Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), Protokolant st. ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej M. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku M. P. (dalej: skarżąca), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 1978 r. o przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 1978 r. Naczelnik Miasta i Gminy [...] orzekł o przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 1,30 ha, położonego w miejscowości [...], stanowiącego własność J. B.

Skarżąca (następczyni prawna J. B.) wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 1978 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku skarżąca zarzuciła brak jakichkolwiek ustaleń stanu faktycznego, z których wynikałoby, że są spełnione przesłanki przejęcia gospodarstwa jako opuszczonego.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1978 r., wskazał, że zebrany materiał dowodowy wykazuje istotne braki w zakresie dokumentacji mającej zastosowanie w sprawie, ponieważ akta sprawy zawierają jedynie odpis kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 1978 r. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że gospodarstwo rolne o pow. 1,30 ha zostało przez właściciela opuszczone, grunt leży odłogiem, a właściciel "nie zamieszkuje na naszym terenie". W tej sytuacji organ orzekł o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39 poz. 174 z późn. zm.) oraz § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39 poz. 198). W myśl tych przepisów gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. Za gospodarstwo rolne opuszczone uważano gospodarstwo, na którym nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub większej części uprawiane oraz poddawane zabiegom agrotechnicznym przez właściciela albo dzierżawcę. O przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa orzekał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Dokument w postaci decyzji z dnia [...] lipca 1978 r. jest wiarygodnym dowodem wskazującym na to, jakie były przesłanki faktyczne i prawne jej wydania. Brak jest podstaw do kwestionowania przydatności dowodowej tego dokumentu. Ze względu na istniejące braki w materiale dowodowym sprawy występowano po akta do: Starostwa Powiatowego w [...], [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], Urzędu Miejskiego w [...] oraz skarżąca (pisma z dnia 5 października 2017 r. i z dnia 23 stycznia 2018 r.). Organ wykazał zatem stosowną inicjatywę w gromadzeniu materiału dowodowego sprawy. Należy przy tym mieć na uwadze, że inicjatywa dowodowa spoczywa nie tylko na organie, ale również w dużej mierze na stronach postępowania. Tymczasem skarżąca nie przedstawiła dowodów uzasadniających zgłoszone żądanie. Strona powinna współdziałać z organem w zakresie gromadzenia dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nie może negatywnych skutków bierności w postępowaniu przenosić na organ, który podjął wszelkie działania w celu wyjaśnienia sprawy. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji. W ocenie organu, zważywszy na upływ kilkudziesięciu lat od wydania kwestionowanej decyzji, brak dokumentów mających zastosowanie w sprawie nie może przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający tę decyzję.

Skargę na decyzję z [...] marca 2019 r. wniosła M. P., zarzucając naruszenie:

art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 935), dalej K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji oraz nie odniesienie się do wszystkich twierdzeń skarżącej:

art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez:

niewyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie oraz dowolną a nie swobodną ocenę dowodów polegającą na uznaniu, iż przy braku jakiegokolwiek materiału dowodowego;

w sprawie przyjęcie, że treść decyzji podlegającej kontroli może stanowić wystarczający dokument potwierdzający stan faktyczny jest wystarczające do odmówienia stwierdzenia nieważności decyzji;

przerzucenie obowiązku gromadzenia materiału dowodowego na skarżącą w sytuacji gdy decyzja podlegająca kontroli została wydana przed datą narodzin skarżącej, tym samym skarżąca nie była bezpośrednim świadkiem zdarzeń mających miejsce przed wydaniem decyzji przez organ administracji ani zdarzeń stanowiących podstawę ustaleń przy jej wydaniu;

niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

3. art. 10 K.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ przed upływem terminu na ewentualne zapoznanie się, złożenie nowych wniosków lub wypowiedzenie się na temat końcowego materiału dowodowego zebranego w sprawie (zaskarżona decyzja została odebrana w dniu 1 kwietnia 2019 r., w tym samym dniu pełnomocnik skarżącej odebrał również zawiadomienie co uniemożliwiło podjęcie jakichkolwiek działań w sprawie);

4. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w związku z § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych poprzez ich błędną wykładnię;

5. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym tej sprawy w sytuacji spełnienia wszelkich przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji.

Uzasadnienie kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej jest lakoniczne i ograniczające się jedynie do stwierdzenia, że gospodarstwo leży odłogiem i nie jest zagospodarowane bez wyjaśnienia jakichkolwiek ustaleń stanu faktycznego, z których wynikałoby, że są spełnione przesłanki przejęcia gospodarstwa jako opuszczonego narusza art. 7, 12, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. Konsekwencje prawne - wynikające z zastosowania przepisu zobowiązują nie tylko do wnikliwej oceny zgodności decyzji z przepisami ustawy, lecz również do konieczności zachowania reguł i zasad postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasady praworządności z art. 7 k.p.a. oraz zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dowodów z art. 77 k.p.a.

Podnosząc takie zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu administracji zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja. Nie oznacza to jednak, że organ nadzoru jest zwolniony z obowiązków określonych w art. 7 i 77 §1 K.p.a. dotyczących dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W odniesieniu do postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania gospodarstwa rolnego obowiązek ten sprowadza się do dokonania kwerendy zasobów archiwalnych w celu odnalezienia akt sprawy dotyczących kwestionowanej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 7 i 77 K.p.a., albowiem organ nie podjął wystarczających kroków zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy – pozyskania akt archiwalnych związanych z postępowaniem dotyczącym przejęcia na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania gospodarstwa rolnego. Organ nadzoru ograniczył się jedynie do zwrócenia się do Starostwa Powiatowego w [...], [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] oraz Urzędu Miejskiego w [...], a także skarżącej. Tymczasem, mając na uwadze, że kwestionowana decyzja została wydana ponad czterdzieści lat temu, organ powinien skierować swoje wystąpienia także do właściwych oddziałów Archiwów Państwowych oraz Archiwum Akt Nowych. Dopiero, jeżeli takie wystąpienia nie przyniosą rezultatów, organ nadzoru może oprzeć się jedynie na brzmieniu kwestionowanej decyzji.

Mając powyższe względy na uwadze, w ocenie Sądu organ nadzoru nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Tym samym zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w odniesieniu do nieprzeprowadzenia przez organ nadzoru prawidłowego postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnych dla sprawy okoliczności związanych z przesłankami określonym w art. 156 § 1 K.p.a. Minister nie podjął wystarczających kroków w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Natomiast nietrafne są zarzuty i argumentacja skarżącej wiążące naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego z nieprzeprowadzeniem postępowania dowodowego w zakresie przesłuchania świadków wydarzeń, w szczególności ciotki skarżącej. Postępowanie nieważnościowe nie może prowadzić do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego ustalania okoliczności faktycznych sprawy, mających znaczenie dla oceny, czy dziadek skarżącej pozostawił odłogiem ziemię. Stwierdzenie zaistnienia przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie może polegać, jak to prezentuje skarżąca, na podważaniu ustaleń dokonanych przez Naczelnika Miasta i Gminy [...], który wydał kwestionowaną decyzję poprzez przedłożenie innych dowodów na okoliczność, że gospodarstwo rolne nie leżało odłogiem. Dokonując oceny, czy doszło zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a. organ nadzoru co do zasady opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu dotyczącym wydania kwestionowanej decyzji.

Przedwczesne jest na tym etapie postępowania odnoszenie się do zarzutów naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w związku z § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, które sprowadzają się do tego, że zdaniem skarżącej kwestionowane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi (300 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), określone na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 ze zm.).