Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 2 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Zarządu Województwa [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu w ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala-

Wnioskiem z dnia 7 maja 2009 r. Zarząd Województwa [...] powołując się na art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240 poz. 2027 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 ze zm.) wystąpił do Starosty [...] o ujawnienie w operacie ewidencji gruntów i budynków Zarządu Dróg Wojewódzkich jako trwałego zarządcy gruntami stanowiącymi własność Województwa [...], a położonymi w pasach dróg wojewódzkich; szczegółowy wykaz działek objętych wnioskiem położonych na terenie gmin P., B., D., K., Ż. i K. został zawarty w skierowanym do Starosty przez Zarząd Województwa piśmie z dnia 15 października 2009 r.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] -sprostowaną postanowieniami z dnia [...] listopada i [...] grudnia 2009 r. - Starosta działając na podstawie art. 20 ust. 2, art. 22 ust. 3 i art. 23 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, §10, § 12, § 46 ust. 1, § 47 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), art. 45 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261 poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków żądanych zmian.

W swojej decyzji Starosta powołał się na dokonane w sprawie ustalenie, że Zarząd Dróg Wojewódzkich wpisany jest w rejestrze ewidencji jako zarządca przedmiotowych nieruchomości. Ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków trwałego zarządu następuje wyłącznie na podstawie decyzji o jego ustanowieniu na rzecz danej jednostki organizacyjnej zgodnie z art. 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia, na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych. Ponieważ do organu I instancji nie wpłynęła decyzja o ustanowieniu prawa trwałego zarządu na nieruchomościach objętych wnioskiem oraz nie dokonano stosownych wpisów w księgach wieczystych, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku.

W odwołaniu od decyzji Starosty Zarząd Województwa wskazał, że zgodnie z § 46 w/w rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji w wyniku zmian wynikających m.in. z aktów normatywnych. Działki objęte żądaniem wpisu prawa trwałego zarządu mają uregulowany stan prawny, stanowią własność Województwa [...] i położone są w pasach dróg wojewódzkich. Przepis art. 22 ustawy o drogach publicznych wskazuje wprost, że zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Art. 21 ust. 1 tej ustawy daje zaś zarządcy drogi możliwość przekazania swoich obowiązków jednostce organizacyjnej będącej zarządem drogi; w Województwie [...] zarząd ten od 1 stycznia 1999 r. sprawuje Zarząd Dróg Wojewódzkich, więc wydawanie decyzji o oddaniu w trwały zarząd aktualnie mija się z celem.

Odwołujący się wskazał ponadto, że powołany w podstawie prawnej decyzji Starosty art. 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie do nieruchomości innych niż leżące w pasach drogowych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 20 ust. 1 i 2, a także art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne:

* uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wykazania w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu Ż. działki nr 1297/4 jako gruntu znajdującego się w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Wojewódzkich i w tym zakresie umorzył postępowanie,

* w pozostałej części utrzymał objętą odwołaniem decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że położona w Ż. działka nr 1297/4 na podstawie decyzji Zarządu Województwa z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] znajduje się już w trwałym zarządzie ZDW i wpis w operacie ewidencji gruntów i budynków jest zgodny z tą decyzją. Z tego względu żądanie Zarządu Województwa w odniesieniu to tej działki jest bezprzedmiotowe i postępowanie w tym zakresie należało umorzyć. W odniesieniu do pozostałych działek Starosta słusznie uznał brak podstaw do wprowadzenia w operacie żądanych zmian, gdyż nie wpłynęła do niego decyzja o ustanowieniu do nich prawa trwałego zarządu.

Wg organu II instancji nie znajduje też uzasadnienia zawarty w odwołaniu zarzut, że podstawą wpisu w operacie prawa trwałego zarządu jest art. 22 ustawy o drogach publicznych.

Decyzję WINGiK z dnia [...] stycznia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżył Zarząd Województwa, wnosząc o jej uchylenie w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia [...] października 2009 r. oraz o uchylenie przedmiotowej decyzji Starosty.

Zdaniem skarżącego, art. 22 ustawy o drogach publicznych nie stanowi, że trwały zarząd gruntów położonych w pasie drogowym wymaga potwierdzenia w formie decyzji administracyjnej, dlatego zarządca drogi występując z wnioskiem o ujawnienie trwałego zarządu nie może dołączyć decyzji potwierdzającej nabycie tego prawa. W jego ocenie regulacja ta dotyczy nabycia z mocy prawa tytułu prawnego do nieruchomości zajętej pod drogę, a nie faktycznego zarządzania. W odniesieniu do dróg publicznych wyjątek stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193 poz. 1194 ze zim.), która w art. 20 ust. 4 stanowi wprost, że ustanowienie trwałego zarządu stwierdzają w drodze decyzji wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych; w sprawie objętej zaskarżoną decyzją nie ma do czynienia ze stanem faktycznym i prawnym, o jakim mowa w tym przepisie.

W ocenie wnoszącego skargę orzecznictwo sądowe, tj. wyroki WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2008 r. IV SA/Wa 94/08 i z dnia 19 września 2007r. VIII SA/Wa 475/07 również potwierdzają, że zmiany w ewidencji gruntów i budynków powinny być wprowadzane na podstawie dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, jeżeli ustalają one takie prawo oraz w sposób jednoznaczny określają podmioty i obiekty ewidencyjne do których się ono odnosi, a jednocześnie z przepisów tych nie wynika obowiązek potwierdzenia nabycia tego prawa w drodze orzeczenia administracyjnego lub sądowego.

Na tej podstawie Zarząd Województwa podtrzymał stanowisko co do ujawnienia poprzez wpis do ewidencji na podstawie art. 22 ust. 1 w/z z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych prawa trwałego zarządu gruntami położonymi w pasach dróg wojewódzkich, sprawowanego przez ZDW.

W odpowiedzi na skargę WINGiK przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlega oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Skarżący, występując z wnioskiem z dnia 7 mają2009r o wykazanie wskazanych przez siebie działek w operacie ewidencji gruntów i budynków Zarządu Dróg Wojewódzkich jako trwałego zarządcy tych działek powołał jako podstawę prawną swojego żądania art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych /Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm./. Rozstrzygający ostatecznie organ - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, za wyjątkiem działki nr 1297/4 która już znajduje się w zarządzie trwałym Zarządu Dróg Wojewódzkich i w tym zakresie umorzył postępowanie - odmówił wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków żądanych zmian w oparciu o art. 20 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7b ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 mają 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz. U. z 2005r Nr 240, poz. 2027 ze zm./. Rozstrzygniecie takie jest słuszne i znajduje uzasadnienie w przepisach art. 20, art. 22 i art. 24 powołanej wyżej ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne . Na gruncie tych przepisów ukształtowany został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który to zbiór, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani też nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne, ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające / wyrok NSA z dnia 24.06.2008r I OSK 1030/07, wyrok NSA z 23.04.2009r IOSK 620/2008/. Sposób prowadzenia ewidencji, szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych, szczegółowy zakres informacji objętych ewidencją określone zostały wydanym z mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 26 ust.2 ustawy z dnia 17 mają 1989r - Prawo geodezyjne i kartograficzne Rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. Nr 38, poz. 454/. Przepis § 12 ust 1 tego rozporządzenia taksatywnie wylicza podstawy prawne do wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów którymi są wpisy dokonane w księgach wieczystych /!/, prawomocne orzeczenia sądowe /2/, umowy zawarte w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali /3/, ostatecznych decyzji administracyjnych /4/, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych 151 oraz umów dzierżawy określonych § 11 ust. 1 pkt 2161. Żadna, zatem z podstaw do wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów wymienionych wyżej przywołanym przepisem nie daje możliwości, tak jak domaga się tego skarżący, do dokonania zmian w ewidencji gruntów w oparciu o treść art. 21 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985ro drogach publicznych. Ta ostatnia ustawa nie zawiera bowiem, w tym zakresie dyspozycji o której mowa w § 12 ust 1 pkt 5 wyżej powołanego Rozporządzenia. Takiej dyspozycji nie sposób też wywieźć, tak jak proponuje to skarżący, z treści przepisów art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ani też przez analogię do uregulowań zawartych w odrębnej ustawie jaką jest ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Prawa bowiem nie można domniemywać lecz musi ono wynikać z przepisów do stosowania których zobowiązany jest orzekający w sprawie organ. W wyroku z dnia 6 listopada 2001 r., II SA 2099/2000 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zmiany w ewidencji gruntów, po stronie podmiotowej, wpisuje się tylko na podstawie tytułów prawnych wykazanych w odpowiednich dokumentach, a organy ewidencji gruntów nie mogą samodzielnie rozstrzygać uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Stąd też, przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić, ani też udowadniać uprawnień do władania nimi. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego, ma charakter deklaratoryjny nie zaś konstytutywny co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego a potwierdza jedynie stany zaistniałe wcześniej. Oznacza to również, że orzekające w sprawie organy, zobowiązane były tylko i wyłącznie do stosowania przepisów ustawy z dnia 17 mają 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w zakresie jaki wyznacza przepis art. 1 tej ustawy. Z przyczyn wyżej naprowadzonych Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.