II SA/Gd 314/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-11-13	
Data wpływu	2018-05-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Dorota Jadwiszczok
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art. 145 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. G. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących M. G. i M. G. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
M. G. i M. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt [..], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy nr [..] z dnia 25 października 2017 r., znak [..], ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2017 r. A. zwróciła się o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia [..], MOP 0,5 MPa wraz z infrastrukturą towarzyszącą, realizowanego w ramach inwestycji pn.: "Budowa sieci gazowej w miejscowościach [..]" na nieruchomościach położonych w gminach C., P. i R., w tym na działce nr [..] obręb [..], gmina P., której współwłaścicielami byli J. K. i D. K.

Po rozpoznaniu wniosku decyzją z dnia 25 października 2017 r. Wójt Gminy ustalił lokalizację przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Decyzja organu pierwszej instancji wraz z uzasadnieniem została doręczona stronom postępowania.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M. G. i M. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 marca 2018 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie doszukując się naruszenia przepisów odrębnych, mogących skutkować odmową wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. Jak wskazał organ odwoławczy projekt decyzji uzyskał wymagane uzgodnienia, a sama decyzja zawiera odpowiednie załączniki oraz spełnia wymogi wskazane w art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), zwanej dalej u.p.z.p., i art. 107 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo zawiadomił o wszczęciu przedmiotowego postępowania na piśmie wszystkie strony tj. inwestora i właścicieli nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja, zaś strony pozostałe zawiadomiono poprzez obwieszczenie. Stosowne obwieszczenia zostały umieszczone na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Gminy, Urzędzie Gminy w P., Urzędzie Gminy R. oraz w sołectwach, a także na stronie internetowej Gminy R. Wprawdzie o wystąpieniu do wyszczególnionych organów o uzgodnienie projektu decyzji nie zawiadomiono w formie obwieszczenia stron postępowania innych, niż inwestor i właściciele nieruchomości, lecz zdaniem kolegium wobec prawidłowego zastosowania art. 10 § 1 k.p.a., uchybienie to nie miało istotnego charakteru. Także fakt, że zaskarżona decyzja, wydana po zbyciu nieruchomości nr [..], została doręczona na piśmie byłemu właścicielowi, a nowym właścicielom tylko w trybie obwieszczenia, choć stanowi naruszenie art. 53 ust. 1 u.p.z.p., to nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem uprawnienia procesowe odwołujących się zostały zrealizowane poprzez skorzystanie ze środka zaskarżenia i ponowną weryfikację sprawy na etapie postępowania odwoławczego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. G. i M. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucili naruszenie art. 53 ust. 1 i 5 u.p.z.p. poprzez niezawiadomienie na piśmie stron o wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz o wystąpieniu do właściwych organów o uzgodnienie projektu decyzji, a także naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 i art. 82 oraz art. 106 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W toku postępowania Sąd ustalił, że przesyłka zawierająca decyzję organu drugiej instancji z uzasadnieniem, skierowana do strony postępowania, współwłaściciela nieruchomości objętej inwestycją – J. K. została zwrócona do nadawcy z adnotacją z dnia 4 kwietnia 2018 r. "adresat zmarł" (vide: koperta w aktach organu drugiej instancji).

W dniu 14 sierpnia 2018 r. do Sądu wpłynął przesłany przez Urząd Stanu Cywilnego w C. odpis skrócony aktu zgonu J. K., zmarłego w C. w dniu 20 marca 2018 r. (vide: karta 451 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, musi stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów innych, niż wskazane przez skarżących. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi o konieczności stwierdzenia jej nieważności.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy podkreślić, że wszczynając postępowanie organ administracji jest zobligowany ustalić krąg stron tego postępowania, przy czym musi mieć na względzie, że osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem ma zdolność prawną. Zdolność tę, zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a., należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Jak stanowi natomiast art. 8 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 459) zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci.

Z powyższego wynika zatem, że status strony postępowania, przysługujący osobie fizycznej, wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może bowiem mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy, w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, jak również nie mogą być do niej kierowane wydawane w sprawie rozstrzygnięcia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2012 r., I SA/Wa 2076/11, LEX nr 1336809; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 grudnia 2012 r., II SA/Ke 572/12, LEX nr 1234958). Zgodnie bowiem z treścią art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, zaś stosownie do treści art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przywołane przepisy dają więc organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej jedynie stronom postępowania,

a z doręczeniem rozstrzygnięcia w postaci decyzji wiążą się przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne.

Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma w świetle art. 156 § 1 k.p.a. szczególne znaczenie także z tego powodu, że, jak przyjmuje się w orzecznictwie, jego naruszenie i w konsekwencji skierowanie decyzji do osoby zmarłej, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Uchybienie w tym zakresie powoduje bowiem, że powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99). Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest zatem wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji i stanowisko w tym zakresie, w pełni akceptowane przez orzekający w niniejszej sprawie Sąd, jest ugruntowane zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2016 r., I OSK 1150/14, LEX nr 2114245; z dnia 22 stycznia 2014 r., I OSK 708/14, LEX nr 1452172; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2010 r., II SA/Gd 43/10, LEX nr 752499; Jaśkowska M. [w:] Jaśkowska M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016).

Powyższe uwagi odnoszą się zarówno do postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, jak postępowania przed organem odwoławczym. Zakres postępowania przed organem odwoławczym, zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, jest bowiem taki sam, jako że organ odwoławczy rozpatruje i rozstrzyga tą samą sprawę administracyjną. Jeżeli zatem organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 k.p.a., czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiego rozstrzygnięcia pozwala na ewentualne jego uchylenie, jeżeli jest ono badane w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności.

Rozważając kwestię obowiązku organu ustalenia kręgu stron postępowania, należy w niniejszej sprawie uwzględnić przedmiot postępowania podlegającego kontroli instancyjnej a następnie sądowej, i jego wpływ na ustalenie tego kręgu oraz prawa i obowiązki ustalonych stron. Dla ustalenia przymiotu strony w sprawach o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego będzie miał zastosowanie art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. W świetle powyższego do kręgu stron tego postępowania zaliczyć należy właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, przez które przebiegać ma inwestycja oraz podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, które będą narażone na jego oddziaływanie.

Zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Mając to na uwadze należy wskazać, że fakt, że iż część zawiadomień w toku przedmiotowego postępowania ma charakter obwieszczeń, nie zwalnia organów z obowiązku ustalenia stron postępowania na każdym jego etapie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 627/12, LEX nr 1287086). Podkreślić również należy, że zastosowanie zawiadomień przez obwieszczenia nie niweczy skutków procesowych wynikających z doręczenia bezpośredniego, do rąk adresatów personalnie ustalonych i postrzeganych przez organ jako strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II OSK 1871/08, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w toku postępowania sądowego Sąd ustalił, że strona postępowania administracyjnego, J. K., zmarła. Z uwagi na to, że fakt śmierci i jej datę ustala się na podstawie aktu zgonu, wystawionego przez właściwy Urząd Stanu Cywilnego, zgodnie z Prawem o aktach stanu cywilnego i przepisami wykonawczymi, Sąd zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego w C. o nadesłanie aktu zgonu strony. Z przesłanego przez Urząd odpisu skróconego aktu zgonu wynika natomiast, że J. K. zmarł w dniu 20 marca 2018 r. Miało to więc miejsce w toku postępowania odwoławczego, przed rozpoznaniem odwołania wniesionego przez M. G. i M. G. i wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 28 marca 2018 r. decyzji ostatecznej. W tym miejscu należy podkreślić, że na ocenę zaistnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Ponadto, jak już wskazano, to organ jest zobowiązany ustalić występujące w sprawie strony postępowania, a podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących i w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Nie ma przy tym znaczenia również, czy następcy prawni zmarłej strony wykazali zainteresowania sprawą, czy też nie, ani okoliczność, że fakt śmierci strony został ujawniony dopiero w postępowaniu sądowym.

Reasumując, skoro w niniejszej sprawie organ drugiej instancji prowadził postępowanie, którego stroną był m.in. właściciel nieruchomości nr [..] w P., na której będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego – J. K., i na skutek wniesionego w sprawie odwołania wydał decyzję, którą skierował do nieżyjącej już strony, to nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie to rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta została bowiem skierowana do osoby niebędącej w tym momencie stroną w sprawie i wadliwość ta nie podlega konwalidacji.

Mając to wszystko na uwadze, ze względu na stwierdzone naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Jednocześnie, dostrzeżone wady formalne postępowania odwoławczego zwalniają na obecnym etapie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zapadłej w sprawie decyzji administracyjnej.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Rozpatrując ponownie sprawę organ przede wszystkim prawidłowo ustali krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz skarżących kwotę 980 zł, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w kwocie 500 zł składało się również wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 1 p.p.s.a., według którego sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania.