Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Bk 758/24 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 28 października 2024 r. nr PS-II.8641.30.2024.KW w przedmiocie stypendium 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od A.A. na rzecz Wojewody Podlaskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 24 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Bk 758/24 oddalił skargę A.A. na decyzję Wojewody Podlaskiego z 2[...] października 2024 r. nr PS-II.8641.30.2024.KW w przedmiocie stypendium.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Podlaski decyzją z 2[...] października 2024 r. nr PS-II.8641.30.2024.KW, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 12 września 2024 r. nr 112/09/24, orzekającą o utracie przez A.A. prawa do stypendium stażowego z dniem [...] września 2024 r. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Starosty stanowił art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b w związku z art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2024 r. poz. 475 ze zm.).

A.A. została pozbawiona przez Starostę możliwości kontynuowania stażu w firmie "[...]" [...] na wniosek pracodawcy z powodu usprawiedliwionej nieobecności skarżącej spowodowanej długotrwałą niezdolnością do pracy wskutek choroby uniemożliwiającej zrealizowanie programu stażu. W piśmie z 11 września 2024 r. organ poinformował organizatora stażu oraz zainteresowaną o przerwaniu odbywania stażu z dniem [...] września 2024 r.

W odwołaniu od decyzji strona wyjaśniła, że jest w [...] tygodniu ciąży, a mimo to została pozbawiona możliwości kontynuowania stażu. Podkreśliła, że nie jest osobą chorą tylko w ciąży. Ponadto wskazała, że niezdolność do wykonywania pracy nie jest długotrwała, ponieważ pierwsze zwolnienie lekarskie zostało wystawione [...] sierpnia 2024 r. na okres od [...] sierpnia 2024 do [...] września 2024 r., a drugie zwolnienie lekarskie od [...] września 2024 r. do [...] października 2024 r. Zdaniem strony, powinna zachować zarówno staż, jak i prawo do stypendium stażowego.

Zdaniem organu odwoławczego, w sytuacji gdy umowa o odbywanie stażu zawarta między Starostą [...] a organizatorem stażu została rozwiązana z dniem [...] września 2024 r., w wyniku czego odbywany staż uległ skróceniu, to strona utraciła prawo do pobierania stypendium z tytułu odbywania stażu od [...] września 2024 r., o czym słusznie orzekł organ I instancji.

Powołanym na wstępnie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A.A. na decyzję Wojewody Podlaskiego z 2[...] października 2024 r.

Sąd I instancji podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie, że "istotne z punktu widzenia art. 53 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest jedynie to, czy bezrobotny faktycznie odbywa staż, czy też nie" (tak NSA w wyroku z 17 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 135/13).

Sąd I instancji wskazał, że spór w sprawie dotyczy kwestii, czy w opisanym stanie faktycznym organ miał podstawę prawną do przerwania stażu, a następnie do orzeczenia o utracie przez skarżącą prawa do stypendium.

Jak podkreślił Sąd I instancji, istotą stażu jako formy aktywizacji zawodowej jest realizacja konkretnego programu, który musi być wykonywany osobiście przez stażystę. Długotrwała nieobecność osoby skierowanej na staż, nawet usprawiedliwiona, może skutecznie uniemożliwić osiągnięcie celu tej formy wsparcia, jakim jest zdobycie praktycznych umiejętności zawodowych. W rozpoznawanej sprawie skarżąca pozostawała niezdolna do pracy nieprzerwanie od [...] sierpnia 2024 r., a przewidywany okres jej nieobecności sięgał co najmniej do [...] listopada 2024 r., to jest ponad dwa miesiące w początkowej fazie stażu. W opinii Sądu I instancji, uwzględniając planowany sześciomiesięczny okres trwania stażu, tak długa nieobecność realnie uniemożliwiała realizację programu, co uzasadniało zastosowanie przesłanki z § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych (Dz. U. poz. 1160), powoływanego dalej jako "rozporządzenie".

Zatem, w ocenie Sądu I instancji, dla oceny legalności zaskarżonej decyzji bez znaczenia pozostaje przyczyna tej niezdolności. Istotne jest natomiast to, że skarżąca w sposób obiektywny nie była w stanie uczestniczyć w stażu ani realizować jego programu. Jak wskazała sama skarżąca, w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, to jest 12 września 2024 r., była w [...] tygodniu ciąży, co obiektywnie ograniczało jej zdolność do wykonywania obowiązków wynikających z programu stażu. Ponadto, w spornym okresie skarżąca przebywała na kolejnych zwolnieniach lekarskich, obejmujących łącznie okres od [...] sierpnia 2024 r. do [...] listopada 2024 r.

Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca ani w treści odwołania, ani w skardze nie przedstawiła jakiejkolwiek argumentacji wskazującej, iż była w tym czasie w stanie kontynuować staż, mimo zbliżającego się terminu porodu. Z akt sprawy wynika, że skarżąca urodziła dziecko [...] października 2024 r.

Jak dalej wyjaśnił Sąd I instancji, z programu stażu wynika, że skarżąca była zobowiązana do wykonywania czynności obejmujących w szczególności sortowanie towaru, pakowanie i układanie go w kartony zbiorcze oraz na palety. Zgodnie z § 7 umowy z 26 lipca 2024 r. nr [...] (stanowiącym odpowiednik § 7 ust. 1 rozporządzenia), osoba odbywająca staż zobowiązana jest do wykonywania czynności w wymiarze czasu pracy obowiązującym pracownika zatrudnionego na danym stanowisku lub w danym zawodzie, przy czym czas ten nie może przekraczać 8 godzin dziennie oraz 40 godzin tygodniowo. Zatem, w opinii Sądu I instancji, zakres obowiązków wynikających z odbywania stażu wymagał od skarżącej zarówno pełnej dyspozycyjności, jak i sprawności fizycznej. Tymczasem skarżąca, kwestionując zasadność zakończenia stażu oraz pozbawienia jej prawa do stypendium stażowego, w ogóle nie odniosła się do kwestii realnej możliwości kontynuowania uczestnictwa w stażu w spornym okresie. Natomiast okoliczność tę podniósł organizator stażu, a oba organy uznały jej zasadność.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia procedury, to jest braku wysłuchania strony przez organ I instancji. Sąd zwrócił uwagę, że choć zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia, wysłuchanie bezrobotnego jest niezbędnym elementem postępowania w sprawie pozbawienia możliwości kontynuowania stażu, to wymóg ten nie może być uznany ze bezwzględny w każdej sytuacji, w której stażysta nie stawia się w miejscu wykonywania pracy w ramach stażu. Wysłuchanie bezrobotnego nie będzie bowiem możliwe właśnie w przypadku jego przebywania na zwolnieniu lekarskim i to bez względu na charakter choroby będącej przyczyną tego zwolnienia. Sąd wskazał, że przyjęcie koncepcji, że wysłuchanie powinno zawsze poprzedzać przerwanie stażu i być przeprowadzone przykładowo po powrocie bezrobotnego ze zwolnienia lekarskiego, blokowałoby stosowanie instytucji z § 9 rozporządzenia wobec osób przebywających na długookresowych zwolnieniach. Powodowałoby zatem sytuację, w której pomimo usprawiedliwionej długotrwałej nieobecności bezrobotnego, zachowywałby on status stażysty i powiązane z tym prawo do stypendium, nawet mimo oczywistego ustalenia, że nie realizuje i nie będzie realizował programu stażu, a z takim przypadkiem – w ocenie Sądu - organy miały do czynienia niniejszej w sprawie.

Sąd I instancji zaznaczył, że jak wynika z materiału dowodowego, skarżąca została pisemnie poinformowana o przerwaniu stażu przez organ, a ta forma tej czynności jest w orzecznictwie sądów administracyjnych uznana za prawidłową w rozumieniu § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Ponadto, nie kwestionowała faktu usprawiedliwionej nieobecności. W opinii Sądu I instancji, organ dysponował wystarczającymi przesłankami do wydania decyzji administracyjnej bez konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w postaci wysłuchania skarżącej.

Zdaniem Sądu I instancji, nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 80 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Sąd wyjaśnił, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w której staż trwa nadal. Tymczasem, w niniejszej sprawie doszło do jego przerwania, a w efekcie prawo do stypendium wygasło z mocy prawa (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 92/14).

Sąd I instancji uznał, że postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane przepisy, mające zastosowanie w sprawie. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Skargę kasacyjne od powyższego wyroku wniosła A.A. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. naruszenie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b w związku z art. 53 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku skarżącej zaistniały okoliczności pozwalające na orzeczenie o utracie prawa do stypendium z dniem [...] września 2024 r.;

2. naruszenie § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia przez przyjęcie, że usprawiedliwiona nieobecność skarżącej uniemożliwia realizację programu stażu, jak też że uzyskanie opinii organizatora stażu i wysłuchanie bezrobotnego nie były w niniejszym przypadku niezbędne;

3. naruszenie art. 80 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez pozbawienie skarżącej stypendium, pomimo że jej niezdolność do pracy była odpowiednio udokumentowana;

4. naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), powoływanej dalej jako "P.u.s.a.", w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. przez przekroczenie zakresu sprawowania kontroli przez sądy administracyjne, które powinno być dokonywane pod kątem zgodności z prawem, a nie powinno obejmować oceny merytorycznej przyjętych rozwiązań;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 133 § 1 P.p.s.a. przez wydanie wyroku bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności przez brak ustalenia, czy w 14. dniu usprawiedliwionej i właściwie udokumentowanej niezdolności do pracy istniała podstawa do ustalenia, z pominięciem wysłuchania skarżącej, jak również przez dowolne ustalenie, że na dzień [...] września 2024 r. przewidywany okres nieobecności skarżącej sięgał co najmniej [...] listopada 2024 r.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono treść zarzutów. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 80 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez pozbawienie strony stypendium, pomimo że jej niezdolność do pracy była odpowiednio udokumentowana, wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że "nie sposób zgodzić się, jakoby przepis ten nie miał zastosowania do skarżącej, bowiem nie odbywała już ona stażu, skoro wcześniej – w okresie od 29 lipca 2024 r. – skarżąca odbywała staż, zaś decyzja o utracie stypendium była poprzedzona rozwiązaniem umowy o odbywanie stażu".

Wojewoda Podlaski w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W opinii organu, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wojewoda Podlaski podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Przede wszystkim należy przypomnieć, że związanie NSA podstawami kasacyjnymi wymaga prawidłowego ich określenia przez autora skargi kasacyjnej. Wskazane podstawy kasacyjne determinują kierunek i zakres kontroli sądu II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do jakiegokolwiek korygowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych. Z własnej inicjatywy nie może zatem podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych uchybień niż podniesione w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy kasacyjne, co wiąże się w niniejszej sprawie z wymogiem rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutu procesowego, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dotyczy naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z tym przepisem: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. mógłby zostać zatem naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2374/11, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd administracyjny jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r. sygn. akt II FSK 419/07). W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń oraz oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1350/11). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji przeanalizował i ocenił znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, uwzględniając zwłaszcza niekwestionowaną w sprawie okoliczność rozwiązania umowy o odbywanie stażu zawartej między Starostą [...] a organizatorem stażu z dniem [...] września 2024 r. z powodu usprawiedliwionej nieobecności skarżącej spowodowanej długotrwałą niezdolnością do pracy wskutek choroby, uniemożliwiającą zrealizowanie programu stażu, w wyniku czego odbywany przez skarżącą staż uległ skróceniu. Sąd I instancji nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a. Prawidłowość oceny Sądu i instancji nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Natomiast, pominięcie podczas ustalania stanu faktycznego sprawy, niektórych okoliczności wynikających z akt sprawy, czy dowodów znajdujących się w tych aktach, czy też dokonanie odmiennej oceny okoliczności sprawy, nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., lecz może stanowić naruszenie regulacji odnoszących się do wyczerpującego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz oceny dowodów w toku postępowania administracyjnego, czyli przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji). Zarzut ten powinien być postawiony w powiązaniu z odpowiednim przepisem wynikowym P.p.s.a., stosownym przez Sąd I instancji. Zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego nie został zaś w skardze kasacyjnej postawiony. Wskazywane więc przez skarżącą kasacyjnie, w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., okoliczności dotyczące wydania wyroku bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności przyjęcie, że nieobecność w pracy uniemożliwiała skarżącej realizację stażu pomimo usprawiedliwionej i udokumentowanej niezdolności do pracy oraz pominięcia wysłuchania skarżącej, jak również przez dowolne ustalenie, że na dzień [...] września 2024 r. przewidywany okres nieobecności skarżącej sięgał co najmniej [...] listopada 2024 r., nie mogły odnieść spodziewanego skutku. Tym samym zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. nie był zasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zatem za w pełni miarodajny stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji. Wynika z niego, że skarżąca 24 lipca 2024 r. zarejestrowała się jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...], a następnie na podstawie decyzji Starosty [...] z 30 lipca 2024 r. została skierowana do odbycia stażu w firmie "[...]" [...], w okresie od 29 lipca 2024 r. do 28 stycznia 2025 r. Na tej podstawie przyznano jej prawo do stypendium stażowego w wysokości 1 994,40 zł miesięcznie. W dniu [...] września 2024 r. do PUP wpłynęło pismo od organizatora stażu z prośbą o przerwanie realizacji stażu przez skarżącą z uwagi na nieobecność skarżącej spowodowaną długotrwałą niezdolnością do pracy i brakiem możliwości zrealizowania programu stażu. Starosta [...], w piśmie z 11 września 2024 r., poinformował skarżącą o przerwaniu odbywania stażu z dniem [...] września 2024 r. oraz z tym samym dniem rozwiązał umowę nr [...]. Kolejno, decyzją z 12 września 2024 r. nr 112/09/24 Starosta [...] wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie utraty przez skarżącą prawa do stypendium z dniem [...] września 2024 r.

Przechodząc do zarzutów materialnoprawnych, należy wskazać, że wadliwie został postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego – dotyczący naruszenia art. 9 ust. 1 pkt 14 w związku z art. 53 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jakkolwiek zarzucono błędną wykładnię tych przepisów, to treść zarzutu podnoszącego błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że "w przypadku skarżącej zaistniały okoliczności pozwalające na orzeczenie o utracie przez A.A. prawa do stypendium z dniem [...] września 2024 r.", wskazuje raczej nie na kwestie wadliwości wykładni, ale prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Zarzut błędnej wykładni powinien wskazywać naruszone dyrektywy interpretacyjne, określać jaka norma prawna, w sposób wadliwy została przez Sąd I instancji w oparciu o błędnie interpretowany przepis ustalona, a jaka powinna być norma prawidłowa. Takich argumentów skarga kasacyjna nie zawiera, zarzut błędnej wykładni nie został zatem uzasadniony i nie poddaje się rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast kwalifikacja prawna określonego stanu faktycznego to kwestia zastosowania prawa materialnego. Sposób postawienia zarzutu naruszenia prawa materialnego i uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazują zatem, że skarga kasacyjna w tym zakresie dotyczy nie błędnej wykładni prawa materialnego, ale niewłaściwego jego zastosowania do ustalonych okoliczności faktycznych. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego zasadniczo podlega rozpoznaniu w pierwszej kolejności względem zarzutów dotyczących ustaleń faktycznych, ponieważ przesłanki prawa materialnego wyznaczają zakres koniecznych ustaleń faktycznych. Odmiennie wygląda jednak sytuacja w przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, dla oceny prawidłowości kwalifikacji prawnej wyjściowe znaczenie ma wówczas prawidłowość ustaleń faktycznych, a te, jak wywiedziono powyżej, nie zostały skutecznie zakwestionowane.

Przed rozpoznaniem kolejnych zarzutów naruszenia prawa materialnego - § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia i art. 80 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach, należy przypomnieć treść przepisów istotnych z punktu widzenia rozpoznania niniejszej sprawy. I tak, zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, starosta może skierować bezrobotnych do odbycia stażu przez okres nieprzekraczający 6 miesięcy do pracodawcy, rolniczej spółdzielni produkcyjnej lub pełnoletniej osoby fizycznej, zamieszkującej i prowadzącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym ogrodniczej, sadowniczej, pszczelarskiej i rybnej, w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym obejmującym obszar użytków rolnych o powierzchni przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub prowadzącej dział specjalny produkcji rolnej, o którym mowa w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2024 r. poz. 90). Staż, o którym mowa w powołanym przepisie odbywa się na podstawie umowy zawartej przez starostę z pracodawcą, według programu określonego w umowie. Przy ustalaniu programu powinny być uwzględnione predyspozycje psychofizyczne i zdrowotne, poziom wykształcenia oraz dotychczasowe kwalifikacje zawodowe bezrobotnego (ust. 4). Staż, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 34 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, oznacza nabywanie przez bezrobotnego umiejętności praktycznych do wykonywania pracy przez wykonywanie zadań w miejscu pracy bez nawiązywania stosunku pracy z pracodawcą. Kwestie dotyczące szczegółowego sposobu i trybu organizowania stażu uregulowane są w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 sierpnia 2009 r. i wedle jego § 5 ust. 1, starosta zawiera z organizatorem umowę, o której mowa w art. 53 ust. 4 ustawy, określając w niej wskazane w tym przepisie elementy. Starosta na wniosek organizatora lub z urzędu, po zasięgnięciu opinii organizatora i wysłuchaniu bezrobotnego, może pozbawić bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu w przypadku usprawiedliwionej nieobecności uniemożliwiającej zrealizowanie programu stażu (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Z przywołanych regulacji prawnych wynika, że bezrobotny nie zawiera z pracodawcą umowy o pracę (pozostaje osobą bezrobotną), a więc nie wchodzi z nim w stosunek pracy. Przyjmujący na staż nie jest, więc w ścisłym znaczeniu pracodawcą, zaś ta forma aktywizowania bezrobotnych nie jest w ścisłym znaczeniu tego słowa zatrudnieniem (Jerzy Wratny, "Prawo pracy a bezrobocie, kilka refleksji. PiZS.2005.8.2). Kwestie związane z przyjmowaniem osób bezrobotnych na staż pozostawione są swobodzie stron umowy, tj. staroście i pracodawcy. Umowa stażowa to rodzaj umowy cywilnoprawnej. Wobec tego uzasadnione jest przyjęcie, że wszelkie kwestie związane z zawarciem umowy, jej wykonywaniem, czy rozwiązaniem nie mogą być przedmiotem oceny sądu administracyjnego (art. 1 i art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a.). A zatem, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące rozwiązania umowy stażowej nr [...] zawartej w dniu 26 lipca 2024 r. pomiędzy Starostą [...] a organizatorem stażu o odbycie stażu, muszą, pozostać poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Istotne z punktu widzenia art. 53 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest jedynie to, czy bezrobotny faktycznie "odbywa staż" czy też nie. W myśl, bowiem tego przepisu, bezrobotnemu w okresie odbywania stażu przysługuje stypendium w wysokości 120 % kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, wypłacane przez starostę; przepisy art. 41 ust. 6 oraz art. 80 stosuje się odpowiednio. "Odbywanie stażu" jest, zatem – w świetle powołanego przepisu - okolicznością faktyczną.

Niewątpliwie, w świetle art. 53 ust. 6 ustawy należy przyjąć, że skoro ustawowym warunkiem przyznania stypendium było rozpoczęcie odbywania stażu, to nieodbywanie stażu przez bezrobotnego daje podstawę do pozbawienia prawa do stypendium.

Sąd Wojewódzki, kontrolując legalność decyzji orzekającej o utracie prawa do stypendium obwiązany był zatem do ustalenia, czy zaistniały zdarzenia skutkujące zakończeniem stażu. W rozpoznawanej sprawie ocenie podlegało zatem to, czy doszło do skutecznego pozbawienia bezrobotnej możliwości kontynuowania stażu, dokonanego przez starostę w następstwie wniosku organizatora złożonego w związku z pozostawaniem skarżącej na zwolnieniu lekarskim.

Uwzględniając całokształt okoliczności sprawy zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego akceptującego stanowisko organu odwoławczego, według którego okres niezdolności skarżącej do pracy w związku z usprawiedliwioną nieobecnością wskazywał, że skarżąca nie zrealizuje programu stażu i nie nabędzie przygotowania do samodzielnej pracy na planowanym stanowisku. Ocenę tę organy i Sąd I instancji oparły na podstawie specjalistycznego dowodu w postaci zwolnienia lekarskiego, określającego okres zwolnienia.

Z niezakwestionowanych skutecznie okoliczności sprawy wynika, że skarżąca w sposób obiektywny nie była w stanie uczestniczyć w stażu ani realizować jego programu. Jak wskazała sama skarżąca, w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, to jest 12 września 2024 r., była w [...] tygodniu ciąży, co obiektywnie ograniczało jej zdolność do wykonywania obowiązków wynikających z programu stażu dla osoby bezrobotnej na stanowisku [...], w okresie od 29 lipca 2024 r. do 28 stycznia 2025 r. Z akt sprawy wynika, że skarżąca urodziła dziecko [...] października 2024 r. Ponadto, w spornym okresie skarżąca przebywała na kolejnych zwolnieniach lekarskich, obejmujących łącznie okres od [...] sierpnia 2024 r. do [...] listopada 2024 r. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że skarżąca ani w treści odwołania, ani w skardze nie przedstawiła jakiejkolwiek argumentacji wskazującej, że była w tym czasie w stanie kontynuować staż, mimo zbliżającego się terminu porodu. Natomiast okoliczność tę podniósł organizator stażu i oba organy, w okolicznościach sprawy, uznały jej zasadność.

Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że nieusprawiedliwiona była ocena organów administracyjnych i Sądu I instancji, że wymóg wynikający z § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nie może być uznany ze bezwzględny w każdej sytuacji. Oczywiście, zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wysłuchanie bezrobotnego jest elementem niezbędnym postępowania w sprawie pozbawienia możliwości kontynuowania stażu i wynika to wprost z powołanego przepisu. Słusznie jednak Sąd I instancji uznał, że skoro stażysta nie stawia się w miejscu wykonywania pracy w ramach stażu z powodu przebywania na zwolnieniu lekarskim, bez względu na charakter choroby będącej przyczyną tego zwolnienia, to wysłuchanie bezrobotnego nie będzie możliwe. Przyjęcie koncepcji, że wysłuchanie powinno zawsze poprzedzać przerwanie stażu i być przeprowadzone, np. po powrocie bezrobotnego ze zwolnienia lekarskiego, uniemożliwiałoby stosowanie instytucji z § 9 wobec osób przebywających na długookresowych zwolnieniach, a więc powodowałoby sytuację, w której pomimo usprawiedliwionej długotrwałej nieobecności bezrobotnego zachowywałby on status stażysty i powiązane z tym prawo do stypendium, nawet mimo oczywistego ustalenia, iż nie realizuje i nie będzie realizował on programu stażu (np. w sytuacji, gdy zwolnienie lekarskie obejmuje cały okres stażu). Trafnie Sąd I instancji uznał, że z takim przypadkiem organy miały do czynienia w sprawie niniejszej.

Na ocenę o zachowaniu wymogów określonych w § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia ma też wpływ okoliczność poinformowania skarżącej przez Starostę o przerwaniu stażu przez organ, a ta forma czynności jest w orzecznictwie sądów administracyjnych uznawana za prawidłową w rozumieniu § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Ponadto organ dysponował wystarczającymi przesłankami do wydania decyzji administracyjnej bez konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w postaci wysłuchania skarżącej.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 80 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym bezrobotny zachowuje prawo do stypendium za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, przypadający "w okresie odbywania stażu". Z unormowania tego wynika, że w razie niezdolności do pracy z powodu choroby bezrobotny zachowuje prawo do stypendium, pod warunkiem że następuje to w okresie "odbywania stażu". Prawo do stypendium nie przysługuje, gdy doszło do zakończenia stażu w związku z "pozbawieniem bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu" – w trybie przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia.

Tymczasem w rozpatrywanym przypadku taka sytuacja nie zaistniała, gdyż doszło do skutecznego zakończenia stażu, konsekwencją czego było wydanie decyzji o utracie prawa do stypendium. Przyjmując bowiem, że skarżąca z dniem [...] września 2024 r. zaprzestała odbywania stażu, zasadne było orzeczenie o utracie przez nią prawa do stypendium, o którym mowa w art. 53 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Staż stanowi, bowiem formę aktywizacji zawodowej bezrobotnych, za którą bezrobotny otrzymuje swoistą gratyfikację w postaci stypendium. Za taką interpretacją przepisów art. 53 ust. 6 i art. 80 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przemawia również cel jakiemu służy staż bezrobotnych oraz przyznawane stypendium. Mianowicie organ orzekający w sprawach stypendium powinien czuwać nad tym, aby umowa zawierana pomiędzy starostą a pracodawcą realizowała cel stażu, jakim jest nabycie przez bezrobotnego doświadczenia zawodowego oraz umiejętności, które mają poprawić jego sytuację jako podmiotu poszukującego zatrudnienia na rynku pracy. Niewątpliwie mając na uwadze cel stażu właściwy organ administracji ma obowiązek rozważyć każdorazowo zasadność kontynuowania stażu w przypadku absencji chorobowej stażysty (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 135/13 i z 23 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 92/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl - cytowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku).

Jak zostało wyżej omówione, organy orzekające w przedmiocie utraty prawa do stypendium w sposób właściwy uwzględniły wszystkie istotne okoliczności sprawy, co dawało Sądowi Wojewódzkiemu podstawę do oddalenia skargi.

Odnośnie do naruszenie art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. należy wyjaśnić, że przepisy te regulują odpowiednio kognicję sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, co do zasady pod względem zgodności z prawem oraz cele działania sądów administracyjnych i zakres ich kognicji. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że niepodobna dowodzić, aby przepisy art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. naruszono, jeśli sąd administracyjny zastosuje się adekwatnie do tej regulacji - był właściwy do kontroli legalności zapadłych w sprawie decyzji i tej kontroli dokonał. Innym zagadnieniem jest jej wynik, który nie może być podważany w ramach tego zarzutu. Pominięcie, czy odmienna ocena argumentacji strony, nie uzasadniają zarzutu naruszenia przepisu ustrojowego, jakim jest omawiany przepis art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Jeśli chodzi zaś o przepis art. 3 § 1 P.p.s.a., to żadna z jego jednostek redakcyjnych nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego zarzut ten nie mógł być skuteczny.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. W sytuacji gdy, skarżąca zwolniona jest z mocy prawa z obowiązku uiszczania kosztów sądowych oraz ubiega się o świadczenie ze środków publicznych dla osób bezrobotnych, to w sprawie należało odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając iż w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi art. 207 § 2 P.p.s.a.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz radcy prawnego ustanowionej z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.