Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...]

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...], Burmistrza Miasta S., działając na podstawie art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268, ze zm.), dalej jako "u.p.s." oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku E. Z., dalej jako "wnioskodawca", "skarżący", odmówił przyznania wnioskodawcy pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na cele bytowe (obuwie, odzież, koszty napraw i remontu, koszty dojazdu do placówek medycznych, koszty rehabilitacji, leki, wydatki mieszkaniowe).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że dochód strony wynosi 1.738,91 zł i jest wyższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. 776 zł. Dlatego brak jest podstawowej przesłanki do przyznania stronie pomocy w formie zasiłku celowego. Jednocześnie organ I instancji stwierdził, że w środowisku występuje niepełnosprawność i długotrwała choroba oraz, że zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który szczególnie uzasadniałby przyznanie pomocy specjalnej. Jednakże, mając na uwadze art. 3 ust. 4 ww. ustawy, zobligowany jest odmówić specjalnego zasiłku celowego, ze względu na ograniczone środki finansowe ośrodka i dużą liczbę osób i rodzin ubiegających się i uprawnionych do świadczeń. Wskazał, że ośrodek w pierwszej kolejności zmuszony jest zaspokoić podstawowe potrzeby bytowe klientów pozostających bez źródeł dochodu, bądź z dochodem poniżej kryterium ustawowego.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r. organ I instancji sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w ww. decyzji, w zakresie ustalenia dochodu wnioskodawcy ustalonego na kwotę 1.738,91 zł, w ten sposób, że powinno być 3,0327 ha x 345 zł i renta w wysokości 703,91 zł, co stanowi kwotę 1.750,19 zł.

Od powyższej decyzji E. Z. wniósł odwołanie, w którym wskazał, że organ I instancji nie ocenił w sposób wszechstronny dowodów, a dokonana ocena jest sprzeczna z zasadami doświadczenia życiowego i prowadzi do działań bezprawnych względem jego osoby. Skarżący wyraził niezadowolenie z działalności ośrodka pomocy społecznej i postępowania jego pracowników i wniósł o zmianę decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] lipca

2022 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 8 ust. 3, art. 39, art. 41 pkt 1 u.p.s., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

Kolegium wskazało w uzasadnieniu decyzji, że podstawową zasadę przyznawania świadczeń pieniężnych formułuje art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym, prawo do świadczeń z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41,78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł. Organ II instancji przytoczył również treść przepisów art. 8 ust. 3, ust. 4 oraz art. 8 ust. 9 i 10 u.p.s., dotyczących sposobu ustalania dochodu, w zależności od źródeł przychodu i kategorii podatników.

Organ odwoławczy podkreślił, że z zaświadczenia z dnia [...] kwietnia 2022 r. z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddziału Regionalnego w K. wynika, że wnioskodawca pobiera okresową rentę rolniczą, która w miesiącu lutym 2022 r. wynosiła: renta brutto - 773,91 zł, składki NFZ - 70,00 zł, potrącenia komornicze - 148,72 zł. Według zaświadczenia z dnia 24 marca 2022 r. od Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w S., w miesiącu lutym 2022 r. nie zostały wyegzekwowane na rzecz wierzyciela jakiekolwiek kwoty z tytułu przysługujących mu roszczeń pieniężnych. Wyliczenie dochodu uzyskanego w miesiącu lutym 2022 r. z renty przedstawia się więc następująco: 773,91 zł - 70,00 zł = 703,91 zł. Z kolei miesięczny dochód z 3,0327 ha przeliczeniowych gospodarstwa rolnego, stanowi kwotę w wysokości 1.046,28 zł (3,0327 ha x 345,00 zł = 1.046,28 zł), i zgodnie z treścią art. 8 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, dochody te należało zsumować. Kwota dochodu uzyskana w miesiącu lutym 2022 r. to kwota 1.750,19 zł, a więc kwota, która nie uprawnia do otrzymania zasiłku celowego na cele bytowe.

Organ II instancji zaznaczył, że nie uszło jego uwadze, iż E. Z. otrzymywał w okresie od [...] stycznia 2022 r. do [...] lutego 2022 r. zasiłek okresowy w wysokości 388 zł miesięcznie, przyznany mocą decyzji organu I instancji. Przy czym informacja o otrzymywanym świadczeniu wynika jedynie z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego, gdyż brak jest rzeczonej decyzji w aktach sprawy, jak również brak jest o niej informacji w zaskarżonej decyzji.

W ocenie organu odwoławczego, ponieważ zasiłek okresowy wchodzi w skład dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, jego utrata stanowi utratę dochodu, o której mowa w tym przepisie, a zatem organ I instancji winien uwzględnić na potrzeby rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2022 r. dochód z miesiąca złożenia wniosku, a więc z marca 2022 r., co wynika z art. 8 ust. 3 ustawy.

Jednakże, zdaniem organu II instancji, nawet gdyby tak uznać, to i tak sam dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 1.046,28 zł miesięcznie, przekracza kryterium dochodowe uprawniające stronę do zasiłku okresowego. Z zaświadczenia Komornika Sądowego wynika nadto, że również w miesiącu marcu 2022 r. nie została wyegzekwowana jakakolwiek kwota na rzecz wierzyciela z tytułu zaległych alimentów, a więc brak jest podstaw do dokonania i w tym miesiącu pomniejszenia dochodu o kwotę alimentów. Dodatkowo, z zaświadczenia z KRUS z dnia [...] kwietnia 2022 r. wynika, że wnioskodawca pobiera rentę okresową, a więc otrzymuje z tego tytułu dochód co najmniej od miesiąca lutego 2022 r. do kwietnia 2022 r., stąd okres ten obejmuje również miesiąc złożenia wniosku. Świadczenie rentowe ma cechy stałości co do jego wysokości, przez co można uznać, że dochód z tego tytułu nie był niższy w marcu 2022 r. w stosunku do dochodu z renty uzyskanego w lutym 2022 r., a mógł być wyższy z uwagi na fakt waloryzacji emerytur i rent rolniczych od 1 marca 2022 r.

Organ II instancji wyjaśnił następnie, że przeanalizował wyjaśnienia odwołującego z dnia [...] maja 2022 r., co do ilości ha przeliczeniowych gospodarstwa rolnego, jednakże podana przez stronę wielkość 1,967 ha nie została potwierdzona przez Urząd Gminy S.. Natomiast zaświadczenie z Urzędu z dnia [...] maja 2022 r., mające walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a., wyraźnie określa, że E. Z. posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 13,7976 ha fizycznych, co stanowi 3,0327 ha przeliczeniowych, i to zaświadczenie stanowi wiarygodny dowód w sprawie.

Zdaniem Kolegium, nawet gdyby przyjąć, że wnioskodawca osiąga dochód miesięczny z 1,967 ha przeliczeniowych, co stanowiłoby kwotę 678,62 zł miesięcznie (1,967 ha x 345 zł = 678,615 zł, po zaokrągleniu 678,62 zł), to łączna suma dochodu z tytułu renty i z ha przeliczeniowych gospodarstwa rolnego wskazanych przez stronę i tak przekroczyłaby kwotę uprawniającą do zasiłku celowego (703,91 zł + 678,62 zł = 1.382,53 zł).

Organ II instancji wskazał również, że przeanalizował możliwość przyznania wnioskodawcy specjalnego zasiłku celowego, określonego w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

Kolegium wyjaśniło, że sformułowanie "szczególnie uzasadnione przypadki" jest pojęciem niedookreślonym, którego stosowanie ma charakter ocenny, natomiast specjalny zasiłek celowy stanowi wyjątkową, szczególną pomoc doraźną na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Zdaniem organu odwoławczego, zarówno przyznanie, jak i wysokość świadczenia, zależą od uznania organu wydającego decyzję, które obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich potrzeb. Ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia.

W ocenie Kolegium, z uwagi na art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który koresponduje z treścią art. 7 k.p.a., w okolicznościach przedmiotowej sprawy, odmowa przyznania świadczenia pieniężnego na cele bytowe była uzasadniona. Oczywistym jest, że ze względu na posiadanie ograniczonych środków finansowych i liczbę osób potrzebujących, pomoc udzielana wnioskodawcy, którego dochód przekracza kryterium dochodowe, powinna być udzielana z rozwagą. Organ musi dokonywać stosownego rozdziału środków, tak aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej.

Kolegium zaznaczyło, że wnioskodawca znajduje się w trudnej zdrowotnej i życiowej sytuacji i zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, aby co do zasady stwierdzić potrzebę udzielenia wnioskowanej pomocy, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Jednakże, w przypadku gdy organ I instancji argumentuje brak możliwości przyznania pomocy ograniczonymi możliwościami finansowymi, a wnioskodawca ma źródło dochodu z gospodarstwa rolnego lub renty, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, pomimo zatem słusznej uwagi odwołującego, że decyzja organu I instancji nie zawiera właściwych wyliczeń i wyjaśnienia skąd się wzięła ustalona kwota dochodu, to z uwagi na prawidłowość tego rozstrzygnięcia, poprzedzonego wystarczającym postępowaniem wyjaśniającym, decyzja ta jest właściwa.

Na powyższą decyzję E. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której zarzucił organowi naruszenie szeregu przepisów postępowania (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a.) poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego zawartego w odwołaniu i w piśmie z dnia [...] maja 2022 r. i nieustalenie wszystkich okoliczności co do jego sytuacji zdrowotnej, finansowej, nieporadności życiowej i niepełnosprawności. Skarżący podkreślił, że MOPS nie wziął pod uwagę, że mieszka w nieremontowanym od 40 lat mieszkaniu, żyje ze zbieractwa, żebractwa i charytatywnej pomocy osób trzecich, oraz zmaga się z chorobami psychicznymi neuropatologicznymi i nie zawsze ma właściwe rozeznanie w składanych przez siebie oświadczeniach.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 13 lipca 2023 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącego, złożył do akt pismo procesowe, oznaczone jako "załącznik do protokołu", w którym oświadczył, że działając w imieniu skarżącego zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, w której organ I instancji w decyzji w najmniejszym stopniu nie wykazał, że odmowa wypłaty skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej była uzasadniona ograniczonymi środkami finansowymi,

2) art. 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo braku dowodu na okoliczność ustalenia, że odmowa wypłaty skarżącemu specjalnego zasiłku celowego była uzasadniona ograniczonymi środkami finansowymi,

3) art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżącemu nie powinien zostać przyznany specjalny zasiłek celowy, o którym mowa w tym przepisie, pomimo braku w uzasadnieniu decyzji organu I instancji jakiegokolwiek dowodu, że odmowa wypłaty skarżącemu specjalnego zasiłku celowego wynikała z ograniczonych środków finansowych.

Pełnomocnik oświadczył, że skarżący wnosi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Pełnomocnik wniósł także o przyznanie mu od Skarbu Państwa kosztów pomocy prawnej z urzędu i oświadczył, że koszty te nie zostały mu zapłacone w całości ani w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna, bowiem przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana – stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 – j.t.), według kryterium zgodności z prawem wykazała, że akt ten, podobnie jak decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu nakazującym ich wyeliminowanie z obiegu prawnego.

Przedmiotem skargi uczyniono decyzję odmawiającą skarżącemu przyznania zasiłku celowego, z powodu przekroczenia kryterium dochodowego.

Jednocześnie organy obu instancji, po zbadaniu sytuacji skarżącego uznały, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., jednak odmówiły przyznania specjalnego zasiłku celowego motywując to niedostateczną wysokością środków, którymi dysponują, a także koniecznością zaspokojenia w pierwszej kolejności potrzeb osób, których dochody nie przekraczają kryterium, bądź takich, które dochodów w ogóle nie posiadają.

Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej, uzależnione jest, z wyjątkami przewidzianymi w ustawie, od spełnienia kryterium dochodowego, które w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 776 zł (art. 8 ust. 1 u.p.s.). Zatem nie ulega wątpliwości, że jednym z warunków przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego jest spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego.

Na gruncie badanej sprawy nie jest sporne, iż skarżący osiąga dochód, który wspomniane kryterium przekracza, co oznacza, że świadczenie w takiej formie nie mogło mu zostać przyznane.

Zasadnie zatem organy zbadały, czy w okolicznościach niniejszej sprawy istnieją przesłanki do przyznania skarżącemu świadczenia w oparciu o art. 41 pkt 1 przywołanej ustawy. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

Świadczenie to ma charakter uznaniowy, o czym przesądza zwrot "może zostać przyznany", przy czym uznaniem administracyjnym objęte jest zarówno określenie szczególnie uzasadnionego przypadku, jak i wysokość przyznanej pomocy. Podkreślenia również wymaga, iż uznanie nie oznacza dowolności. Organ musi się bowiem poruszać w pewnych racjonalnych granicach, które wyznacza z jednej strony rzetelna i wnikliwa ocena sytuacji wnioskodawcy i miarkowanie pomocy w zależności od usprawiedliwionych potrzeb wnioskodawcy i możliwości organu – z drugiej, co wynika wprost z art. 2ust. 1 oraz art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.

Inaczej mówiąc, rzeczą organu jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, wnikliwa ocena zgromadzonego materiału, które to działania winny doprowadzić organ do konkluzji, czy sytuacja wnioskodawcy stanowi przypadek szczególny, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., a jeżeli tak, to jaka pomoc będzie najbardziej adekwatna, przy uwzględnieniu możliwości organu.

W badanej sprawie organ I instancji, w oparciu o ustalenia wynikające z wywiadu środowiskowego, uznał – zdaniem Sądu trafnie, że sytuacja skarżącego, z racji występującego bezrobocia, niepełnosprawności i długotrwałej choroby kwalifikuje się do uznania jej za przypadek szczególny. Pomoc nie została jednak przyznana, bowiem organ ten, zasłaniając się ograniczonym środkami, którymi dysponuje na realizację zadań własnych gminy, wydał decyzję odmowną.

W ocenie Sądu, działanie takie należy ocenić krytycznie. Jeżeli bowiem jedyną przyczyną odmowy przyznania świadczenia są względy finansowe, to tak lakoniczne uzasadnienie decyzji jest daleko niewystarczające. Nie poddaje się ono bowiem jakiejkolwiek kontroli w tym zakresie, co przesądza o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a.

Formułując uzasadnienie organ winien bowiem przedstawić przekonujące dane, z których będzie wynikało jakimi środkami w roku budżetowym dysponował na realizację powierzonych mu zadań z zakresu zadań własnych gminy. W jakiej wysokości i ilu podopiecznym udzielił pomocy, jakie środki pozostały do rozdysponowania. Przy czym, jeżeli organ chciałby w pierwszej kolejności zabezpieczyć potrzeby osób i rodzin nie posiadających dochodu, bądź posiadających dochód poniżej kryterium dochodowego, to powinien wykazać jakie są potrzeby w tym obszarze oraz, że środki, którymi dysponuje są niewystarczające i winien to uczynić w taki sposób, aby uzasadnienie w tej części mogło zostać przez organ odwoławczy, czy też sąd zweryfikowane i ocenione.

Naruszenia tego nie dostrzegł organ odwoławczy, jakkolwiek należy przyznać, że sprawę rozpoznał wnikliwie i wszechstronnie, czego efektem było między innymi zweryfikowanie wysokości dochodu skarżącego. Nie zmienia to faktu, iż uzasadnienie w części dotyczącej braku finansowych możliwości zadośćuczynienia żądaniu skarżącego również zostało oparte na ogólnikach, co wydaje się być oczywiste, skoro organ odwoławczy szczegółowych danych dotyczących gospodarowania przyznanymi organowi I instancji środkami na realizację zadań nie posiadał.

Końcowo Sąd pragnie podkreślić, iż faktem notoryjnym jest, że organy pomocy społecznej nie dysponują nieograniczonym budżetem i muszą gospodarować posiadanymi środkami w sposób celowy i oszczędny. Nie zwalnia ich to jednak od obowiązku szczegółowego uzasadnienia odmowy przyznania pomocy, w sposób wskazany wyżej. Wskazać również należy, że Sąd na obecnym etapie nie wypowiada się w przedmiocie zasadności przyznania bądź odmowy przyznania pomocy, przyczyną uchylenia zaskarżonych decyzji jest bowiem brak możliwości przeprowadzenia ich kontroli z uwagi na braki w uzasadnieniach.

Z tych względów Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – j.t.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.