy tym jednoznaczne stanowisko:

a) audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego wyrażone w stanowisku z dnia 05 lipca 2017 roku załączonego do akt sprawy wskazujące wyraźnie iż przedmiotowa zmiana stałej organizacji ruchu spełnia wszystkie kryteria oznaczone w art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym,

b) Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. z dnia 25 października 2017 roku, który zatwierdził przedmiotowy projekt stałej organizacji ruchu (O.PO.Z- 2.4080.1.2017.as.155) nie stwierdzając naruszenia art. 10 ust. 12 ustawy Prawo ruchu drogowym,

c) Marszałka Województwa W. z dnia 07 grudnia 2017 roku, który zatwierdził przedmiotowy projekt stałej organizacji ruchu ([...]) nie stwierdzając naruszenia art. 10 ust. 12 ustawy Prawo ruchu drogowym.

3. art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z błędnym zastosowaniem art. 10 ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym -polegającym na nieuprawnionym powoływaniu się w odrzuceniu projektu stałej organizacji ruchu nr [...] z dnia 28 lutego 2018 roku na przepisy art. 10 ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym dotyczącego wyłącznie kompetencji "organu sprawującego nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach" (tj. Wojewody W.) podczas gdy Starosta jest jedynie "organem zarządzającym ruchem na drogach" i tym samym w sposób nieuprawniony i niezgodny z przepisami opiera odrzucenie projektu stałej organizacji ruchu na podstawie art. 10 ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym podczas gdy powinno się to stać wyłącznie na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z odpowiednimi przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (nieuprawnione roszczenie kompetencji i posługiwanie się przepisami zastrzeżonymi dla innego organu),

4. § 8 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - polegające na nieuzasadnionym odrzuceniu projektu stałej organizacji ruchu w oparciu o § 8 ust. 2 pkt 3 w/w rozporządzanie bez podania określonych przesłanek odrzucenia projektu stałej organizacji ruchu, do czego jest zobligowany organ zarządzający ruchem na drodze w świetle § 8 ust. 5 i 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem [błędna podstawa prawna odrzucenia projektowanej organizacji ruchu przez Starostę],

5. § 8 ust. 5 i 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - polegające na niewykazaniu w odrzuceniu organizacji ruchu i nieprzywołaniu w dostateczny i precyzyjny sposób konkretnych poszczególnych przesłanek, które mogłoby być podstawą do odrzucenia organizacji ruchu takich jak:

a) projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego,

b) niezgodność projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego,

c) niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej;

d) nieefektywności projektowanej organizacji, podczas gdy w rzeczywistości wszystkie w/w okoliczności nie istnieją, gdyż projektowana stała organizacja ruchu w rzeczywistości poprawia warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego, jest zgodna z przepisami, jest zgodna z potrzebami społeczności lokalnej, jest zgodna z politykę transportową oraz jest efektywna [błędne kryterium odrzucenia projektowanej organizacji ruchu przez Starostę.

W obszernym uzasadnieniu Burmistrz wskazał rys historyczny w niniejszej sprawie, podkreślając, że od wielu lat bezskutecznie zabiega o wyprowadzenie ruchu tranzytowego pojazdów ciężkich i autobusów z centrum miasta, które byłoby korzystne dla społeczności lokalnej, efektywne i poprawiłoby bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Projekt uzyskał pozytywne opinie GDDKA Oddział w P. i Marszałka Województwa W.. Podał, że zatwierdzona przez Starostę organizacja ruchu w 26 kwietnia 2014r. nie została przez Burmistrza wprowadzona, gdyż jej wprowadzenie ze zmianami Starosty wiązałoby się z nieosiągnięciem postulowanych w niej celów. Zdaniem skarżącego Starosta odrzucając trzeci wniosek w tej sprawie narusza przepisy prawa materialnego jak i procedury, działając na szkodę zarządcy drogi bez podania żadnych racjonalnych argumentów. W uzasadnieniu Burmistrz w uzasadnieniu przedstawił własną argumentację wskazującą na zasadność wniesionego projektu i bezzasadność jego odrzucenia. Wskazał na nieprawidłowe podstawy prawne w piśmie o odrzuceniu projektu, brak uwzględnienia opinii audytora i instytucji opiniujących pozytywnie projekt, oraz na brak argumentacji przemawiającej za odrzuceniem projektu, zbyt dowolne rozstrzygnięcie bez zasięgnięcia opinii komisji czy biegłego. Zarzucił stronniczość i brak proporcjonalności, która mogłaby wyrażać się choćby zatwierdzeniem projektu z wpisaniem uwag. Podał, że nieuzasadnione były twierdzenia Starosty o wzroście cen biletów, zwiększeniu emisji spalin, braku zagrożenia ruchu pojazdów ciężarowych i autobusów w mieście czy niekorzystnym wpływie na przedsiębiorczość. Wnioski w zakresie żądania skargi uzasadnił rozbieżnościami w orzecznictwie w zakresie kwalifikacji odrzucenia projektu.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie twierdząc, że Burmistrz nie ma legitymacji skargowej i nie wykazał interesu prawnego, a ewentualnie o oddalenie skargi i obciążenie skarżącego kosztami. Podał, że skarga, złożona przez profesjonalnego pełnomocnika zawierała braki, gdyż sformułowano w nich niezrozumiałe a też wykluczające się nawzajem żądania. Burmistrz nie wykazał naruszenia interesu prawnego, do czego był zobowiązany na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Nie miał podstaw do działania w interesie "poszczególnych obywateli (mieszkańców G. W.). Starosta podał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione. Oparcie skargi na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wadliwe. Skoro przedmiotem skargi jest akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a to nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a., tym samym bezzasadny jest zarzut ich naruszenia. Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003r. dotyczące podejmowania przez organ dodatkowych działań zmierzających do szczegółowego rozpatrzenia opinii lub wątpliwości, gdyż mają one charakter dyspozytywny i od organu zależy możliwość skorzystania z nich. Kwestia ta pozostaje poza zakresem kontroli sądu, który w tym zakresie nie może czynić żadnych materialnoprawnych ustaleń. Starosta wskazał również na bezzasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego. Podał, że podstawę prawną jego działania stanowi art. 10 ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym. Omyłkowe powołanie się na art. 10 ust. 10 w/w ustawy wobec zgodności rozstrzygnięcia z prawem nie przesądza o wadliwości dokonanej czynności materialno – technicznej. Organ podał, że podstawę odrzucenia projektu stałej organizacji ruchu stanowił § 8 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 1 i pkt 2 oraz § 8 ust. 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. 2017.784). Starosta podał, że zatwierdzonego przez niego projektu z 2013r. Burmistrz samodzielnie i bez konsultacji nie wprowadził a obecnie nie zaplanował jedynie wyprowadzenia ruchu tranzytowego pojazdów ciężkich, lecz całkowity zakaz wjazdu takich pojazdów, w tym autobusów do miasta i to nie tylko do jego ścisłego centrum ale praktycznie w całym mieście, za wyjątkiem jednego wjazdu ul. [...] do przystanku tramwajowego. Przy czym jakiekolwiek wyjątki uzależnione byłyby od uznaniowej decyzji Burmistrza [...]. Organ podał, że natężenie ruchu w G. W. nie jest wielkie a wprowadzenie zakazu wjazdu autobusów (B-3a) stosuje się w celu wyeliminowania ruchu autobusów z obszarów o charakterze turystycznym, czego w przedmiotowej sprawie nie uzasadniały okoliczności faktyczne. Starosta wskazał na dodatkowe komplikacje w ruchu, które może spowodować system identyfikatorów wydawanych przez Burmistrza na bliżej nieokreślonych zasadach i w niezrozumiałym celu. Podał, że projektowana organizacja będzie nieefektywna – wydłuży trasy i nie odpowiada potrzebom mieszkańców – wzrosną ceny biletów, zwiększy się emisja spalin. Zdaniem Starosty projektowana zmiana jest niezgodna z założeniami polityki transportowej i potrzebami społeczności lokalnej i nie poprawi efektywności organizacji ruchu. Zmiana nie większy przepustowości pojazdów, nie poprawi sytuacji ich parkowania i nie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu i pojazdów. Organ podał, że przedstawiona przez Burmistrza "Analiza zasadności projektowanej stałej organizacji ruchu" ma charakter opinii prywatnej, nadto nie wynika z niej, aby została przeprowadzona rzeczywista, szczegółowa analiza, poprzedzona oględzinami każdego z miejsc, którego ma dotyczyć projekt. Nie wynika z niej by ruch w G. W. był większy niż w innych tego typu miastach a zawarte w niej twierdzenia o ponadnormatywnej emisji substancji szkodliwych czy przewidywanej poprawie klimatu akustycznego są gołosłowne, nie poparte wynikami pomiarów. Zdaniem Starosty zastosowanie tak drastycznego środka jak całkowity zakaz ruchu pojazdów ciężkich w całym mieści winien mieć jakieś szczególne uzasadnienie, którego w niniejszej sprawie brak.

Odnosząc się do zatwierdzenia projektu przez Marszałka Województw W. i Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad organ podał, że dotyczy to jedynie zarządzanych przez nich dróg wojewódzkiej (nr [...] ul. [...]) i krajowej (nr [...]). Nadto organ podał, że Burmistrz pominął w tym zakresie starostę jako zarządcę drogi powiatowej, którą również obejmuje projekt i nie wyjaśnił na jakich zasadach miałby zarządzać drogami powiatowymi na terenie objętym projektowaną organizacją ruchu poprzez wydawanie identyfikatorów. Starosta podał, że w G. ruch jest już wyprowadzony poza miasto, poprzez sieć obwodnic a na szeregu ulic obowiązuje zakaz wjazdu pojazdów ciężarowych powyżej 3,5 tony. Za niedopuszczalne uznać należy projektowanie takiej organizacji, która co do zasady będzie niezgodna z obowiązującymi przepisami i w istotnym zakresie uniemożliwi różnym podmiotom korzystanie z dróg publicznych pomimo braku racjonalnych przesłanek do wprowadzania zakazów. Organ negatywnie ocenił więc system oparty na całkowitym zakazie ruchu określonego rodzaju pojazdów w całym mieście z udzielaniem indywidualnych zezwoleń przez Burmistrza. Zdaniem organu rzeczywistym celem skarżącego jest, co wybrzmiało w poprzednich postępowaniach, wyeliminowanie ruchu autobusów liniowych transportu zbiorowego. Gmina G. W. już zlikwidowała wszystkie istniejące przy drogach gminnych w mieście przystanki autobusowe, pozostawiając tylko jeden przy ul. [...], co pozbawiło niezmotoryzowanych mieszkańców mieszkających na obrzeżach miasta dojazdu do centrum. W ocenie Starosty nie można nie uwzględnić społecznej potrzeby ułatwiania przemieszczania się osobom korzystającym z komunikacji zbiorowej, tym bardziej, że jej utrzymanie jest możliwe bez pogorszenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W piśmie z dnia 14 czerwca 2018r. (k. 114 – 120) skarżący zakwestionował stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnił, że zróżnicowanie żądania skargi wynikały ze zróżnicowanego podejścia przy orzekaniu przez sądy w przedmiotowej materii i związanej z tym ostrożności procesowej. Podał, że Burmistrz posiada interes prawny do złożenia niniejszej skargi wynikający przede wszystkim z funkcji jaką pełni Burmistrz Gminy G. W. tj. funkcji zarządcy drogi publicznej w świetle art. 19 ust. 1 oraz art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Naruszenie jego interesu polega na permanentnym, ustawicznym i trwającym od szeregu lat bezzasadnym uniemożliwianiu przez Starostę realizacji ustawowych obowiązków zarządcy drogi publicznej w sprawach z zakresu organizacji ruchu w kontekście wyeliminowania ruchu pojazdów ciężkich i autobusów z centrum miasta. Podał, że podstawą prawną skargi jest art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W jego ocenie działania Starosty w niniejszej sprawie oparte na zasadzie uznania administracyjnego podlegają ocenie w zakresie odpowiedniego umotywowania, a w tym m.in. prawidłowości ustaleń faktycznych i oceny przesłanek załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie Starosta nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, nie skorzystał z konkretnych, określonych w przepisach przesłanek odrzucenia projektu, wadliwie powołał inną podstawę rozstrzygnięcia, nie zastosował adekwatnego środka, nie uwzględnił opinii audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz nie uwzględnił innych istotnych okoliczności.

Skarżący podał, że Starosta odrzucając projekt nie powołał się na żadną z przesłanek wskazanych w § 8 ust. 5 pkt 1 i 2 lub w § 8 ust. 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Zrobił to dopiero pełnomocnik w odpowiedzi na skargę, nie precyzując w oparciu, o którą z nich i w jakim zakresie projekt został odrzucony. Starosta nie wykazał, że projekt jest niezgodny z polityką transportową i potrzebami społeczności lokalnej oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tymczasem Burmistrz w tym zakresie zlecił sporządzenie opinii, której organ nie wziął pod uwagę. Burmistrz wskazał, że nieprawdziwe było twierdzenie o braku stanowiska Starosty w odniesieniu do dróg powiatowych, znajduje się ona bowiem na karcie uzgodnień z 28 lutego 2018r.

W ocenie Skarżącego jednym ze sposobów realizacji polityki transportowej jest wyprowadzenie ruchu pojazdów ciężkich, tranzytowych i autobusów na obwodnice miast z zachowaniem ruchu lokalnego, co postulował wprowadzając system identyfikatorów umożliwiających wjazd w obszar wyłączony z ruchu pojazdów ciężkich poszczególnym przedsiębiorcom, dostawcom i pojazdom prowadzącym dojazd docelowy. Starosta w niniejszej sprawie nie współpracował ani nie współdziałał z organami zarządzającymi ruchem na innych drogach a jedynie arbitralnie i w sposób nieuzasadniony odrzucił projekt doprowadzając do chaosu w organizacji ruchu zważywszy na uprzednio dokonane zatwierdzenia organizacji ruchu przez innych zarządców dróg.

Burmistrz wskazał przesłanki uzasadniające wprowadzenie identyfikatorów i podał, że regulamin ustalony może być obopólnie. Bez zatwierdzenia organizacji ruchu, a tym samym jej kształtu nie jest możliwe precyzyjne określenie zasad wydawania identyfikatorów. Nie ma obaw co do stosowania niejasnych reguł wydawania identyfikatorów, nie ma bowiem przeszkód by były one ustalane w porozumieniu zarządców dróg. Mając wątpliwości Starosta winien skierować projekt do poprawek a nie go odrzucać. Miał również podstawy do zatwierdzenia projektu z poprawkami czego nie uczynił a co wynikało z treści odpowiedzi na skargę, w której wskazano, że zasadnym było wprowadzenie pod znakiem B-3a tabliczki dopuszczającej ruch autobusów komunikacji publicznej.

Zdaniem Burmistrza zarzuty naruszenia k.p.a. były zasadne, bo choć przesądzono w orzecznictwie, że niemożliwe jest stosowanie w sprawach z zakresu organizacji ruchu przepisów art. 17 – 269 k.p.a. o tyle zasady ogólne kodeksu mają zastosowanie stanowiąc ogólne dyrektywy/wytyczne dla tych organów.

Skarżący wyjaśnił, że cofnął skargę na zatwierdzenie organizacji ruchu ze zmianami z uwagi na uzgodnienia z przewoźnikami, od których jednakże odstąpili.

Do kolejnego pisma z dnia 11 lipca 2018r. Skarżący dołączył dokumentację fotograficzną na okoliczność zobrazowania wąskich, nieprzystosowanych do ruchu autobusów i pojazdów ciężkich ulic (dróg) gminnych na terenie miasta (k. 124 – 139).

Podał, że odrzucenie projektu skutkować będzie dalszym tłoczeniem i wprowadzaniem ruchu pojazdów ciężkich i autobusów w wąską zabytkową zabudowę miejską miasta, w efekcie czego dojdzie do dewastacji dróg gminnych, zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz uniemożliwienia wykonywania obowiązków zarządcy drogi publicznej polegających na ochronie pasa drogowego.

Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 11 lipca 2018 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował, że skarżącym jest Burmistrz [...] a nie Gmina G. W.. Podkreślił zasadność i celowość wprowadzenia nowej organizacji ruchu w wąskich ulicach G. W. W ocenie Burmistrza wyeliminowanie autobusów w centrum nie spowoduje trudności komunikacyjnych dla mieszkańców miasta. Dodał, że w 2013 r. na komisji uzgodnień ze starosta, policją i innymi zarządcami dróg nie widziano problemu we wyprowadzeniu autobusów i ciężkich pojazdów z centrum G. , pobudowano obwodnice a starosta zgody nie wydaje. Wyeliminowanie autobusów z centrum nie spowoduje trudności komunikacyjnych dla młodzieży szkolnej i mieszkańców. Od przystanku do szkoły jest 300m.

Pełnomocnik Starosty podał, że ruch autobusów i ciężkich pojazdów jest wyprowadzony poza drogi na obwodnicę i starosta nie widzi podstaw do wprowadzenia dalszych ograniczeń i systemu identyfikatorów, którego zasady działania są niejasne. Na dzień dzisiejszy pojazdy te z uwagi na obwodnicę nie są problemem w G. . Pełnomocnik dodała, że G. W. nie jest miejscowością turystyczną aby wprowadzić takie ograniczenia i oznaczenia.

W piśmie procesowym po zamknięciu rozprawy z 16 lipca 2018r zatytułowanym "załącznik do protokołu rozprawy z dnia 11 lipca 2018r." (k. 143-159) pełnomocnik Skarżącego podał, że nieprawdziwe jest twierdzenie o wyprowadzeniu ruchu z miasta, świadczy o tym stan inwentaryzacji oznakowania dokonany przez projektanta organizacji ruchu i wykazany w projekcie. Wskazał na niespójne i chaotyczne oraz niejasne oznakowanie w mieście (B-5 i B-18, znaki z tabliczkami), które powodowały problemy w sprawowaniu kontroli ruchu drogowego przez Policję, co potwierdza oświadczenie Komendanta Policji z 16 lipca 2018r. Projektowana organizacja ruchu dokonywała ujednolicenia oznakowania w sposób kompleksowy.

Wskazał, że zastosowanie znaków B-3a jest dopuszczalne i możliwe. G. jest miastem o dużych walorach turystycznych i znajdują się w nim oraz w niedużej odległości od miasta liczne atrakcje turystyczne, do których organizowane są wycieczki autokarowe, przejeżdżając przez centrum miasta. Burmistrz nie ma intencji w ograniczaniu dostępu autobusów szkolnych lub pracowniczych do oznaczonych miejsc na podstawie identyfikatorów. Dla komunikacji publicznej PKS będzie zapewniony trwały dostęp do dworca PKS, który nie będzie ograniczony w żaden sposób i nie będzie objęty systemem identyfikatorów.

Ponownie wyjaśnił kwestię identyfikatorów, wydawanie których określi regulamin ustalony po zatwierdzeniu organizacji ruchu w określonym kształcie. Podał, że starosta otrzymał wzór identyfikatora, na którym wskazano warunki korzystania z niego i, że system identyfikatorów z powodzeniem funkcjonuje np. w miejscowości Z. niedaleko W.. Burmistrz wskazał przyczyny skorzystania z opinii audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego z uwagi na dotychczasowy przebieg postępowania i brak zasięgnięcia takiej opinii przez Starostę. Nie zgadzając się z przedłożoną opinią organ mógł zwrócić się do innego rzeczoznawcy o wydanie takowej czy odesłać projekt w celu wprowadzenia zmian, czego nie uczynił.

Zdaniem Burmistrza przedmiotowe odrzucenie spowoduje chaos w organizacji ruchu w G. , znaki B-3a/B-5 zostaną wprowadzone na wylotach od strony dróg krajowych i wojewódzkich, natomiast zabraknie ich na drogach gminnych i powiatowych.

Pismem z dnia 26 lipca 2018r. (k. 162 – 184) Starosta wniósł o odmowę załączenia pisma skarżącego do protokołu rozprawy z 11 lipca 2018r. i zarządzenie jego zwrotu. Nie stanowi on bowiem zgodnie z art. 104 p.p.s.a załącznika do rozprawy. Po zamknięciu rozprawy niedopuszczalne jest podnoszenie kolejnych twierdzeń i zgłaszanie nowych dowodów. Z ostrożności procesowej organ odniósł się jednak do stanowiska skarżącego i podał, że w oznakowaniu nie istnieje rzekoma "luka" umożliwiająca pojazdom ciężkim przedostanie się do miasta, na co przedłożono dokumentację fotograficzną z mapą wskazującą lokalizację fotografii. Wyjaśnił, że nie sposób odnieść się do potrzeby ujednolicenia oznakowania, gdyż jest to zupełnie nowe twierdzenie w sprawie i problem ten nigdy wcześniej nie był zgłaszany staroście ani bezpośrednio ani podczas posiedzenia Komisji Bezpieczeństwa i Porządku. Twierdzenia o rzekomych problemach interpretacyjnych w zakresie treści tabliczek zostały stworzone na potrzeby wyłącznie niniejszego procesu celem wzmocnienia argumentacji skarżącego. W trakcie postępowania przed organem Komendant Powiatowy Policji negatywnie wypowiedział się o projekcie. Pełnomocnik starosty wskazała, że jej wypowiedzi na rozprawie zostały przeinaczone. Podała, że aktualny trend jest taki by w centrach miast ograniczać ruch pojazdów osobowych przy pozostawieniu możliwości przejazdu autobusów. G. nie jest obszarem o charakterze turystycznym. Na etapie tworzenia projektu i wnioskowanie o jego zatwierdzenie rzekomy problem ruchu autobusów turystycznych w ogóle nie był podnoszony. Organ podtrzymał stanowisko, że brak jasno określonych zasad, do jakiej lokalizacji w obrębie miasta wymagany byłby indywidualny identyfikator i na jakich warunkach można byłoby go uzyskać, w sposób oczywisty zdezorganizuje ruch drogowy, wprowadzi chaos mogący zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ podał, że dokładnie przeanalizował obecnie procesowany wniosek a uzasadnienie stanowiska zostało bardzo obszernie wyjaśnione w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnił, że zatwierdzenie stałej organizacji ruchu na drodze krajowej i wojewódzkiej przez inne organy nie stanowi przesłanki do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych i nie spowoduje chaosu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

I. W przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności Sąd badał dopuszczalność skargi. Została ona bowiem wniesiona na odrzucenie przez Starostę pismem z dnia 28 lutego 2018r. nr [...] złożonego dnia 11.01.2018r. przez Burmistrza Gminy G. W. projektu stałej organizacji ruchu.

Mimo zatytułowania go przez starostę jako "uwagi do projektu nr [...] z jego treści wynikało, że wydane zostało na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (t.j. Dz.U. 2017.784, dalej powoływane jako rozporządzenie) i w wyniku negatywnego rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie przedstawionego przez burmistrza projektu – odrzucono go w całości.

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez:

1) podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności:

a) sporządzanie projektów organizacji ruchu,

b) przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia,

c) rozpatrywanie projektów organizacji ruchu,

d) zatwierdzanie organizacji ruchu,

e) przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji,

f) nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu,

g) nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności,

h) nadzór nad zarządzaniem ruchem;

2) obsługę systemów sterowania ruchem, sterowanie ruchem za pomocą znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów;

3) wprowadzanie tymczasowych zakazów lub ograniczeń w ruchu w przypadku zdarzeń, w wyniku których może nastąpić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Działania, o których mowa w ust. 1, realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, podmiot zarządzający drogą wewnętrzną, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe (ust. 2). Stosownie zaś do § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, organ zarządzający ruchem zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów, przy czym stosownie do § 6 ust. 1 jest to organ właściwy dla danej drogi.

Organy zarządzające ruchem i organy wykonujące nadzór nad zarządzaniem ruchem określone zostały w ustawie z 20 czerwca 1997r. prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. 2017.1260) i zgodnie z art. 10 ust. 1 – 2 tej ustawy nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach krajowych sprawuje minister właściwy do spraw transportu a na drogach wojewódzkich, powiatowych, gminnych i publicznych położonych w miastach na prawach powiatu i w mieście stołecznym Warszawie – wojewoda. W art. 10 ust. 3 – 6 tej ustawy określono organy zarządzające ruchem, i tak: marszałek województwa zarządza ruchem na drogach wojewódzkich, z zastrzeżeniem ust. 6 (ust. 4), starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6 (ust. 5), prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (ust. 6). Od organów zarządzających ruchem, odróżnić należy zarządców dróg, czyli organy sprawujące zarząd drogami na gruncie przepisów ustawy z dnia 21 maja 1985 r. o drogach publicznych ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222), którymi są: na drogach wojewódzkich – zarząd województwa (art. 19 ust. 2 pkt 2), na drogach powiatowych zarząd powiatu (art. 19 ust. 2 pkt 3), na drogach gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta) (art. 19 ust. 2 pkt 4).

Zarząd drogi pojawia się jednak też na gruncie przepisów o ruchu drogowym (p. § 2 ust. 2, § 12 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r.), co ilustruje pewną niespójność regulacji prawnej w dziedzinie dróg i korzystania z nich, bo nie jest pożądana taka rozbieżność nazewnictwa i form działania. W istocie bowiem w tym obszarze różnorodność podejmowanych czynności jest zbyt duża, co wymaga precyzyjności w ustalaniu ich podstaw faktycznych i prawnych. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 4/03 (ONSA z 2004 r., nr 1, poz. 8) i w wyroku z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1939/11.

Projekt organizacji ruchu do zatwierdzenia może przedstawić: zarząd drogi, organ zarządzający ruchem, inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1 – 6, osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1 – 3 (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Organ zarządzający ruchem może zatwierdzić projekt organizacji ruchu w całości lub w części bez zmian lub po wprowadzeniu zmian (§ 8 ust. 2 pkt 1); odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek (§ 8 ust. 2 pkt 2); odrzucić projekt (§ 8 ust. 2 pkt 3). Zatwierdzenie organizacji ruchu jest podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze albo jej zmiany na drodze istniejącej (§ 4 ust. 1). Odrzucenie projektu uniemożliwia wprowadzenie takich zmian. Organizację ruchu realizuje na własny koszt zarząd drogi (§ 11).

Ustawodawca określając możliwe rozstrzygnięcia przez organ zarządzający ruchem w odniesieniu do złożonego projektu nie wskazał formy prawnej tych czynności. W orzecznictwie z uwagi na składane skargi w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu pojawiały się rozbieżności co do kwalifikacji jej formy prawnej, na co zwrócił uwagę skarżący w skardze, uzasadniając rozbudowane żądanie skargi. W tym miejscu wskazać należy, że żądanie skargi uwzględniające te rozbieżności nie stanowiło podstawy do odrzucenia skargi czy wzywania do uzupełnienia braków. Skarga odpowiadała bowiem wymogom z art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 1 p.p.s.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budziło wątpliwości, że zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego należy do materii publicznoprawnej, nie następuje w drodze decyzji, postanowienia ani aktu prawa miejscowego.

Sporne było ustalenie czy czynność ta jest innym niż określone w pkt 1 – 3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), czy też aktem jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innym niż określone w pkt 5,podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Spory te rozstrzygnięte zostały w uchwale 7 sędziów NSA z 26 czerwca 2014r. (I OPS 14/14), zgodnie z którą: zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.

W uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał, że akt taki podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, oraz że nie ma cech decyzji czy postanowienia, nie jest też pisemną interpretacją przepisów wydawaną w indywidualnej sprawie, ani aktem prawa miejscowego, jak i aktem nadzoru. Jak podał NSA w interpretacji pojęć aktu i czynności uregulowanych w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zgoda panuje co do tego, że nie są one decyzjami i postanowieniami, należą do zakresu administracji publicznej, dotyczą zindywidualizowanego podmiotu, choć mogą też wykazywać cechy aktu generalnego, że powinny rozstrzygać władczo co do charakteru powiązania z uprawnieniami i obowiązkami określonymi w obowiązującym prawie. Te cechy jednak pozwalają na konkluzję, że zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego nie mieści się w tych ramach przede wszystkim z powodu niespełnienia przesłanki zindywidualizowania aktu lub czynności, jak też z uwagi na brak powiązania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa dokonanych w tym trybie. Ponadto nie dochodzi tu do realizacji skonkretyzowanej normy prawnej, a do wykreowania normy pożądanego zachowania się na drodze w ruchu.

Natomiast akty z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. rozumiane są jako akty organów samorządowych niezawierające przepisów prawa powszechnie obowiązującego, zatem mogą to być akty o charakterze ogólnym wewnętrznego obowiązywania, jak regulaminy kierowane do podległych organów czy jednostek, oraz o charakterze zewnętrznym, byle miały oparcie w materii publicznoprawnej (p. J. Świątkiewicz, op. cit., str. 96-97, T. Woś, op. cit, str. 95-97). Podkreśla się w doktrynie, że regulacja ta nie została w pełni zsynchronizowana z przepisami ustaw samorządowych, aczkolwiek przepisy tych ustaw nie zostały derogowane przez P.p.s.a. i nie utraciły mocy (T. Woś, op. cit.). Są przepisami szczególnymi w stosunku do P.p.s.a., mają zróżnicowany charakter, bo zarówno generalny, jak i indywidualny. Akty te są ujmowane szeroko, bez względu na formę, gdyż decydujące znaczenie w zakresie ich kwalifikacji ma materia przez nie regulowana. W tym obszarze mieszczą się wszystkie szczeble administracji samorządowej. Do zakresu działania organów samorządowych należą wszelkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami dla innych podmiotów, nadto zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 15 września 2009 r., sygn. akt II OSK 461/09). Istotna jest tu także forma aktu i organ go podejmujący. Gdy są to akty mające charakter uchwał czy zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas zaliczane są do omawianej kategorii (B. Adamiak: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2006 r., nr 2, str. 16).

NSA wyjaśnił również, że organ samorządowy nie występuje tu jako taki, a jako samodzielny organ administracji publicznej zarządzający ruchem na określonych drogach publicznych, zwłaszcza że inny jest tu tryb nadzoru. Jest to swoista działalność organu samorządu terytorialnego. Nie ma przy tym obaw wynikających z formalnego niezaliczenia starosty czy marszałka województwa do kręgu organów właściwych jednostek samorządowych (p. art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 15 ustawy o samorządzie województwa), bo w tym zakresie formułowany jest pogląd niezależny od literalnego brzmienia tych przepisów właściwych ustaw samorządowych (p. cytowane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK [...] i I OSK [...], I OSK [...], jak też stanowisko prezentowane przez Cz. Martysza w Komentarzu do w/w ustaw samorządowych LEX), i należy go podzielić. Akcentuje się tu katalog uprawnień i zadań starosty oraz marszałka, które sytuują ich jako organy samorządowe faktycznie działające jako takie, mimo braku wyraźnej regulacji w tej materii

Z uwzględnieniem powyższego stanowiska, w ocenie Sądu, odrzucenie projektu nie jest czynnością podejmowaną w sprawie indywidualnej dotyczącej podmiotu spoza struktury administracji publicznej jak również pomiędzy tą czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem nie zachodzi ścisły związek. Przewidziane w rozporządzeniu działania w zakresie zarządzania ruchem, do których m.in. należy rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, zakończone w sposoby określone w § 8 ust. 2 rozporządzenia, podejmowane i realizowane są przez stosowne organy w celu zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego i przy uwzględnieniu potrzeb efektywnego wykorzystania dróg publicznych oraz potrzeb społeczności lokalnych (art. 10 ust. 12 Prawa o ruchu drogowym). Dlatego i odrzucenie projektu niewątpliwie należy do zadań administracji publicznej na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego i nie jest podejmowane w sprawach indywidualnych, a więc w stosunku do konkretnie oznaczonych podmiotów, co wyłącza potraktowanie go jako aktu lub czynności wymienionej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a (patrz: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., 3 wydanie, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2009, s. 30). Ma na celu realizację zadań publicznych związanych z zarządzaniem ruchem przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy. Nie może być więc zakwalifikowane jako czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a a stanowi akt z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Zatem prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika w przedmiotowej sprawie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. 2018.995). Zgodnie z w/w przepisem: każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przy czym przyjmuje się, że przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń starosty.

II. W przedmiotowej sprawie skargę wniósł we własnym imieniu Burmistrz G. W. jako zarządca dróg gminnych, których dotyczył projekt i wnioskodawca. Jego interes prawny wynikał wprost z przepisów przyznających mu uprawnienia do złożenia wniosku ( § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia), jak i obowiązków wynikających z pełnienia obowiązków zarządcy dróg gminnych (art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych). Burmistrz działał w niniejszej sprawie nie jako organ administracji podejmujący decyzję w ramach kompetencji ale jako podmiot, do którego zadań należy wykonanie określonych obowiązków w ramach zapewnienia prawidłowej organizacji ruchu. Burmistrz składając projekt nie działał władczo a wykonywał uprawnienia jako zarządca drogi, będącej własnością gminy. ( tak NSA w wyroku z 23.06.2014r., I OSK [...]). I niewątpliwie odrzucenie zgłoszonego projektu stałej organizacji ruchu tak wyrażony interes prawny zarządcy drogi naruszało.

III. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego aktu, zdaniem Sądu, zasadne były zarzuty w zakresie nieprawidłowo podanych a w istocie braku podstaw prawnych. Starosta nie wskazał który z przepisów § 8 ust. 5 czy 6 rozporządzenia zastosował. Nieprawidłowo powołał się również na art. 10 ust. 10 ustawy prawo o ruchu drogowym, bo on dotyczy organu nadzoru nad zarządzaniem a nie organu zarządzającego ruchem. W odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że błędnie wskazał art. 10 ust. 10 ustawy prawo o ruchu drogowym a podstawę prawną odrzucenia projektu stanowiły § 8 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 1 i pkt 2 oraz § 8 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia., nie precyzując, jednakże, które z zarzutów zakwalifikował jako znajdujące podstawę w określonych przepisach. Naruszenie w/w przepisów było o tyle istotne, że skutkowało tym, iż dopiero na etapie postępowania sądowego zarówno skarżący i organ przedstawiali swoją argumentację, która nie była w ogóle rozważana na etapie prowadzonego wcześniej postępowania i nie mogła być analizowana pod katem zgodności z prawem przez sąd. Kontrola sądu administracyjnego sprowadzona do oceny legalności wydanego aktu dotyczy bowiem tego konkretnego aktu wraz z dokumentacją poprzedzającym jego wydanie. Granice postępowania sądowego wyznacza treść kontrolowanego rozstrzygnięcia. Ewentualne zaś sprawy sporne dotyczące istniejącej lub projektowanej organizacji ruchu z uwzględnieniem interesu ogólnospołecznego oraz konieczności zapewnienia ruchu tranzytowego rozstrzyga organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem ( § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia) a nie sąd. Przedstawianie przez organ szerokiego uzasadnienia swojego stanowiska po i poza kontrolowanym aktem nie sanowała jego braków.

W tym miejscu wskazać należy, że pismo złożone przez pełnomocnika skarżącego po zamknięciu rozprawy a przed ogłoszeniem wyroku zatytułowane " załącznik do protokołu z rozprawy z dnia 11 lipca 2018r." nie spełniało warunków z art. 104 p.p.s.a pozwalających na uznanie go za taki załącznik. Nie zostało złożone w toku posiedzenia ani na żądanie przewodniczącego. Sąd pismo to uznał więc za pismo procesowe złożone przed wydaniem wyroku, tak jak i pismo pełnomocnika organu z 26 lipca 2018r. Nie przeprowadził również dowodu z dołączonych po zamknięciu rozprawy dokumentów ( wytworzonych również po zamknięciu rozprawy) z uwagi na brak podstaw prawnych do dokonania takich czynności po zamknięciu rozprawy.

Odrzucając projekt Starosta wskazał, że spowoduje ona niekorzystny dla mieszkańców wzrost biletów autobusowych, przez zwiększenie ilości kilometrów zwiększy emisję gazów, nie poprawi bezpieczeństwa w ruchu (dotychczasowa regulacja jest wystarczająca) i negatywnie wpłynie na działalność gospodarczą, gdyż natężenie ruchu pojazdów ciężarowych jest niewielkie a większość porusza się tranzytem korzystając z obwodnicy. Organ powołał się przy tym na pismo Komendy Powiatowej Policji z 24.01.2018r., z którego wynikało, że w ostatnich trzech latach zdarzyły się trzy kolizje drogowe z udziałem autobusów i pismo Powiatowego Cechu Rzemiosł Małej i Średniej Przedsiębiorczości z 25.01.2018r., z którego wynikało, że ograniczenie wjazdu do G. pojazdów o tonażu przekraczającym 8 ton i autobusów utrudni prowadzenie działalności przedsiębiorcom z terenu miasta.. W nadesłanych aktach znajdują się również pisma przewoźników oraz dyrektorów dwóch szkół wskazujące na prawdopodobne zwiększenie cen biletów i wydłużenie tras do szkoły.

Przewidziane w § 8 ust. 5 i 6 rozporządzenia podstawy prawne odrzucenia projektu określone są ściśle określone w nawiązaniu do trzech, wynikających z art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym przesłanek prawidłowego zarządzania ruchem, którymi są:

1) konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego,

2) potrzeba efektywnego wykorzystania dróg publicznych,

3) potrzeby społeczności lokalnej.

Do pierwszej z nich związanej z zapewnieniem bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego nawiązuje § 8 ust. 5 rozporządzenia wskazując obligatoryjne podstawy odrzucenia projektu ("odrzuca projekt") w przypadku stwierdzenia:

1) że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego;

2) niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Do pozostałych dwóch tj. efektywności i potrzeb społeczności lokalnej nawiązuje § 8 ust. 6 rozporządzenia przewidujący fakultatywne, uznaniowe ("organ może odrzucić projekt") przesłanki odrzucenia projektu w przypadku stwierdzenia:

1) niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej;

2) nieefektywności projektowanej organizacji ruchu.

Odrzucając projekt Starosta w uzasadnieniu nie wskazał na żadną z przesłanek z § 8 ust. 5 rozporządzenia, na które powoływał się dopiero w odpowiedzi na skargę. I jakkolwiek dopuszcza się możliwość doprecyzowania stanowiska organu w odpowiedzi na skargę, to nie może ono sprowadzać się do wskazania wcześniej nie podanej podstawy prawnej i odrzucania projektu na jej podstawie. Organ dopiero bowiem w pismach składanych przed sądem podniósł argumentację związaną z niezgodnym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. Nr 220, poz. 2181 ze zm) umieszczeniem znaku B-3a (zakaz wjazdu autobusów), nie zgadzając się z możliwością kontrargumentacji, w tym zakresie i podawaniu zupełnie nowej związanej z różnym oznakowaniem wprowadzającym, jak podaje skarżący, chaos w aktualnej organizacji ruchu. Jak już wspomniano Sąd oceniając legalność odrzucenia projektu nie może wykraczać poza granice badanego aktu i odnosić się do nowej, zgłaszanej dopiero w toku postępowania sądowego argumentacji stron. Spełnienie przesłanek do obligatoryjnego projektu nie wynika więc z zaskarżonego aktu. A argumentacja wyrażana w pismach procesowych potwierdza jedynie to, że odrzucenie projektu nastąpiło przedwcześnie przy braku wymaganej analizy.

Starosta odrzucając projekt wskazał na przesłanki związane z niekorzystnym z punktu widzenia społeczności lokalnej rozwiązaniem projektu skutkującym wydłużeniem tras, wzrostem ceny biletów, emisji spalin, utrudnieniami dla lokalnych przedsiębiorców. W odpowiedzi na skargę podał, że wnioskowana organizacja ruchu nie odpowiada potrzebom społeczności lokalnej i nie będzie efektywna, zmiana nie zwiększy przepustowości pojazdów nie poprawi sytuacji ich parkowania i nie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu pojazdów i pieszych. Jak wyżej wskazano przesłanki związane z potrzebami społeczności lokalnej czy efektywnością organizacji ruchu mają charakter uznaniowy. Organ administracji działając w ramach uznania administracyjnego ma prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy, co nie oznacza, że rozstrzygnięcie takie może nosić cechy dowolności. Oceniając pod tym kątem zaskarżony akt Sąd uznał, że zawarte w nim uzasadnienie jest niewystarczające. Przedstawiony przez Burmistrza projekt zakłada bowiem nie tylko zakaz wjazdu do miasta autobusów i system identyfikatorów (który stanowił oś sporu między zarządcą drogi a organem zarządzającym ruchem) ale też pojazdów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 8 ton. Z pisma Komendanta Policji, na które powoływał się organ wynika, że wyeliminowanie z obszaru miasta ruchu pojazdów ciężarowych powyżej 8 ton wydaje się rozwiązaniem najbardziej kompromisowym. Organ nie wyjaśnił z jakich względów w takiej sytuacji odrzucił projekt w całości. Tym bardziej, że wcześniej projekt (który już utracił ważność -§ 12 ust. 4 rozporządzenia) ze zmianami zatwierdził a w aktach znajdują się: klauzula zatwierdzenia projektu organizacji ruchu z dnia 25.10.2017r. nr [...] GDDKiA dotycząca drogi krajowej nr [...], zatwierdzenie stałej organizacji ruchu w zakresie drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. E. przez Marszałka Województwa W. z 7.12.2017r. i opinia Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z 21.09.2017r. opiniującego pozytywnie przedstawiony projekt z uwagami. Racje miał Starosta, że zatwierdzenia w/w dwóch innych zarządców dróg nie stanowią przesłanki do pozytywnego zaopiniowania projektu i zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z uwagi na objęcie niniejszym projektem zasadniczo dróg gminnych i drogi krajowej ([...]) i wojewódzkiej ([...]), które maja być jedynie obwodnicami do przedstawionego projektu winny być dołączone opinie. Nie oznacza to jednak, że opinie te nie powinny być przedmiotem analizy i odniesienia się do nich przez organ. W § 8 ust. 1 rozporządzenia wskazano w jaki sposób organ może szczegółowo rozpatrzeć wniesione opinie. Wynika z tego, że rodzaj podejmowanych działań zależy od decyzji organu, nie może on jednak nie rozpoznać szczegółowo opinii lub wątpliwości związanych z projektem, a tego w niniejszej sprawie zabrakło.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego i uznał, że w przedmiotowym procedowaniu nie miały zastosowania przepisy K.p.a., i wbrew zarzutom skargi organ mógł ale nie musiał powoływać komisję czy zasięgać opinii rzeczoznawcy - § 8 ust. 1 rozporządzenia). Brak obligatoryjnych zasad tego konkretnego postępowania nie oznacza jednak, że organ administracji nie był zobowiązane do przestrzegania pewnych standardów postępowania. Na gruncie Zasad Dobrej Administracji i w orzecznictwie wypracowano pewien katalog ogólnych zasad postępowania organów administracji, stanowiący minimalny standard. Należą do nich: prawo strony do złożenia wyjaśnień, zapewnienie dostępu do informacji urzędowej, możliwość ustanowienia pełnomocnika i korzystania z pomocy prawnej, obowiązek uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia oraz pouczenia o środkach zaskarżenia, prawo do kontroli zapadłego rozstrzygnięcia. Należy je rozumieć jako podstawowe standardy jakościowe w działaniu administracji, składające się na zasadę demokratycznego państwa prawa.

Nie przesądzając o tym, czy zmiana organizacji ruchu w opisywanym miejscu była merytorycznie uzasadniona (gdyż nie leży to w zakresie kompetencji sądu administracyjnego) stwierdzić jednak należy, iż zawarty w dokumentacji stanowiącej podstawę do wydania zaskarżonego aktu opis podstaw odrzucenia projektu nie spełnia wymogów wynikających z przedstawionych wyżej przepisów. Odrzucenie projektu powinno w sposób jasny i przekonujący odzwierciedlać prawidłowe wyważenie proporcji pomiędzy interesem użytkowników tych rodzajów pojazdów, a - leżącym u podstaw działania organu zarządzającego ruchem - interesem publicznym (społecznym), związanym z koniecznością (zasadnością) braku zgody na wprowadzenia określonego rodzaju zmian w organizacji ruchu. W ocenie Sądu argumentacja w powyższym zakresie powinna być elementem dokumentacji sporządzonej w celu zatwierdzenia organizacji ruchu, tak aby wskazywała, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie jest aktem dowolnym. Tego w kontrolowanym akcie zabrakło.

Mając to na uwadze, w ocenie Sądu, opisane działanie organu stanowiło naruszenie ww. przepisów prawa, które należy ocenić jako istotne w rozumieniu art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p. Rozważając treść tych przepisów należy uznać, że zgodnie z wolą ustawodawcy podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 79 ust. 4 u.s.p. W orzecznictwie przyjmuje się, że do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, LEX nr 2036630). W analizowanej sprawie zaskarżony akt podjęty został z naruszeniem wskazanych w uzasadnieniu przepisów prawa materialnego, nie wskazywał prawidłowo podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie zawierał argumentacji wskazującej na uzasadnienie skorzystania z najsurowszego rozstrzygnięcia w postaci odrzucenia projektu w całości i szczegółowego rozpoznania wniosku. Z tego powodu Sąd uwzględnił skargę.

Konsekwencją zakwalifikowania zaskarżonej czynności do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stało się wyeliminowanie przedmiotu zaskarżenia z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności. Zgodnie bowiem z treścią art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. Z tych względów orzeczono jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania w skład których wchodził uiszczony wpis w wysokości [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł i opłacona opłata za pełnomocnictwo w kwocie [...]zł. Orzeczono jak w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. 2018. 265)