Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi I. i W. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. o d d a l a s k a r g ę /-/M.Kwiecińska /-/D.Rzyminiak – Owczaeczak /-/J. Szaniecka

Starosta decyzją z dnia [...], Nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i wydał Z.W. i W.W. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, położnego w P. przy ul. [...] na działce o numerze ewidencyjnym 1385, zlokalizowanego w granicy z działką o numerze ewidencyjnym 1384.

W motywach rozstrzygnięcia Starosta wskazał, że projektowany budynek zlokalizowany będzie w granicy z nieruchomością sąsiednią. Zdaniem organu I instancji taka lokalizacja budynku nie narusza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w P. dotyczących działki o numerze 24/8. Zagadnienie to objęte jest bowiem regulacją postanowień uchwały Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 27 czerwca 2000r., nr XXXVI/277/2000 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w Przeźmierowie – działka 24/8, Osiedle Akademii Rolniczej - część "A", opublikowanej w Dz.Urz. Województwa Wielkopolskiego Nr 57, poz. 695. Treść § 9 ust. 2 tiret 2 powyższej uchwały dopuszcza, bowiem budowę garaży dla samochodów wraz z pomieszczeniami gospodarczymi w granicy nieruchomości z zachowaniem nieprzekraczalnych i obowiązujący linii zabudowy. W sprawie zapisu § 9 ust. 2 tiret 2 uchwały stanowisko przedstawił również Urząd Gminy, w którym stwierdzono, że zapis planu umożliwia lokalizację garażu w granicy zarówno obiektów wolnostojących, jak i przylegających do budynków mieszkalnych.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli właściciele nieruchomości sąsiedniej domagając się jej uchylenia w całości w związku z naruszeniem art. 10 § 1 kpa poprzez uchybienie obowiązkowi poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto odwołujący się zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 9 Uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu i instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że z uwagi na lokalizację inwestycji w granicy z działką sąsiednią jej właściciele, jako strony postępowania, zgodnie z art. 10 § 1 kpa, zostali poinformowani o toczącym się postępowaniu oraz o możliwości zapoznania się dokumentacją przedmiotowej sprawy i zgłoszenia ewentualnych uwag. Na skutek zastrzeżeń zgłoszonych przez właścicieli działki sąsiedniej inwestor został zobowiązany do dostosowania projektu budowlanego do warunków wynikających z treści § 12 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r Nr 75, poz. 690). W konsekwencji inwestorzy zrezygnowali z tarasu zaprojektowanego na dachu garażu, nie odsunęli jednak projektowanego budynku od granicy działki.

Organ II instancji uznał zasadność zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa, gdyż odwołujący się nie zostali zawiadomieni o zakończeniu postępowania, co miało znaczenie, gdyż materiał dowodowy został rozbudowany w toku postępowania. W związku z tym odwołujący nie mogli odnieść się do zmian wprowadzonych przez inwestora. Uchybienie to jednak nie mogło skutkować uchyleniem decyzji, zwłaszcza, że odwołujący się mieli możliwość wypowiedzenia się w postępowaniu odwoławczym.

W odniesieniu do zarzutu błędnej interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ przytoczył treść § 9 ust. 2 tiret 2 uchwały Rady Gminy oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, z którego wynika obowiązek przestrzegania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie istotna jest treść § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którą dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy przyjmując, że przepis ten stanowi wyjątek od ogólnej zasady, który jednak ma zastosowanie w niniejszej sprawie, uznał, że dopuszczalna jest realizacja inwestycji z garażem w granicy działki.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Wojewody złożyli właściciele działki sąsiedniej – I.K. i W.K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, a także § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z § 9 ust. 2 planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Tarnowo Podgórne nr XXXVI/277/2000 z dnia 27 czerwca 2000r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Skarżący zarzucili, iż organ odwoławczy naruszył zasady opisane w art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa oraz przepis art. 107 § 3 kpa, gdyż zobowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżących uzasadnienie decyzji organu II instancji sprowadzało się do stwierdzenia, że organ I instancji ma rację, a zarzuty skarżących są bezprzedmiotowe. Stanowisko strony postępowania zostało zignorowane, a organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów skarżących.

W dalszej części skarżący podnieśli, że treść § 9 ust. 2 planu miejscowego winna być interpretowana zgodnie z innymi obowiązującymi normami prawa, w szczególności z dyspozycją § 12 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia. Zapis §9 planu jasno wskazuje, że odnosi się on wyłącznie do budowy garaży. Tym samym lokalizacja innych budynków co do zasady winna następować zgodnie z ogólnymi zasadami prawa budowlanego oraz planem miejscowym. Teren ten zgodnie z § 9 planu jest objęty zabudową mieszkaniowa jednorodzinną z określeniem sposobu zabudowy na poszczególnych działkach - na rysunku planu wskazuje się na centralne sytuowanie budynków na działkach. Przedmiotowy rysunek, zdaniem skarżących, nie pozostawia wątpliwości, co do założeń urbanistycznych leżących u podstaw planu.

Przedmiotowy garaż o nietypowej długości 15 m i szerokości 3 m tworzy z budynkiem głównym jedną całość. Skarżący podnieśli, że interpretacja zapisów planu odnoszących się do lokalizacji garażu nie może służyć obejściu przepisów powszechnie obowiązujących dotyczących sytuowania budynków oraz wymogów planu. Przedstawiony projekt budowlany nie jest w tym zakresie zgodny z planem. Uzyskana opinia kierownika Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego i Gospodarki Nieruchomości nie może stanowić podstawy do przyjęcia rozwiązania sprzecznego z koncepcją planistyczną przyjętą dla tego obszaru i jest ona jedynie wykładnią gramatyczną fragmentu planu bez odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy.

Zdaniem skarżących podstawowym zadaniem urbanistyki jest minimalizacja konfliktów interesów użytkowników poszczególnych obiektów budowlanych, więc trudno jest zaakceptować taką wykładnię planu, która pozwala na sytuowanie obiektu wyraźnie odbiegającego od przyjętej w planie miejscowym koncepcji zabudowy jednorodzinnej z centralnym sytuowaniem budynków na działkach objętych planem. Taka interpretacja planu istotnie ingerowałaby w prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Następnie skarżący wskazali, że uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kierowano się obowiązującymi wówczas przepisami prawa, w tym przepisami dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W świetle uregulowań obowiązującego w 2000r. w tym zakresie rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. projektowana zabudowa byłaby rażąco niezgodna z jego przepisami, bowiem nie spełniałaby żadnego z wymagań stawianych przez przepis § 12 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia.

W końcu skarżący podnieśli, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej naruszyły w toku niniejszego postępowania przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego nie biorąc pod uwagę konieczności zastosowania jego treści. Przedmiotem badania organów administracji nie była bowiem kwestia ewentualnego naruszenia przez planowaną inwestycję prawa własności. W ocenie skarżących analiza przedmiotowej sprawy prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że ich uzasadnione interesy, w szczególności prawo własności do nieruchomości sąsiedniej zostały rażąco naruszone, bowiem realizacja inwestycji z pewnością ograniczy możliwości swobodnego korzystania z własnej nieruchomości skarżących. Na żadnym etapie postępowania organy administracji architektoniczno-budowlanej nie wykazały zainteresowania poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, pomimo zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżących.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż organ odwoławczy w toku postępowania rozpoznał wszystkie okoliczności w sprawie i nie znalazł podstaw do zmiany swojego rozstrzygnięcia.

Uczestnicy postępowania – Z.W., W.W. i E.W.-B. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega, zatem zgodność z prawem aktów, w tym wypadku decyzji, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Analiza sprawy we wskazanych aspektach prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) na organie administracji architektoniczno-budowlanej ciąży obowiązek kompleksowego sprawdzenia projektu budowlanego obejmującego w niniejszej sprawie wzniesienie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem. W ramach tych powinności organy ustaliły, że projekt ten jest zgodny w ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie projektowanej inwestycji.

Organy administracji architektoniczno-budowlanej prawidłowo przyjęły, że ustalenia tego planu, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 27 czerwca 2000r. dopuszczają na terenie działek oznaczonych symbolem 2Mn, a przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową wolnostojąca, bliźniaczą i szeregową, także budowę garaży dla samochodów osobowych wraz z pomieszczeniami gospodarczymi w granicy nieruchomości z zachowaniem nieprzekraczalnych i obowiązujących linii zabudowy. Stanowi o tym treść § 9 ust. 2 tiret 2 tekstu planu (k. 11-13 akt adm. II instancji). Z kolei nieprzekraczalne i obowiązujące linie zabudowy ustalone zostały na rysunku planu obejmującego przedmiotowy teren (porównaj część graficzną planu miejscowego zamieszczonego na k. 11 dokumentacji projektowej dotyczącej przedmiotowego obiektu). Nie ulega wątpliwości, że spór w niniejszej sprawie dotyczy usytuowania w granicy działki właśnie takiego garażu, wraz z pomieszczeniem gospodarczym, przylegających do projektowanego budynku mieszkalnego. Powyższe postanowienie planu jest także zgodne z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy w przedmiotowej sprawie szczególnymi przepisami budowlanymi dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Dopuszczalne jest sytuowanie ściany budynku w przypadku, gdy jest on zwrócony ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w stronę granicy z działką sąsiednią, bezpośrednio przy tej granic, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wprawdzie przedmiotowy garaż jest nietypowej długości, ale prawidłowo oceniły organy, że mieści się on w zakresie obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy (porównaj projekt budowlany i część graficzną planu), a jego położenie nie uchybia innym szczególnym przepisom prawa budowlanego. Zgodzić się, więc należy ze stanowiskiem organów administracji, iż w niniejszej sprawie dopuszczalne jest odstępstwo od ogólnej zasady sytuowania budynków wyrażonej w przepisie § 12 ust. 1 cytowanego rozporządzenia i zlokalizowanie przedmiotowego budynku w granicy z działką sąsiednią należącą do skarżących w oparciu o przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania uregulowany przez powszechnie obowiązuje przepisy prawa, wyjątek od zasady, spowodowałoby, że przepis ten uznać należałoby za martwy, co jest sprzeczne z intencją racjonalnego prawodawcy.

Chybiony okazał się również zarzut skarżących dotyczący wydania kwestionowanej decyzji w oparciu o opinię kierownika Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego i Gospodarki Nieruchomości z dnia 25 sierpnia 2005r. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organy rozpoznały sprawę w oparciu o wystarczająco wyjaśniony stan faktyczny, a powyższa opinia potwierdziła jedynie słuszność stanowiska organu architektoniczno-budowlanego w niniejszej sprawie.

Skarżący podnosili również, że z rysunku stanowiącego graficzny załącznik do części tekstowej planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego wynika centralne usytuowanie budynków na działkach objętych tym planem. Stwierdzić należy, że na rysunku wyrysowano zasadniczy sposób zabudowy działki rzeczywiście umieszczając w centralnej części działki domy mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej. Natomiast możliwość wzniesienia w granicy działki garaży opisano w części tekstowej planu, zastrzegając, iż na działkach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wolnostojącą i bliźniaczą dopuszcza się budowę garaży dla samochodów wraz z pomieszczeniami gospodarczymi w granicy nieruchomości z zachowaniem nieprzekraczalnych i obowiązujących linii zabudowy. W zabudowie szeregowej zakłada się garaże dla samochodów osobowych wbudowane w budynki mieszkalne. W tym miejscu wskazać należy, że część tekstową i graficzną planu miejscowego powinno odczytywać się łącznie, rysunek stanowi graficzny wyraz części opisowej planu, ale z drugiej strony części te także wzajemnie się uzupełniają. Podkreślić trzeba, że w niniejszej sprawie rysunek planu miejscowego wskazuje tylko na lokalizację jednorodzinnych budynków mieszkalnych. Analizując powyższą kwestię uznać należy, że organy administracji prawidłowo dopuściły usytuowanie przedmiotowej inwestycji w granicy z działką sąsiednią.

Z drugiej strony, z faktu maksymalnego wykorzystania powierzchni działki inwestorów, zwłaszcza że projektowana inwestycja mieści się w zakresie reguł projektowania i sytuowania budynków wyznaczonych przez przepisy szczególne, nie można wyprowadzać wniosków zmierzających do ograniczenia prawa do swobodnego dysponowania nieruchomością, w tym jej zabudowy zgodnie z wolą inwestorów. Tym bardziej, że skarżący sami powołują się na konieczność poszanowania przysługującego prawa własności.

W tym zakresie skarżący bezzasadnie podnoszą, że organy naruszyły dyspozycję art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego i nie uwzględniły ich uzasadnionych interesów. Na terenie działki skarżących posadowiony jest już obiekt mieszkalny, który sąsiaduje z działką inwestorów ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 3 m od granicy. Możliwa jest więc dalsza zabudowa działki skarżących, aż do granicy w sposób przewidziany w planie miejscowym. Projektowana inwestycja nie ogranicza, więc możliwości swobodnego dysponowania, a w tym zabudowy, działki skarżących. Organy administracji w uzasadnieniu swoich decyzji wskazały, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego uwzględniono zarzuty skarżących i dokonano zmiany projektu budowlanego poprzez likwidację tarasu zaprojektowanego pierwotnie na dachu garażu. Subiektywne odczucie skarżących polegające na ich dyskomforcie wywołanym bliższą zabudową, bo w samej granicy z ich działką, nie można utożsamiać z brakiem poszanowania uzasadnionych interesów skarżących. Skarżący nie wskazali przy tym konkretnie, w jakim zakresie przedmiotowa inwestycja godzi w ich uzasadnione interesy, ograniczając się tylko do powołania ogólnej zasady prawa budowlanego. Inwestorzy mogą, zatem korzystać z przysługujących im praw do zabudowy, realizowanych z poszanowaniem porządku pranego obowiązującego w budownictwie.

Na marginesie należy też wskazać, że wbrew temu co podnoszą skarżący, również w dacie podjęcia uchwały Rady Gminy (27 czerwca 2000r.) zatwierdzającej plan miejscowy, przepisy ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz. 140 ze zm.) w § 12 ust. 6 i 8 dopuszczały, po spełnieniu pewnych warunków, usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Nie jest więc tak, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu zostały dokonane w zupełnie innym stanie prawnym niż obowiązujący w dacie rozstrzygania niniejszej sprawy. Podnoszone przez skarżących zarzuty w tym zakresie mają drugorzędne znaczenie, gdyż zgodnie z podstawową zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w przepisie art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że co do zasady rozstrzygnięcie sprawy nastąpić może jedynie w oparciu o przepisy prawa, w tym prawa miejscowego, obowiązującego w dacie orzekania przez organy I i II instancji.

Wobec powyższego, przy spełnieniu pozostałych przesłanek opisanych w art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, Starosta nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku (art. 35 ust. 4 prawa budowlanego).

W świetle zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie znalazł również potwierdzenia zarzut naruszenia art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, organy podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wystarczający dały temu wyraz w uzasadnieniu obu decyzji zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa.

Mając powyższe na uwadze brak jest podstaw do uwzględnia zarzutów skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody. Sąd Administracyjny działając w oparciu o przepis art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dopatrzył się również innych uchybień procesowych mogących stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, czy też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak orzeczono w sentencji.

/-/ M.Kwiecińska /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka

MK