Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 28 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Op 272/09 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z 9 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Op 272/09, oddalił skargę M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujący stan faktyczny i prawny.

M. N., prowadzący działalność gospodarczą - Ośrodek Wypoczynkowy "S." w O. wnioskiem z [...] marca 2008 r. wystąpił do Burmistrza O. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, w kawiarni mieszczącej się w Ośrodku Wypoczynkowym "S." przy ul. P. w O. Do wniosku dołączył umowę najmu lokalu użytkowego "S." wraz z terenem, na którym jest on położony oraz terenem plażowym, zawartą [...] marca 1998 r. pomiędzy Gminą O. a M. N. na czas określony od [...] kwietnia 1998 r. do [...] marca 2003 r., a także aneksy do tej umowy, w tym sporządzony [...] marca 2008 r., określający czas zawarcia umowy od [...] kwietnia 1998 r. do [...] września 2008 r.

Burmistrz O. działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473, ze zm., dalej: ustawa), wydał w dniu [...] kwietnia 2008 r. zezwolenie Nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych w zakresie wskazanym we wniosku. Ważność zezwolenia określona została na czas od [...] kwietnia 2008 r. do [...] września 2013 r.

Następnie Burmistrz O., po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie spełnienia warunku wynikającego z zezwolenia z [...] kwietnia 2008 r., decyzją z [...] grudnia 2008 r., nr [...], cofnął wspomniane zezwolenie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży, gdyż umowa jego najmu uległa rozwiązaniu z upływem okresu, na jaki została zawarta, tj. [...] września 2008 r. Wskazując, że warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych jest posiadanie zezwolenia, wydawane w sytuacji posiadania tytułu prawnego do lokalu, organ wskazał, że M. N. posiadał ten tytuł w dacie wydawania zezwolenia i do [...] września 2008 r., natomiast w zakreślonym terminie nie przedstawił aktualnego tytułu prawnego do lokalu, a brak tego tytułu stanowi przypadek nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych wynikających z art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., działając na skutek złożonego odwołania decyzją z [...] maja 2009 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną przyjęte przez Burmistrza O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podkreśliło, że zgodnie z art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy przesłanką cofnięcia zezwolenia jest naruszenie ("nieprzestrzeganie") określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych, a jednym z nich, wskazanym w art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy, jest posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu stanowiącego punkt sprzedaży. Utrata tego tytułu oznacza, że podmiot któremu udzielono zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych naruszył warunki prowadzenia tej sprzedaży, a w takiej sytuacji na organie udzielającym zezwolenia ciąży obowiązek jego cofnięcia. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 2/07 (ONSAiWSA 2008, nr 1, poz. 3) organ stwierdził ponadto, że zezwolenie cofa się w razie nieprzestrzegania warunku posiadania tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży, a cofnięcie zezwolenia określonego rodzaju nie jest wyłącznie sankcją za niewłaściwe, niezgodne z prawem korzystanie z tego zezwolenia, lecz sankcją za naruszenie ogólnych warunków i zasad sprzedaży napojów alkoholowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalając skargę M. N. podniósł, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy utrata tytułu prawnego do lokalu, w którym na podstawie ważnego nadal zezwolenia prowadzona była sprzedaż napojów alkoholowych, skutkuje sankcją w postaci cofnięcia tego zezwolenia, określoną w art. 18 ust. 10 ustawy.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy, zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych. Ustawodawca z nieprzestrzeganiem warunków sprzedaży napojów alkoholowych wiąże zatem określony skutek prawny, polegający na cofnięciu zezwolenia. Zdaniem Sądu, warunki o których mowa w art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy zostały enumeratywnie wymienione w art. 18 ust. 7 ustawy. Przesądza o tym treść ostatnio wymienionego przepisu, który stanowi wprost, że "warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest", po czym w punktach 1-9 następuje wyliczenie wymogów, wśród których wymieniono m.in. posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży (pkt 5). W ocenie WSA, przyjęta redakcja powołanego przepisu wskazuje, że ustawodawca uznał, iż cała jego treść stanowi jeden warunek, a w istocie wieloaspektowe warunki sprzedaży napojów alkoholowych. W związku z tym w sytuacji, gdy choćby jeden z wymogów określonych w art. 18 ust. 7 ustawy nie jest spełniony, należy przyjąć, że doszło do nieprzestrzegania warunków sprzedaży napojów alkoholowych, o którym mowa w art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy, co stanowi przesłankę do cofnięcia zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że norma zawarta w art. 18 ust. 10 ustawy, a dotycząca cofnięcia zezwolenia, ma charakter imperatywny. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "organ zezwalający cofa" wskazuje przy tym, że ma ona charakter związany, gdyż w razie wystąpienia przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych, w tym utraty tytułu prawnego do korzystania z lokalu stanowiącego punkt sprzedaży, powołany przepis nie pozostawia organowi tzw. "luzu decyzyjnego", czyli żadnej swobody ani wyboru w przedmiocie sposobu postępowania, ale obliguje do cofnięcia zezwolenia.

Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, że użyte w art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy pojęcie "nieprzestrzeganie warunków sprzedaży" należy wiązać wyłącznie z okolicznościami niezależnymi od woli podmiotu prowadzącego sprzedaż. Prowadziłoby to do sytuacji, w której przewidziana przez ustawodawcę w powołanym przepisie szansa byłaby stosowana wybiórczo. WSA nie zaakceptował także proponowanej przez skarżącego wykładni art. 18 ust. 7 pkt 5 na tle art. 18 ust. 10 pkt 4 ustawy. Według Sądu, można wprawdzie przyjąć, że określone w art. 18 ust. 10 pkt 4 ustawy, wprowadzanie do sprzedaży napojów alkoholowych pochodzących z nielegalnych źródeł, jest w istocie skutkiem naruszenia jednego z warunków prowadzenia sprzedaży takich napojów, jakim jest zaopatrywanie się u producentów i przedsiębiorców posiadających odpowiednie zezwolenia na sprzedaż hurtową napojów alkoholowych, jednak unormowanie wynikające z art. 18 ust. 10 pkt 4 ustawy jest szersze, gdyż obejmuje także przypadki wprowadzania do sprzedaży napojów bez znaków akcyzy. Sąd pierwszej instancji zauważył, że gdyby zamiarem ustawodawcy było rozróżnienie skutków naruszenia warunków sprzedaży napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 7 ustawy, zastosowałby rozwiązanie odpowiadające przyjętemu w przypadku naruszenia warunków hurtowej sprzedaży napojów alkoholowych ( art. 95 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Zdaniem Sądu, bezspornie z dniem [...] września 2008 r., tj. z dniem określonym w umowie najmu, rozwiązał się stosunek najmu lokalu użytkowego "S." w O., w którym znajduje się kawiarnia, gdzie skarżący, na podstawie posiadanego zezwolenia, prowadził sprzedaż napojów alkoholowych. Skarżący, legitymujący się zezwoleniem ważnym do [...] września 2013 r., utracił więc z dniem [...] września 2008 r. tytuł prawny do korzystania z lokalu stanowiącego punkt sprzedaży. Stwierdzenie utraty tytułu prawnego wypełniło zatem przesłankę określoną w art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy i obligowało organ do orzeczenia o cofnięciu zezwolenia.

M. N. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że celem ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest zapobieganie alkoholizmowi (preambuła) poprzez działania wskazane w jej art. 2. Jego zdaniem, w tej sytuacji, nie ma wątpliwości, że funkcją zezwolenia jest kształtowanie struktury sprzedaży alkoholu zgodnie z polityką zwalczania alkoholizmu oraz kontrola nad sposobem jego obrotu. Funkcja ta jest spełniona, jeśli osoba, której udzielono zezwolenia, daje rękojmię, że będzie sprzedawać alkohol w sposób, który nie przyczyni się do zwiększenia alkoholizmu, przestępczości, demoralizacji nieletnich, a także nie umożliwi wprowadzenia do obrotu alkoholu z nielegalnych źródeł. Skarżący podkreślił, że tytuł prawny do lokalu jako przesłanka możliwości sprzedaży alkoholu spełnia w zakresie funkcji podstawowej tylko funkcję pomocniczą - ma zapewnić, że organ administracji będzie zwracał się do podmiotu o ustabilizowanej sytuacji prawnej. Nie sposób więc przyjąć, by cel ustawy wymagał cofnięcia udzielonego już zezwolenia w sytuacji, gdy dana osoba utraciła tytuł prawny do lokalu.

Wnoszący skargę kasacyjną wywiódł ponadto, że w art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy jest mowa o "nieprzestrzeganiu warunków sprzedaży napojów alkoholowych", a to wskazuje na działania zależne od woli uprawnionego. Tymczasem w art. 18 ust. 7 mowa jest zarówno o warunkach, których niezaistnienie wynika z braku określonych zachowań lub z zachowań sprzecznych z przepisami (niewniesienie stosownych opłat, nieokazywanie zaświadczeń, zaopatrywanie się w napoje alkoholowe u producentów i przedsiębiorców nie posiadających odpowiedniego zezwolenia na sprzedaż hurtową napojów alkoholowych) jak i o warunkach, których zachowanie może nie być zależne od woli obywatela - w tym posiadanie tytułu prawnego.

Jednocześnie skarżący zauważył, że art. 18 ust. 10 pkt 4 jako przesłankę cofnięcia zezwolenia wskazuje wprowadzenie do sprzedaży napojów alkoholowych pochodzących z nielegalnych źródeł. Czyny tego rodzaju są następstwem niezaopatrywania się w napoje alkoholowe u producentów i przedsiębiorców posiadających odpowiednie zezwolenie na sprzedaż hurtową napojów alkoholowych - art. 18 ust. 7 pkt 3. Sytuacja wskazana w art. 18 ust. 10 pkt 4 jest konsekwencją zajścia sytuacji, którą ma wykluczyć art. 18 ust. 7 pkt 3, stanowi więc element zachowania, będącego złamaniem jednego z warunków sprzedaży napojów alkoholowych. Skoro jednak ustawodawca wyraźnie artykułuje tę sytuacje jako przesłankę cofnięcia zezwolenia, to znaczy, że nie zakłada, iż wynika ona z odesłania do art. 18 ust. 7 pkt 3, a zatem nie wszystkie "warunki sprzedaży napojów alkoholowych" wymienione z art. 18 ust. 7 są zarazem przesłanką cofnięcia zezwolenia wskazaną w art. 18 ust. 10 pkt 2. Jego zdaniem, inne założenie prowadziłoby do stwierdzenia superfluum ustawowego i podważałoby racjonalność ustawodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne przyjęte przez WSA nie były kwestionowane, a istota sporu sprowadza się do wykładni art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że nieprzestrzeganie któregokolwiek z warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 7 ustawy obliguje organ zezwalający do cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy.

Według skarżącego, przyjęta przez Sąd wykładnia art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy jest błędna, gdyż w powołanym przepisie użyto określenia "nieprzestrzeganie warunków sprzedaży napojów alkoholowych", co wskazuje że chodzi o działania zależne od woli uprawnionego. Warunki sprzedaży napojów alkoholowych wymienione w art. 18 ust. 7 ustawy można, zdaniem skarżącego, podzielić na takie, które są wynikiem zaniechania lub sprzecznego z prawem działania uprawnionego oraz niezależne od jego woli. W przypadku warunków, których zachowanie nie jest zależne od woli uprawnionego (w tym posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży) nie można mówić o ich nieprzestrzeganiu. Przyjęta przez WSA błędna wykładnia art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy doprowadziła do jego niewłaściwego zastosowania do stanu faktycznego sprawy, w którym skarżący utracił tytuł prawny do korzystania z lokalu z przyczyn od niego niezależnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy jest chybiony.

Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że warunki prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży określone w art. 18 ust. 7 ustawy muszą być przestrzegane bezwzględnie. WSA słusznie uznał, że naruszenie któregokolwiek z tych warunków skutkuje cofnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wyniki wykładni gramatycznej art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy są jednoznaczne i nie pozostawiają wątpliwości co do zamiaru ustawodawcy. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej, ustawodawca w przypadku, gdy dostrzegał potrzebę różnicowania skutków naruszenia warunków prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi czynił to w sposób wyraźny. Takie rozwiązanie zostało przyjęte w art. 95 ust. 1 i 2 ustawy regulujących instytucję cofnięcia zezwolenia na obrót hurtowy w kraju napojami alkoholowymi. W przypadku prowadzenia działalności na podstawie tego rodzaju zezwoleń warunki jakie musi spełniać przedsiębiorca zostały określone w art. 94 ustawy. Przestrzeganie warunków wymienionych w powołanym przepisie jest obowiązkiem uprawnionego, jednak ustawodawca obowiązek cofnięcia zezwolenia powiązał z naruszeniem niektórych z nich tj. wymienionych w art. 94 pkt 3, 4 i 7 ustawy (art. 95 ust. 1 pkt 1 ustawy), w przypadku naruszenia pozostałych warunków, określonych w art. 94 pkt 1,2,5,6,8 i 9 cofnięcie zezwolenia pozostawione zostało uznaniu właściwego organu. Taka konstrukcja nie została zastosowana w przypadku nieprzestrzegania warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży. W związku z tym, zakładając racjonalność działania ustawodawcy, należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że każde naruszenie warunków wymienionych w art. 18 ust. 7 ustawy nakłada na organ zezwalający obowiązek cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, błędne jest stanowisko skarżącego, który przywołując treść art. 18 ust. 10 pkt 4 ustawy twierdzi, że nie wszystkie warunki sprzedaży napojów alkoholowych określone w art. 18 ust. 7 ustawy, są zarazem przesłanką cofnięcia zezwolenia wskazaną w art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy. W tym miejscu należy zauważyć, że jednym z warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych jest zaopatrywanie się w te napoje u producentów i przedsiębiorców posiadających odpowiednie zezwolenia na sprzedaż hurtową napojów alkoholowych (art. 18 ust. 7 pkt 3 ustawy), zaś przesłanką cofnięcia zezwolenia wymienioną w art. 18 ust. 10 pkt 4 ustawy jest wprowadzenie do sprzedaży napojów alkoholowych pochodzących z nielegalnych źródeł. Nie ma racji skarżący twierdząc, że tego rodzaju działania są następstwem niezaopatrywania się w napoje alkoholowe u producentów i przedsiębiorców posiadających odpowiednie zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Trzeba bowiem odróżnić naruszenie warunku wymienionego w art. 18 ust. 7 pkt 3 ustawy od przypadku, gdy przedsiębiorca posiadający zezwolenie zaopatruje się u przedsiębiorców, o których mowa w powołanym przepisie, ale nabywa napoje alkoholowe nielegalnego pochodzenia, a następnie wprowadza je do obrotu. W takim przypadku podstawy cofnięcia zezwolenia nie będzie stanowił art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy, gdyż warunek zaopatrywania się u uprawnionych producentów i przedsiębiorców został spełniony, lecz art. 18 ust. 10 pkt 4 ustawy. Podkreślenia wymaga także, różnica znaczeniowa pojęć "zaopatrywanie się w napoje alkoholowe" i "wprowadzanie do sprzedaży napojów alkoholowych". Wprowadzanie do sprzedaży napojów alkoholowych pochodzących z nielegalnych źródeł nie musi być następstwem zaopatrywania się w napoje alkoholowe u nieuprawnionych podmiotów. Poza opisanym wcześniej przypadkiem wprowadzania do sprzedaży napojów alkoholowych pochodzących z nielegalnych źródeł, ale nabytych od podmiotu legitymującego się odpowiednim zezwoleniem, art. 18 ust. 10 pkt 4 ustawy obejmuje wszystkie inne przypadki wprowadzania do sprzedaży takich napojów. W związku z tym należało stwierdzić, że przesłanka cofnięcia zezwolenia określona w art. 18 ust. 10 pkt 4 ustawy nie jest równocześnie podstawą, o której mowa w art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy. Jak już wyjaśniono powołane przepisy dotyczą różnych naruszeń, chociaż nie można wykluczyć, że w konkretnym przypadku będą stanowiły one łącznie podstawę cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.