Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 315/21 w sprawie ze skargi W.S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie z dnia 9 marca 2021 r. nr OI/IP.0143.3.2021.EK w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1/ uchyla zaskarżony wyrok, 2/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego [...] z dnia 11 lutego 2021 r., nr Z/P.0143.1.2021.IBS.

Wyrokiem z 4 listopada 2021 r., II SA/Lu 315/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę W.S. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie (dalej: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej) z 9 marca 2021 r., nr OI/IP.0143.3.2021.EK, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Lublinie wskazaną wyżej decyzją utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego [...] z dnia 11 lutego 2021 r. Z/P.0143.1.21.2021.IBS o odmowie udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że wnioskiem z dnia 28 grudnia 2020 r. skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania kopii odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczące Zakładu Karnego [...], uznane za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie w okresie od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r.

Dyrektor Zakładu Karnego [...], uzasadniając odmowę udostępnienia informacji publicznej, stwierdził, że informacje, o których mowa we wniosku stanowią informacje o charakterze publicznym, jednak stanowią informację przetworzoną, a skarżący nie wykazał jej szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Lublinie, po rozpoznaniu odwołania skarżącego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji podzielił stanowisko, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. W chwili złożenia wniosku nie była dostępna, wymagała przeglądu kilkuset dokumentów, wyselekcjonowania ich i anomizacji. Czynności te prowadzą do wytworzenia nowego dokumentu. W zakładzie karnym nie ma specjalistycznego programu komputerowego służącego do anonimizacji pism, a wnioskodawca nie podjął nawet próby zasygnalizowania interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji.

Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, a Sąd przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że żądana przez skarżącego informacja miała obejmować kopie odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczące Zakładu Karnego [...], uznane za zasadne i częściowo zasadne z okresu od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. Takich postępowań jest co najmniej 330. W ocenie Sądu, zasadne są argumenty wskazujące, że tego rodzaju informacje nie są wprost dostępne, wymagają przeglądu dokumentów obejmujących wszystkie skargi wniesione w danym okresie, dotyczących tego zakładu. Analiza żądania skarżącego wskazuje zatem, że pozytywne rozpatrzenie jego wniosku wymagało czynności, które powodowałyby powstanie informacji przetworzonej. Sąd uznał tym samym, że w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo zastosowały art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: u.d.i.p.) i prawidłowo stwierdziły, że nie wystąpiła przesłanka szczególnej istotności udostępnienia informacji dla interesu publicznego. Za racjonalne i zgodne z logiką oraz doświadczeniem życiowym uznał argumenty, że zainteresowanie skarżącego odpowiedziami na skargi innych osadzonych jest bardziej niż z interesem publicznym związane z jego sytuacją osobistą i chęcią formułowania środków zaskarżenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a i w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przepisów art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a to poprzez ich nieprawidłową wykładnię i błędne zastosowanie (art. 3 ust. 1 pkt 1) oraz ustalenie, że żądanie przez skarżącego udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczące Zakładu Karnego [...], uznane za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 31 stycznia 2016 r., jest nieuprawnione w związku z faktem, że żądana dokumentacja w zakresie, w jakim udostępnienia żądał jej skarżący, stanowi informację przetworzoną, której udostępnienie, zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wymaga szczególnego interesu społecznego, którego to zdaniem Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej i Sądu I instancji skarżący nie wykazał.

W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie zgodnie z pierwotnym wnioskiem skarżącego oraz zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego zauważył, że podstawowym błędem Sądu I instancji jest traktowanie wniosku skarżącego jako żądania dostępu do informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że sama konieczność anonimizacji nie przesądza o przetworzonym charakterze informacji. Podobnie nie stanowi o przetworzeniu informacji konieczność sięgnięcia do materiałów archiwalnych. Stwierdził, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy mamy do czynienia jedynie z anonimizacją danych, co oznacza, że nie powstaje nowa informacja w wyniku czynności technicznych. Dodał, że w ocenie skarżącego u podstaw niekorzystnych wyroków mogły leżeć przyczyny pozamerytoryczne, a związane z wielością wniosków składanych przez skarżącego w tej materii. Nie ulega jednak najmniejszej wątpliwości, że żądanie skarżącego w zakresie objętym niniejszym postępowaniem mieści się w granicach praw obywatelskich (konstytucyjnych i ustawowych) i przyczyny te nie mogą mieć wpływu na ocenę zasadności żądania w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Rozpoznawana w przedmiotowym postępowaniu kwestia dotycząca udostępnienia informacji publicznej temu samemu skarżącemu, o prawie identycznej treści ( inny dyrektor zakładu karnego i inne lata rozpatrywanych wniosków ) była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie III OSK 6161/21. Sąd w niniejszym składzie w całości podziela i akceptuje motywy wyroku wydanego w dniu 21 listopada 2022 r.

Najistotniejszą do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia, czy żądana przez skarżącego informacja publiczna jest informacją przetworzoną w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W orzecznictwie sądów administracyjnych obecnie dominujący staje się pogląd, zgodnie z którym w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań.

W związku z powyższym informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Realizacja przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może bowiem prowadzić do zakłócenia prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej w zakresie realizacji przez nie swoich podstawowych funkcji.

Podkreślić również trzeba, że przetworzenia informacji nie można utożsamiać wyłącznie z wytworzeniem informacji rodzajowo nowej, gdyż może ono polegać w szczególności na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych oraz odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby poprzez opracowanie prostego zestawienia (por. wyroki NSA z dnia: 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 865/14 oraz 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14).

Trafnie wskazuje się również, że pomimo tego, iż anonimizacja dokumentów stanowi jedynie przekształcenie informacji, to prowadzi do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli polega na utworzeniu całego zbioru tak opracowanych dokumentów, wcześniej wybranych z wszystkich posiadanych materiałów i przez to wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu (por. M. Jaśkowska, "Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje", Kwartalnik Prawa Publicznego z 2012 r., nr 3, s. 72).

Należy jednak podkreślić, iż wykazanie, że proces anonimizacji żądanych informacji prowadzi do ich przetworzenia, nie może ograniczać się do ogólnej formuły z powołaniem się na konieczność usunięcia "szeregu informacji z zakresu danych osobowych, poufnych, indywidualnych - niepublicznych". Uznanie, że tak lakoniczne uzasadnienie może potwierdzać przetworzenie informacji publicznej z uwagi na konieczność zanonimizowania niektórych danych, byłoby właściwie nieweryfikowalne i mogłoby stanowić podstawę do żądania wykazania przez wnioskującego szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w każdym przypadku. Wykazanie przetworzenia informacji publicznej z uwagi na konieczność zanonimizowania części składających się na nią danych, wymaga podania zakresu niezbędnych dla tego procesu czynności, które zakłócają normalne funkcjonowanie podmiotu mającego te informacje udostępnić. Chodzi więc o podanie takich danych jak: czas niezbędny do przeprowadzenia anonimizacji, liczbę pracowników zaangażowanych w proces anonimizacji w relacji do dostępnych zasobów kadrowych, ewentualną konieczność skorzystania ze specjalistycznego sprzętu, który nie pozostaje w dyspozycji udostępniającego, konkretnej ilości dokumentów podlegających analizie i anonimizacji, konieczności pozyskania dokumentów ze zbiorów znajdujących w różnych komórkach organizacyjnych, administrowanych przez różnych pracowników oraz każdą inną okoliczność, potwierdzającą wymóg ponadstandardowego zaangażowania w przygotowanie wnioskowanych do udostępnienia informacji.

W rozpoznawanej sprawie decyzja organu zawiera informację, że we wnioskowanym okresie złożono około 330 skarg a usunięcie danych chronionych nie jest wyłącznie czynnością techniczną, organ nie posiada specjalnego programu komputerowego służącego do anonimizacji pism, co nie pozostawałoby bez wpływu na normalny tok działania organu i realizację przypisanych zadań.

Dotychczasowe stwierdzenia zdają się potwierdzać słuszność decyzji zaaprobowanych przez Sąd I instancji, ale przyjęcie takiego stanowiska w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie jest przynajmniej przedwczesne.

Przypomnieć należy, że skarżący kasacyjnie wnosił o udostępnienie kopii odpowiedzi na skargi osadzonych uznane za zasadne lub częściowo zasadne. W rozpoznawanej sprawie wskazano tylko na łączną liczbę rozpoznanych wniosków niewiadomą pozostaje natomiast to ile wniosków uznanych zostało przynajmniej za częściowo zasadne. Jest okoliczność bardzo istotna z punktu odniesienia dotyczącego możliwości uznania danej informacji za prostą lub przetworzoną. Zbędnym wydaje się, w świetle dotychczasowych rozważań wyjaśnianie tego, że inaczej należałoby ocenić tę kwestię, gdyby w ciągu roku takich skarg uwzględniono 300, a inaczej gdyby to było np. 10 skarg.

W czasie rozpoznawania wniosku skarżącego obowiązywało rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych ( Dz. U. Z 2013 r., poz.647 ) Zgodnie z § 11 ust. 2 rozporządzenia, ewidencję wniosków, skarg i próśb prowadzi się w formie dzienników, oddzielnie dla skarg oraz wniosków i próśb. Natomiast według ust. 4 tego paragrafu, wzór dziennika, o którym mowa w ust. 2, określa załącznik do rozporządzenia. Ponadto, zgodnie z ust. 6, dzienniki i skorowidze mogą być prowadzone w formie elektronicznej. Według wzoru dziennika skarg, stanowiącego załącznik do rozporządzenia, w rubryce 14 wpisuje się sposób załatwienia skargi (wniosku). Oznaczałoby to, że analiza skarg uwzględnionych mogła odbyć się poprzez prześledzenie rubryki 14 dziennika, którego wzór określa rozporządzenie. Zarówno wydane w tej sprawie decyzje administracyjne, jak również wyrok Sądu pierwszej instancji, nie odnoszą się do tej kwestii. Dlatego też uznać należało, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Posłużenie się bowiem owym skorowidzem pozwoliłoby na ustalenie, bez znacznego zaangażowania osób i środków, ile skarg zostało uwzględnionych. Z kolei ustalenie liczby skarg uwzględnionych, biorąc pod uwagę wskazaną wyżej wykładnię, pozwoliłoby na przeprowadzenie oceny, czy mamy do czynienia z informacją przetworzoną, czy też nie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu w ramach przyznanego mu prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.