Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. H. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących B. H. i M. S. kwotę 7241 zł (siedem tysięcy dwieście czterdzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

B. H. i M. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 31 stycznia 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Gminy Ż. z 19 kwietnia 2021 r., ustalającą skarżącym wysokość opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości działek o numerach [...] i [...], położonych w T. w związku z wejściem w życie planu.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Ż. zatwierdzonym Uchwałą Nr XVIII/99/91 Rady Gminy w Ż. z dnia 19 grudnia 1991 r. teren oznaczony na załączonej mapie nr 67, stanowiący później działkę nr [...] w T., o pow. 0,7000 ha, która położona była w tym planie w strefie rolno-osadniczej RP MR – strefa rolno-osadnicza określona została w planie jako tereny rolne z istniejącą zabudową siedliskową, w której dopuszczono realizację nowej zabudowy siedliskowej i gospodarczej, niezbędnej do prowadzenia prawidłowej gospodarki rolniczej. Plan ten utracił moc dnia 31 grudnia 2003 r. Od dnia 1 stycznia 2004 r. do 17 stycznia 2016 r. włącznie teren działki nr [...] w T. nie był objętym żadnym planem zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 18 stycznia 2016 r. weszła w życie uchwała Rady Miejskiej w Ż. z dnia 27 października 2015 r. Nr XVI/167/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi T., obszary położone przy drodze krajowej nr 20 tzw. [...] (Dziennik Urzędowy Woj. Pomorskiego poz. 4352 z dnia 18 grudnia 2015r.). Teren działki nr [...] w T. posiadał następujące przeznaczenie: 17.MN,U - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej o pow. 0,6069 ha 53.KDL - tereny dróg publicznych klasy drogi lokalnej (działka nr [...] o pow. 0,0156 ha) 73.KDW - tereny dróg wewnętrznych (działka [...] o pow. 0,0012 ha) 94.KPJ - tereny ciągów pieszo-jezdnych (działka [...] o pow. 0,0763 ha).

Decyzją z 3 listopada 2016 r. Burmistrz Gminy Ż. dokonał podziału działki nr [...] na 7 działek, w tym m.in. na działkę nr [...] o pow. 0,3010 ha i oraz działkę nr [...] o pow. 0,3059 ha. Następnie decyzją z 21 czerwca 2018 r. Burmistrz dokonał podziału działki nr [...] na działki [...],[...],[...],[...] oraz działki nr [...] na działki o nr [...],[...],[...] i [...].

W dniu 21 sierpnia 2020 r. B. H. oraz M. S. zbyli stanowiące ich własność działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. 0,6069 ha położone w T. za łączną cenę 448 803,00 zł. Jak wynika z aktu notarialnego sprzedane działki położone były na terenie oznaczonym symbolem 17.MN,U. W ewidencji gruntów posiadały one oznaczenie jako RIVb -grunty orne.

Pismem z 22 września 2020 r. Burmistrz zawiadomił B. H. oraz M. S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia i pobrania jednorazowej opłaty planistycznej.

Burmistrz Gminy Ż. decyzją z 19 kwietnia 2021 r. ustalił B. H. i M. S. wysokość opłaty planistycznej w kwocie 90 215,70 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w T., oznaczonych jako działka [...] i działka nr [...], z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb T., na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wskazano, że Rada Miejska w Ż. w uchwale nr XVI/167/2015 z dnia 27 października 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi T., obszary położone przy drodze krajowej nr 20 tzw. [...], ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na 30% wzrostu wartości nieruchomości. Po wejściu w życie planu miejscowego B. H. oraz M. S. zbyli objęte tym planem, stanowiące ich własność nieruchomości gruntowe.

Organ wskazał, że wzrost wartości nieruchomości obliczono jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem, na podstawie operatu szacunkowego z 14 grudnia 2020 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. U. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł 300 719,00 zł, co przy zastosowaniu stawki renty planistycznej w wysokości 30% daje kwotę opłaty w wysokości 90 215,70 zł.

Wskazano, że rzeczoznawca majątkowy przy wycenie zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Podejście to stosuje się, gdy są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, z uwagi na występowanie na rynku transakcji nieruchomościami podobnymi. W ocenie organu, właściwie dobrano nieruchomości podobne oraz prawidłowo wychwycono cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz należycie ustalono współczynniki korygujące.

Burmistrz wskazał, że wycenie podlega działka nr [...] obręb T., gmina Ż., która została wydzielona na podstawie decyzji z 3 listopada 2016 r. Z uwagi na podział, który został przeprowadzony po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi T., obszary położone przy drodze krajowej nr 20 tzw. [...] (tj. po 17.01.2016 r.), do wyceny wzięto pod uwagę działki o powierzchni zbliżonej do powierzchni działki [...] (po podziale dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) obręb T.. Następnie działki [...] oraz [...] zostały wydzielone na podstawie decyzji UN-N.6831.205.2017.DL (po podziale dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], i [...] jako działki przeznaczone pod drogę wewnętrzną). Stan faktyczny został określony przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie wizji lokalnej, danych z ewidencji gruntów oraz innych dostępnych dokumentów.

Organ wskazał, że nieruchomość położona przy ul. B., w sąsiedztwie zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej i przemysłowo-usługowej oraz terenów niezabudowanych, w niedalekim sąsiedztwie drogi krajowej DK-20. W sąsiedztwie nieruchomości występują sieci uzbrojenia, w drodze ul. B. występuje sieć elektroenergetyczna, wodociągowa, gazowa, teletechniczna. Działka nr [...] ma 0,7000 ha, kształt długi i wąski, teren lekko zróżnicowany wysokościowo, posiada dostęp do drogi publicznej, nie jest zabudowana, stanowi użytek rolny PsIV, RIVa, RIVb. Przechodzi nad nią napowietrzna linia elektroenergetyczna średniego napięcia. Teren ten znajduje się w zasięgu granic pasa technologicznego od napowietrznych linii elektroenergetycznych 15 kV.

Teren działki nr [...] objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy Ż., Uchwała Rady Gminy w Ż. nr XVIII/99/91 z dnia 19.12.1991 r. i położony był w tym planie w strefie rolno - osadniczej RP, MR.

Do obliczeń przyjęto 13 transakcji nieruchomościami podobnymi, pomiędzy którymi odnotowano cenę najniższą wynoszącą 8,92 zł/m2, za nieruchomość położoną w P. i, gm. Ż. o pow. 38119 m2, stanowiącą użytki rolne: Rlllb, RIVa, cenę najniższą wynoszącą 25,21 zł/m2, za nieruchomość położoną w P., gm. Ż. o pow. 13884 m2, stanowiącą użytki rolne RIVb, RV, oraz cenę średnią 15,96 zł/m2.

Dla porównania przeanalizowany został rynek nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo - usługową o dużych powierzchniach jako przedmiotu prawa własności. Analizie poddano transakcje z okresu od stycznia 2018 r. do dnia 21.08.2020 r. Do obliczeń przyjęto 11 transakcji nieruchomości podobnymi, pomiędzy którymi odnotowano cenę najniższą wynoszącą 49,86 zł/m2 za nieruchomość położoną w miejscowości S., cenę średnią 130,00 zł/m2 za nieruchomość położoną w miejscowości B., oraz cenę średnią 77,11 zł/m2. Po zapoznaniu się z rynkiem lokalnym oraz po przeprowadzeniu analizy cen transakcyjnych stwierdzono, że na wartość nieruchomości na określonym rynku lokalnym mają wpływ następujące cech rynkowe: lokalizacja i sąsiedztwo, powierzchnia, uzbrojenie, potencjał inwestycyjny.

Organ zaznaczył też, że rzeczoznawca majątkowy nie zawarł w opłacie planistycznej wzrostu wartości nieruchomości wynikającego z ich podziału.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. H. i M. S. zarzucili niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na ustaleniu opłaty w sytuacji, w której nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie planu miejscowego. Zarzucili również uchybienia w sporządzonym operacie szacunkowym polegające na braku dokładnego opisania stanu działki polegającej wycenie, w tym nieuwzględnienia służebności gruntowej, przebiegu linii elektroenergetycznej oraz zadrzewienia, a także brak scharakteryzowania nieruchomości podobnych przyjętych do wyceny, co uniemożliwiało ocenę czy zostały one przyjęte prawidłowo.

Rozpoznając odwołania skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 31 stycznia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium, operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z prawem, a biegła prawidłowo przyjęła do porównania transakcje nieruchomościami rolnymi z możliwością wprowadzenia zabudowy zagrodowej (do wyceny wg "starego" planu) oraz transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniowo-usługową oraz mieszkaniowo-jednorodzinną (do wyceny wg "nowego" planu). Transakcje te spełniają kryterium podobieństwa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach stwierdzono, że ustalenie opłaty planistycznej należało wiązać nie tylko ze zbyciem całej nieruchomości, ale także jej części, co miało miejsce w sprawie. W takiej sytuacji wycenie podlega tylko ta część nieruchomości, która została zbyta po wejściu w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli w niniejszej sprawie działek nr [...] i [...], gdyż są to części tzw. całej nieruchomości, a więc działki oznaczonej geodezyjnie nr [...].

Zdaniem Kolegium, nie można ustalić wartości całej działki nieruchomości - działki nr [...] - przed i po uchwaleniu planu, a następnie przeliczyć proporcjonalnie na część, która została zbyta (czyli działek nr [...] i [...]). Zbyte działki nr [...] i [...] (czyli po podziale działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. 0,6069 ha) położone były na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania wyłącznie pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej, natomiast działka nr [...] posiadała także inne przeznaczenia, a więc gdyby ustalać wartość proporcjonalnie, jak wskazują skarżący, to wynik obejmowałby także inne przeznaczenia nieruchomości. Przedmiotem wyceny musiała być zatem część nieruchomości, a więc działki nr [...] i [...] (czyli po podziale działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]).

Kolegium nie podzieliło też zarzutu, że operat nie przedstawia źródeł danych o nieruchomościach identyfikujących nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, a także stwierdziło, że do operatu załączono niezbędne dokumenty potrzebne do wyceny szacowanej nieruchomości.

W odniesieniu do zarzutu, że działka nr [...] obciążona była służebnością przejazdu i przechodu na rzecz działki nr [...] wskazano, że nie cała działka była objęta służebnością. Z pewnością cześć działki nr [...], która została sprzedana przez skarżących (a więc działki nr [...] i [...]) nie była objęta służebnością przejazdu i przechodu, o czym świadczą zapisy aktu notarialnego. Tym samym, rzeczoznawca nie mógł uwzględnić służebności przejazdu i przechodu, gdyż nie było jej w dniu sprzedaży nieruchomości.

Kolegium zauważyło, że na str. 21 operatu biegła przyjęła, że lokalizacja i sąsiedztwo stanowią aż 50% wagi cechy rynkowej i ocenił tę cechę rynkową wycenianej nieruchomości jako korzystną, a także, że w operacie szacunkowym uwzględniono fakt, iż część nieruchomości znajduje się w zasięgu granic pasa technologicznego dla istniejącej linii elektroenergetycznej 15kV, co znalazło odzwierciedlenie na str. 8 operatu szacunkowego. W kwestii znacznego zadrzewienia działki stwierdzono, że nie są to okoliczności wpływające na wartość nieruchomości. Niezasadny był także, zdaniem Kolegium, zarzut braku charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, gdyż przy wycenie przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej nie jest to konieczny wymóg.

Kolegium wskazało, że biegła przyjęła, iż faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości to użytkowanie rolne (ostatnie zdanie na str. 11 operatu szacunkowego) i uznało stanowisko biegłej za prawidłowe, ponieważ okres tzw. luki planistycznej obejmował okres od dnia 1 stycznia 2004 r. do 17 stycznia 2016 r. (włącznie). W tym okresie teren działki nr [...] w T. nie był objętym żadnym planem zagospodarowania przestrzennego ani decyzją o warunkach zabudowy. Działka była sklasyfikowana w ewidencji gruntów jako użytki rolne, teren był niezabudowany, nie stwierdzono wykorzystywania nieruchomości na cele mieszkaniowe, usługowe, rekreacyjne, produkcyjne. W ocenie Kolegium, prawidłowa była zatem konstatacja biegłej, iż faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości to użytkowanie rolne. Nie zmienia tego stanowiska to, że faktycznie nieruchomość nie była uprawiana ani wykorzystywana na cele rolne, pastwiska ani łąki, a cały jej teren do 2019 r. porośnięty był drzewami i krzewami. Zdaniem Kolegium, brak prowadzenia upraw rolnych nie zmienia tego, że faktycznie był to grunt, który mógł być tylko wykorzystywany rolniczo.

W kwestii okoliczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości sąsiednich wskazano, że przez faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w warunkach u.p.z.p. należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. Skoro przed uchwaleniem planu nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny nieruchomości poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to hipotetyczne dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości są całkowicie bezprzedmiotowe i nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego, jaki był rzeczywisty status nieruchomości (por. wyrok NSA z 12 lipca 2017 r., II OSK 2879/15). Nie jest zasadny, zdaniem Kolegium, także zarzut braku zastosowania przepisu art. 154 ust. 2 u.g.n. przewidującego możliwość ustalenia przeznaczenia nieruchomości na podstawie studium zagospodarowania, przepis ten nie może mieć zastosowania w sprawie opłaty planistycznej.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili organowi naruszenie:

1) art. 37 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) oraz art. 154 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) poprzez ich błędną wykładnię i ustalenie opłaty w sytuacji, w której nie było ku temu podstawy, jak również błędne określenie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało zaniżeniem początkowej wartości nieruchomości i ustaleniem opłaty w zawyżonej wysokości,

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji wszystkich istotnych kwestii faktycznych mających związek z niniejszym postępowaniem, w konsekwencji czego doszło do wydania decyzji naruszającej prawa stron,

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji podczas gdy brak było podstaw prawnych i faktycznych do wydania tego typu rozstrzygnięcia.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego utracił moc w 2003 r., stąd kluczowe dla ustalenia wysokości opłaty było ustalenie wartości nieruchomości względem jej faktycznego sposobu wykorzystywania przed uchwaleniem planu z 2015 r., będącego podstawą obciążenia skarżących opłatą planistyczną. W tym zakresie zaś, biegła popełniła rażący błąd przyjmując, że nieruchomość jest wykorzystywana na cele rolnicze, zgodnie z jej kategoryzacją w ewidencji gruntów. Przedmiotowa nieruchomość nie była jednak wykorzystywana na cele rolnicze od momentu jej zakupu przez skarżących. Już w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego z 1991 r., tereny, na których znajduje się nieruchomość, przeznaczone były na działalność rolniczą i osadniczą. Dopuszczalne zatem było budownictwo mieszkaniowe, co nie może pozostać bez wpływu na sposób użytkowania nieruchomości w okresie po utracie mocy obowiązującej przez ten plan. Już w latach 90-tych docelowym przeznaczeniem przedmiotowych gruntów było przeznaczenie osadnicze (mieszkalne). Uchylenie planu nie zmieniło tej okoliczności, o czym świadczy dalszy los nieruchomości w obrębie T.. Wyjaśniono, że skarżący nabyli przedmiotową nieruchomość, która pierwotnie składała się z działki nr [...], w 1998 r. Pierwotnie była to nieruchomość rolna, jednak skarżący nigdy nie zamierzali wykorzystywać jej w tym celu, nie są i nigdy nie byli rolnikami ani nie prowadzili żadnej działalności o tym profilu. Nabyta przez nich nieruchomość miała zaś dla nich znaczenie wyłącznie inwestycyjne. Już w 2007 r. skarżący uzyskali decyzję o warunkach zabudowy na przedmiotowej działce, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz 2 budynków gospodarczych o funkcji agroturystycznej. Już zatem w 2007 r. zmianie uległo przeznaczenie nieruchomości, a z całą pewnością wykluczone zostało jej rolnicze przeznaczenie, powinno to więc wykluczać tezę, stanowiącą podstawę operatu, o rolniczym przeznaczeniu nieruchomości. Kwestionowane decyzje zostały wydane w warunkach, w których nie spełniona została pierwsza z przesłanek zawartych w art. 37 ust. 1 u.p.z.p., w postaci wzrostu wartości nieruchomości. Okoliczność ta uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej.

W dalszej części skargi wyjaśniono, że w 2007 r. skarżący wydzielili z przedmiotowej nieruchomości w postaci działki nr [...] działki nr [...] oraz nr [...]. Własność działki nr [...] przenieśli na swoją spółkę - [...] Sp. z o.o., której przedmiotowa nieruchomość miała służyć pod wybudowanie siedziby oraz sali cateringowej. W zakresie tej inwestycji spółka podjęła konkretne kroki inwestycyjne poprzez uzyskanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Inwestycja ta nie została zrealizowana. Spółka dokonała późniejszego podziału tej nieruchomości z zamiarem zbycia poszczególnych działek pod zabudowę. W odniesieniu do pozostałej części nieruchomości skarżący postanowili o przeznaczeniu jej na sprzedaż na cele budowlane, tj. zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem tych nieruchomości, określonym w planie z 1991 r. Cel był przez nich stopniowo realizowany.

W pierwszej kolejności skarżący uzyskali decyzję o warunkach zabudowy dla działki nr [...] (późniejsza działka [...] i [...]), a następnie dokonali zbycia jej części na rzecz pracownika spółki [...] – W. D., który posadowił na działce [...] dom mieszkalny. W 2010 r., w odniesieniu do całej nieruchomości, składającej się z działek nr [...] ([...] Sp. z o. o.) oraz [...] (skarżący), przez Starostę K. została wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę linii kablowej SN 15 kV.

Inwestycja ta została podjęta w celu zapewnienia do nieruchomości dostaw prądu, a docelowo do obiektów mieszkalnych, które miały być na nich posadowione. Gdyby rozpatrywać przedmiotowe nieruchomości w kategoriach rolniczych, inwestycja ta nie miałaby żadnego sensu. Jednocześnie w obrębie, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, w najbliższym sąsiedztwie, podejmowane były dalsze inwestycje mieszkaniowe.

Przedstawiając stan nieruchomości wskazano, że skarżąca B. H., w odniesieniu do działki nr [...] (poprzednio część działki nr [...], będącej wcześniej częścią działki nr [...], z której wydzielono też działkę nr [...]), na mocy decyzji z 4 kwietnia 2012 r. uzyskała warunki zabudowy mieszkaniowej. Następnie, po wprowadzeniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący kontynuowali swoje dotychczasowe plany, wydzielając z działki nr [...] kolejne działki nr [...], [...] i [...], a następnie z dwóch pierwszych działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], które stały się odrębnymi przedmiotami obrotu, z zamiarem osiągnięcia zysku, a zbycie których stanowi bezpośrednią przyczynę prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Dokonane podziały nieruchomości miały ścisły związek z inwestycją, która polegała już na samym jej zakupie. Identycznie skarżący postępowali w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność spółki [...], która również dokonała podziału nieruchomości na działki budowlane. W ślad za tym poszły również inwestycje w zakresie infrastruktury, które miały uatrakcyjnić przedmiotowe nieruchomości pod kątem ich zbycia, a polegające na usunięciu linii napowietrznej oraz zapewnieniu podłączenia do sieci wodociągowej. Wprowadzenie planu nie miało żadnego znaczenia dla przeznaczenia nieruchomości, które docelowo na przestrzeni wielu lat były wykorzystywane przez skarżących jako przedmiot inwestycji w celu osiągnięcia zysku z ich sprzedaży na cele budowlane lub dla prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. W żadnym momencie skarżący nie wykorzystywali przedmiotowych nieruchomości na cele rolnicze, nigdy nie trudnili się taką działalnością, ani nie nosili się z podobnym zamiarem.

Nie miał również znaczenia fakt wprowadzenia planu zagospodarowania przestrzennego na wartość przedmiotowych nieruchomości. Gdyby skarżący dokonali podziału nieruchomości na działki oraz zbyli je przed wprowadzeniem planu, to absolutnie nie brali pod uwagę, aby uzyskać za nie cenę, jak za ziemię rolną. Nieruchomość ta bowiem już takiego charakteru nie miała i nie była w tym celu wykorzystywana, co było wiadome organom Gminy, które wprowadziły miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jedynie dla usankcjonowania istniejącego stanu rzeczy. Niemniej jednak w momencie uchwalania planu przedmiotowe nieruchomości nie przedstawiały wartości, jak za ziemię rolną, co zupełnie pominięto w sporządzonej na potrzeby postępowania wycenie.

W odniesieniu do operatu wskazano również na szereg innych uchybień i niejasności. Zdaniem skarżących, przedmiotem wyceny powinna być nieruchomość w postaci działki nr [...] niezależnie od tego, na jaki moment jest ona dokonywana. Wszelkie podziały nieruchomości miały bowiem miejsce po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika z tego, że biegła powinna wycenić wartość tej nieruchomości przed wejściem w życie planu, a następnie wartość tej samej nieruchomości na moment jej sprzedaży - niezależnie od tego, że nieruchomość przed zbyciem uległa podziałowi i była sprzedawana w częściach. Jeżeli bowiem mowa o wzroście wartości nieruchomości, to tylko tej właśnie, która istniała przed uchwaleniem planu. W operacie kilkukrotnie jest zaś mowa o działkach, które powstały w wyniku podziałów, co sugeruje, że wycena może dotyczyć właśnie ich.

Wskazano też, że części pierwotnej działki nr [...], a obecnie nr [...], [...], [...] oraz [...] i [...] stanowią drogi i ciągi piesze, stąd ich wartość na chwilę obecną nie może zostać ustalona jak dla działek budowlanych i nie jako takie podlegały zbyciu. Stąd i wartość nieruchomości po wprowadzeniu planu jest zawyżona, przez co różnica w wartości będąca podstawą obliczenia opłaty, jest zawyżona, jak i sama opłata.

Wskazano również, że błędne było przyjęcie przez biegłą, że pomiędzy planem z 1991 r. a planem 2015 r. zachodzą istotne różnice. Pomiędzy przeznaczeniem rolno-osadniczym a mieszkaniowym istnieje bardzo zbliżona relacja. De facto obecnie istnieje niemal tożsame przeznaczenie nieruchomości, co przed 2003 r. Znalazło to odzwierciedlenie w faktycznym gospodarowaniu nieruchomości znajdujących się w obrębie T. przez jej właścicieli na przestrzeni ostatnich 20 lat, co stanowiło przedmiot powyższych rozważań.

W kontekście powyższego błędna była również metoda wyceny w zakresie doboru materiału porównawczego. Nie jest bowiem prawdą i nie wynika z żadnego faktu stwierdzenie biegłej o wykorzystywaniu przedmiotowej nieruchomości na cele rolnicze.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że okres tzw. luki planistycznej obejmował okres od 1 stycznia 2004 r. do 17 stycznia 2016 r. W tym okresie teren działki nr [...] w T., nie był objętym żadnym planem zagospodarowania przestrzennego ani decyzją o warunkach zabudowy. Działka była sklasyfikowana w ewidencji gruntów jako użytki rolne, teren był niezabudowany, nie stwierdzono wykorzystywania nieruchomości na cele mieszkaniowe, usługowe, rekreacyjne, produkcyjne. W ocenie Kolegium, prawidłowa była zatem konstatacja biegłej, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości to użytkowanie rolne. Nie zmienia tego stanowiska okoliczność, że faktycznie nieruchomość nie była uprawiana ani wykorzystywana na cele rolne, pastwiska ani łąki, a cały jej teren do 2019 r. porośnięty był drzewami i krzewami. Zdaniem Kolegium, brak prowadzenia upraw rolnych nie zmienia stanowiska, iż faktycznie był to grunt, który mógł być tylko wykorzystywany rolniczo.

Kolegium uznało, że przez faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. Skoro przed uchwaleniem planu nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny nieruchomości poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości są bezprzedmiotowe i nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego, jaki był rzeczywisty status nieruchomości. Kolegium zauważyło też, że wycena nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu jest zbliżona do ceny jaką uzyskali skarżący w wyniku sprzedaży nieruchomości, co potwierdza prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie w całokształcie zarzutów.

Przeprowadzona, w świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz w świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy Ż. ustalającą skarżącym opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie planu, narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowił przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p. stanowi przy tym, że roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Sposób ustalania opłaty planistycznej określa przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży, natomiast wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jednocześnie, co istotne w niniejszej sprawie, zgodnie z treścią art. 87 ust. 3a u.p.z.p. jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Stosownie zaś do dyspozycji art. 37 ust. 12 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2021 r., poz. 1899 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 555 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.

Powyższe oznacza, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powołanych przepisów musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie poniższych przesłanek: 1) zmiany bądź uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, 2) zbycia nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu, 3) wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, 4) określenia w planie stawki opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że nastąpiła sprzedaż nieruchomości powstałych po podziale działki nr [...], istniejącej w dacie wejścia w życie uchwały nr XVI/167/2015 Rady Miejskiej w Ż. z dnia 27 października 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi T., obszary położone przy drodze krajowej nr 20 tzw. [...], oraz, że organy wszczęły postępowanie w przedmiocie opłaty planistycznej w terminie 5 lat od dnia wejścia w życie planu z 2015 r. Pozostałe przesłanki ustalenia opłaty planistycznej pozostawały sporne pomiędzy organami a skarżącymi, którzy konsekwentnie w toku postępowania administracyjnego zaprzeczali wzrostowi wartości działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,6069 ha położonych w T., będących przedmiotem sprzedaży, w związku z uchwaleniem planu miejscowego, kwestionując wartość dowodową operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie.

Dokonując oceny zarzucanego w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że uregulowana w art. 36-37 u.p.z.p. opłata jest formą przejęcia przez wspólnotę samorządową wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmiany (tzw. ulepszenie planistyczne). Wzrost wartości musi zatem dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu. W świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu jak nakłady na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia. Skoro uwzględnieniu mają podlegać tylko skutki uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, to wyłączną datą stanu, zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości (zob. wyroki NSA z 19 listopada 2008 r., II OSK 1316/07, z 3 listopada 2016 r., II OSK 3390/14, z 3 listopada 2016 r., II OSK 2631/15, z 26 października 2017 r., II OSK 370/16, z 9 listopada 2017 r., II OSK 403/16 oraz z 20 października 2020 r., II OSK 1540/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednak zdaniem Sądu, może zdarzyć się tak, że wiarygodne wykazanie skali wzrostu wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie planu miejscowego może wymagać od biegłego nieszablonowego podejścia do kwestii określenia zakresu przedmiotowego wyceny. Zakres ten może się bowiem kształtować różnie w zależności od powierzchni gruntów, struktury przeznaczenia w planie miejscowym w stosunku do funkcji dotychczasowej czy cech rynku nieruchomości. Nie ma więc podstaw, by z góry odrzucać operat określający zakres wyceny odmiennie, niż wynikałoby to z granic nieruchomości istniejących w dacie wejścia w życie planu miejscowego.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca ograniczyła zakres wyceny do części działki nr [...] istniejącej w dacie wejścia w życie planu, o obszarze 0,6069 ha, która w nowym planie uzyskała przeznaczenie pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej i stała się przedmiotem sprzedaży aktualizującej kontrolowane postępowanie w przedmiocie opłaty planistycznej. Tak określony zakres wyceny nie narusza przepisów prawa, albowiem obejmuje obszar istotnej zmiany przeznaczenia, w którym nastąpił wzrost wartości nieruchomości uzasadniający zastosowanie instytucji ulepszenia planistycznego, której skarżący w toku postępowania nie zdołali podważyć stosownym kontroperatem. Wobec tego nie było podstaw do odmówienia wiarygodności operatowi szacunkowemu w związku z określonym przez rzeczoznawcę zakresem wyceny. Uwzględnienie takich szczególnych sytuacji planistycznych akceptuje sądownictwo administracyjne (tak wyroki NSA z 12 stycznia 2021 r., II OSK 1409/19, LEX nr 3124056, II OSK 2477/19, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl, wraz z przywołanym tam orzecznictwem). Prawidłowości przyjętego przez biegłą zakresu wyceny nie podważa jego zbieżność z przedmiotem sprzedaży, albowiem zakres ten wyznacza nieruchomość w kształcie przed wejściem w życie planu i określona wartość 1 m2 gruntu "ulepszonej planistycznie" nieruchomości.

Tym samym zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w powyższy sposób są bezzasadne.

W tej sytuacji ocenie podlegała prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego i jego przydatność dowodowa jako podstawy ustalenia opłaty planistycznej.

Niewątpliwie operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia wysokości opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Choć organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania operatu szacunkowego w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak nie jest on zwolniony z obowiązku zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), który podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Stąd też operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje odnośnie przyczyn przyjęcia do wyceny określonych nieruchomości będących w obrocie, ich cech indywidualizujących i charakterystycznych oraz przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości. Analizie podlega również, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, rozbieżności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane, wyjaśnione lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z 26 lipca 2017 r., I OSK 2665/15, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w przywołanym rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. przeznaczenie, położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (zob. wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., II OSK 2012/06, LEX nr 437627).

Analiza przedłożonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego ujawniła braki, nieścisłości i rozbieżności w jego treści, które rzutują na ocenę jego przydatności w niniejszej sprawie i podważają prawidłowość ustalonej na jego podstawie opłaty planistycznej.

W niniejszej sprawie podstawę do ustalenia opłaty planistycznej stanowił sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z 14 grudnia 2020 r. Sąd uwzględnił przy tym, że przy ustalaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają zastosowania przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., gdyż ważność operatu szacunkowego jest inaczej rozumiana z uwagi na ustalanie wysokości opłaty na dzień sprzedaży nieruchomości według kryteriów określonych w art. 37 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r. II OSK 152/22). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy był zatem uprawniony do wykorzystania przedmiotowego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Kształt operatu w tej konkretnej sprawie wyznacza dyspozycja przepisów art. 37 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 3a u.p.z.p. Przepisy te określają bowiem sposób wyceny wzrostu wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie planu miejscowego w sytuacji, gdy w okresie poprzedzającym tą zmianę na danym obszarze nie obowiązywał plan miejscowy w związku z utratą mocy obowiązującej przez plan miejscowy uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r.

W niniejszej sprawie na terenie działki nr [...] do dnia 31 grudnia 2003 r. obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy Ż., przyjęty uchwałą nr XVIII/99/91 Rady Gminy i Miasta Ż. z dnia 19 grudnia 1991 r. W okresie od dnia 1 stycznia 2004 r. do 17 stycznia 2016 r. włącznie teren wskazanej działki nie był objętym żadnym planem zagospodarowania przestrzennego (tzw. luka planistyczna). Sytuacja ta uległa zmianie z wejściem w życie w dniu 18 stycznia 2016 r. uchwały Rady Miejskiej w Ż. nr XVI/167/2015 z dnia 27 października 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi T., obszary położone przy drodze krajowej nr 20 tzw. [...]. Nie ma wątpliwości, że wówczas obszar działki nr [...] uzyskał przeznaczenie pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej – 17.MN,U (powierzchnia 0,6069 ha) oraz pod tereny komunikacji – 53.KDL –droga publiczna klasy lokalnej (0,0156 ha), 73.KDW – droga wewnętrzna (0,0012 ha) i 94.KPJ – ciąg pieszo – jezdny (0,0763 ha).

W tych okolicznościach zadaniem rzeczoznawcy było dokonanie wyceny nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem w planie miejscowym, który utracił moc obowiązującą 31 grudnia 2003 r., zgodnie z faktycznym sposobem jej wykorzystywania w okresie tzw. luki planistycznej od 1 stycznia 2004 r. do 17 stycznia 2016 r. oraz zgodnie z przeznaczeniem w nowym planie obowiązującym od dnia 18 stycznia 2016 r.

Lektura operatu potwierdza, że rzeczoznawca podjął próbę wyceny nieruchomości w trzech wskazanych okresach, ażeby uzyskać dane niezbędne do ustalenia rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie planu i wystąpieniem tzw. ulepszenia planistycznego części działki nr [...] o powierzchni 0,6069 ha, którą przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową. Sąd nie dostrzegł żadnych wadliwości w zakresie wyceny nieruchomości po wejściu w życie planu aktualnie obowiązującego. Natomiast powziął wątpliwości co do prawidłowości wyceny działki zgodnie z przeznaczeniem w planie z 1991 r. oraz w okresie luki planistycznej.

Rzeczoznawca przyjęła, że zgodnie z planem z 1991 r. działka nr [...] położona była w strefie rolno – osadniczej. W operacie nie sprecyzowano natomiast, jakie dokładnie przeznaczenie miała w poprzednim planie działka nr [...], a zalegające w aktach sprawy fragmenty treści tego planu oraz jego części rysunkowej wraz z legendą sugerują, że informacja o położeniu w strefie rolno – osadniczej nie jest wystarczającą informacją o przeznaczeniu terenu, zwłaszcza, że strefa ta mogła obejmować różne funkcje, w tym mieszkalnictwo w formie zabudowy zagrodowej. Treść pkt 7.1. operatu, w którym stwierdzono, że do wyceny nieruchomości zgodnie z poprzednim planem przyjęto transakcje nieruchomościami rolnymi z możliwością zabudowy zagrodowej sugerowałaby, że biegła przyjęła przeznaczenie nieruchomości według tego planu jako grunty rolne z zabudową zagrodową. Doprecyzowanie powyższej kwestii ma istotne znaczenie dla weryfikacji prawidłowości całego operatu, w którym stwierdzono tożsamość wartości nieruchomości według przeznaczenia w planie z 1991 r. i według faktycznego sposobu jej wykorzystania.

Natomiast w okresie luki planistycznej biegła ustaliła w operacie, na podstawie oględzin w terenie, danych z ewidencji gruntów oraz dostępnych informacji, że faktyczny sposób wykorzystania wycenianej nieruchomości to użytkowanie rolne. W tych ustaleniach Sąd nie dostrzegł żadnych uchybień. W orzecznictwie nie ma bowiem wątpliwości co do rozumienia pojęcia "faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości" wyłącznie jako stanu rzeczywistego nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalnych możliwości jej zagospodarowania (por. wyrok NSA z 12 lipca 2017 r. II OSK 2879/15, LEX nr 2333440, z 20 listopada 2019 r., II OSK 2930/18, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie brak było jakichkolwiek danych świadczących o tym, że nieruchomość mogła być wykorzystywana w inny sposób niż rolniczy. Nie stwierdzono wykorzystywania na cele mieszkaniowe, usługowe, rekreacyjne, przemysłowe, składowe, magazynowe czy leśne. Nie stwierdzono również, ażeby dla działki nr [...] przed wejściem w życie nowego planu uzyskano decyzję ustalającą warunki zabudowy. Natomiast sugerowana przez skarżących analiza możliwości zabudowy przedmiotowej działki w kontekście możliwości zabudowy działek sąsiednich prowadziłaby do czysto hipotetycznych spekulacji i nie mogła stanowić wystarczającego dowodu dla ustalenia innego sposobu użytkowania wycenianej nieruchomości niż rolne. Również odwołanie się do ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przy ocenie faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości jest niedopuszczalne, albowiem studium nie daje stronie prawa do zagospodarowania nieruchomości, a jest jedynie wewnętrznym aktem gminy określającym przyszłe kierunki zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo, wbrew twierdzeniom skarżących, w świetle treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p. brak jest podstaw do stosowania art. 154 ust. 2 u.g.n. przy ustalaniu opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyroki NSA z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1496/11, z 14 lutego 2019 r., II OSK 797/17, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd orzekający w niniejszej sprawie je podziela.

Na podstawie takich ustaleń odnośnie przeznaczenia działki nr [...] w poprzednim planie i w okresie bezplanowym biegła uznała, że przedmiotem wyceny w obu tych okresach jest nieruchomość gruntowa o przeznaczeniu rolnym (s. 13 i 14 operatu) i w następstwie przeprowadzonej wyceny stwierdziła, że wartość tej działki przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w planie miejscowym z 1991 r. i przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości po utracie mocy tego planu jest taka sama i wynosi 24,40 zł/m2. Wobec powyższego przy ustalaniu opłaty poprzestano wyłącznie na zastosowaniu art. 37 ust. 1 u.p.z.p.

Jednocześnie jednak w operacie na stronie 13 wskazano, że analizą rynku nieruchomości dla wyceny przy przeznaczeniu w poprzednim planie objęto nieruchomości rolne z możliwością wprowadzenia zabudowy zagrodowej, co potwierdzono również w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Rodzi to, zdaniem Sądu, wątpliwość co do tożsamości rolniczego przeznaczenia nieruchomości według poprzedniego planu i według faktycznego sposobu jej wykorzystania w okresie bezplanowym. Jeśli według planu z 1991 r. nieruchomość była położona w strefie rolno – osadniczej, a w konsekwencji analizą rynku objęto nieruchomości rolne z możliwością zabudowy, co oznacza, że przypisano jej przeznaczenie rolnicze z zabudową zagrodową, to nie można było stwierdzić tożsamości przeznaczenia z faktycznym sposobem wykorzystania nieruchomości, który bez wątpienia jest rolniczy. Dopóki kwestie te nie zostaną wyjaśnione nie można stwierdzić, czy wzrost wartości nieruchomości określono w operacie prawidłowo, a tym samym, czy ustalona opłata jest prawidłowa.

Dodatkowo, przyjęte do wyceny, zastosowanym podejściem porównawczym metodą korygowania ceny średniej, 13 transakcji nieruchomościami podobnymi budzi wątpliwości co do ich rzeczywistego przeznaczenia. Przede wszystkim bowiem grupa tych nieruchomości uznanych za podobne do nieruchomości wycenianej, nie została opisana w sposób, który nie pozostawiałby pola do wątpliwości co do ich podobieństwa z nieruchomością wycenianą w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., w tym przede wszystkim w zakresie przeznaczenia. W wykazie transakcji nieruchomościami rolnymi przyjętymi do obliczeń (s. 14) zawarto tylko informacje o dacie transakcji, miejscu położenia, powierzchni i cenie jednostkowej. Uzupełniono to wyjaśnieniem, że spośród 13 transakcji cenę najniższą i najwyższą odnotowano za nieruchomości stanowiące użytki rolne oznaczone w ewidencji gruntów RIIIb, RIVa, RIVb i RV. Powyższe oznaczenia ewidencyjne dotyczące wyłącznie gruntów ornych poddają w wątpliwość ustalenie, że do porównań przyjęto nieruchomości rolne z możliwością zabudowy zagrodowej. Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 393), obowiązujące w dacie sporządzania operatu, w § 68 ust. 1 pkt 1 dzieliło grunty rolne m.in. na użytki rolne, do których zaliczano grunty orne, oznaczone symbolem – R (lit. a) i grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem - Br (lit. e). Przy tym załącznik nr 6 do rozporządzenia, opisujący cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, wskazywał, że do gruntów ornych zalicza się grunty poddane stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję rolniczą lub ogrodniczą, grunty nadające się do takiej uprawy, grunty zajęte pod urządzenia i budowle wspomagające produkcję rolniczą lub ogrodniczą i położone poza działką siedliskową oraz grunty utrzymywane w postaci ugoru lub odłogowane. Natomiast do gruntów rolnych zabudowanych zaliczał m.in. grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, takie jak: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, śmietniki, składowiska odpadów, jeżeli z gruntami, budynkami, budowlami lub urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, tworzą zorganizowaną całość gospodarczą i są położone w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej. Powyższe wskazuje na zasadniczą różnicę pomiędzy gruntami ornymi oznaczonymi w ewidencji "R", a gruntami rolnymi zabudowanymi, w tym zabudową zagrodową, oznaczonymi "Br" i rodzi uzasadnione wątpliwości co do rzeczywistego przeznaczenia nieruchomości przyjętych do wyceny, a w konsekwencji również co do prawidłowości ustalonego wzrostu wartości działki nr [...].

W istocie nie ma pewności, jakie nieruchomości przyjęto do wyceny nieruchomości w stanie przed wejściem w życie planu – czy nieruchomości rolne czy rolne z możliwością zabudowy zagrodowej. Niepewność ta rzutuje z kolei na prawidłowość odstąpienia przy wycenie od zastosowania art. 87 ust. 3a u.p.z.p.

W tej sytuacji operat uznać należało za dokument niejasny, rodzący wątpliwości co do rzetelności przeprowadzonej wyceny, niespójny, bo w jednym miejscu wskazujący na przyjęte do wyceny nieruchomości rolne z możliwością zagrodowej (s. 13), a w tabelarycznym zestawieniu transakcji nieruchomościami rolnymi nieokreślający ich przeznaczenia, poprzestający wyłącznie na wskazaniu, że dwie z tych transakcji obejmują grunty orne oznaczone w ewidencji "R", czyli inne niż grunty rolne z zabudową zagrodową.

Nie może podlegać pozytywnej ocenie operat szacunkowy, w którym brak jest wskazania istotnych cech indywidualizujących nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, wytypowanych do wyceny. W takiej sytuacji nie można zweryfikować poprawności dokonanego wyboru nieruchomości podobnych do szacowanej nieruchomości. Analiza przepisów § 55 i § 56 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny winien być obszerny i na tyle precyzyjny, aby umożliwić zidentyfikowanie tych nieruchomości. W innym wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa. O ile bowiem sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację, czy to przez organ, czy też przez sąd administracyjny. Prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na trafne zweryfikowanie ich jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie i z tego względu cechy konstytutywne nieruchomości podobnych winny być szczegółowo opisane w operacie szacunkowym (zob. wyrok NSA z 17 października 2019 r. II OSK 2455/18, wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r., II OSK 2719/17, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd zauważył także niekonsekwencje w określeniu obszaru rynku objętego analizą nieruchomości podobnych. Na stronie 13 operatu biegła wskazała, że za obszar rynku lokalnego przyjęto gminę Ż., wyłączając z zakresu analizy miasto Ż. ze względu na wielkość, charakter i stopień zurbanizowania nieporównywalny z miejscowościami wiejskimi. Jednocześnie jednak w wykazie transakcji nieruchomości przyjętych do obliczeń biegła przyjęła transakcje z obrębu określonego jako Ż. -M, co oznacza obręb miasta w gminie miejsko-wiejskiej Ż. ([...]). W transakcjach z obrębu miasta odnotowano ceny niższe niż w większości pozostałych przypadków, co mogło mieć wpływ na zaniżenie wartości nieruchomości przed wejściem w życie planu z 2015 r. i tym samym na zawyżenie wzrostu jej wartości po wejściu w życie wskazanego planu. Niespójności tej w toku postępowania przy ocenie operatu organy nie wyjaśniły.

Sąd nie podzielił natomiast zastrzeżeń skarżących odnośnie braku uwzględnienia przy wycenia nieruchomości obciążenia jej służebnością przejazdu i przechodu, przebiegu przez jej teren pasa technologicznego linii elektroenergetycznej oraz występującego na jej terenie zadrzewienia. Treść operatu potwierdza, że ograniczenia związane z przebiegiem przez obszar działki linii elektroenergetycznej i umiejscowieniem na jej terenie pasa technologicznego linii, w którym istnieją ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, zostały przy wycenie uwzględnione poprzez charakterystykę działki jako posiadającej niższy (najgorszy) potencjał inwestycyjny.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (treść aktu notarialnego oraz treść operatu w zakresie księgi wieczystej obejmującej działkę nr [...], według stanu na dzień wejścia w życie planu z 2015 r.) potwierdza, że część działki nr [...], która obciążona była służebnością przejazdu i przechodu (tj. działka nr [...]) nie była przedmiotem wyceny jako przeznaczona pod funkcje komunikacyjne. Wobec tego zasadnie nie uwzględniono służebności jako pozostającej bez wpływu na wzrost wartości nieruchomości ulepszonej planistycznie, a zastrzeżenia skarżących w tym zakresie nie potwierdziły się.

Nadto, zdaniem Sądu, stan zadrzewienia i zakrzaczenia nieruchomości nie ma znaczenia przy ocenie wartości działki, której pierwotne przeznaczenie uległo zmianie pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Potencjalne koszty odlesienia czy inne mające być poniesione w przyszłości nakłady nie mają żadnego znaczenia dla wartości nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie zmiany planu (tak wyrok NSA z 15 lutego 2022 r., II OSK 709/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując powyższe rozważania, według Sądu, sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie odpowiada wymogom stawianym przez przepisy prawa, wpływając tym samym na wiarygodność całego operatu jako podstawy ustalenia wysokości renty planistycznej. Operat charakteryzuje się nieścisłościami i niekonsekwencjami, które skutecznie podważyły jego wiarygodność. Decyzje organów zostały zatem oparte na dowodzie, który zawiera wady, a więc dokonana przez organy ocena materiału dowodowego nie spełnia wymogów wskazany w art. 7 i art. 77 k.p.a. Z uwagi zaś na to, że w postępowaniu dotyczącym renty planistycznej operat szacunkowy jest jedynym dokumentem, na podstawie którego organ ustala opłatę, dostrzeżone uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy i skutecznie uniemożliwiły zaakceptowanie ustalonej w zaskarżonych decyzjach opłaty jako przedwczesnej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że dostrzeżone uchybienia w zakresie sporządzonego operatu szacunkowego na tym etapie postępowania nie dyskwalifikują go całkowicie, ale aktualizują potrzebę jego uzupełnienia poprzez pozyskanie stosownych wyjaśnień i poprawek, do czego w ramach kompetencji z art. 136 k.p.a. uprawniony jest organ odwoławczy. Dopiero wyniki uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i przeprowadzona na jego podstawie ocena, zgodna z wytycznymi Sądu wskazanymi w uzasadnieniu, umożliwią organowi odwoławczemu podjęcie adekwatnego rozstrzygnięcia z katalogu określonego w art. 138 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekła na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących kwotę 7241 zł, na którą składa się zwrot wpisu sądowego w wysokości 1805 zł, zwrot opłaty skarbowej od udzielonych pełnomocnictw w wysokości 34 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 5400 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).