Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Po 727/22 w sprawie ze skargi G. F. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2022 r. nr WOA.7721.146.2022.MO w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Po 727/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę G. F. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2022 r., nr WOA.7721.146.2022.MO w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor dla Miasta Poznania (dalej PINB) decyzją z dnia 24 maja 2022 r. nr 184/2022 (PINB/OOA/70035/1144/2019) działając na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 j.t. z późn. zm. dalej p.b.1994 r.), w związku z art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 dalej p.b.1974 r.), oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 t.j. z późn. zm. dalej K.p.a. ) udzielił L. N. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku garażowego dobudowanego do budynku mieszkalnego mieszczącego się na nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb [...]), zlokalizowanego przy granicy z nieruchomością przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb [...]).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 4 lutego 2019 r. inwestor zwrócił się do PINB o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego wybudowanego w latach 70 na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a w późniejszych latach rozbudowanego. W związku z brakiem pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku organ ustalił, że zastosowanie znajdą przepisy art. 37 i art. 40 p.b.1974 r.

Z akt sprawy wynika, że garaż został dobudowany do budynku mieszkalnego i wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 30 czerwca 1971 r. (L. dz. 601/1720/71), oddany do użytkowania w 1973 r. L. N. (inwestor) poinformował, że w latach osiemdziesiątych XX w. (ok. 1982/1983 r.) garaż został rozbudowany od frontu nieruchomości i zlicowany z frontem budynku mieszkalnego oraz, że był inwestorem robót, a na rozbudowę garażu nie uzyskał pozwolenia na budowę. Budynek wyposażony jest w instalacje - elektryczną, oświetleniową, wodną, wg oświadczenia garaż jest nieogrzewany (są grzejniki, ale instalacja nie jest używana), odprowadzenie wód opadowych na nieruchomość własną. Dokonano oględzin garażu i jego obmiaru, a na załączniku nr 1 i 2 naniesiono wymiary garażu oraz informacje o instalacjach występujących w garażu - garaż zlokalizowany jest przy granicy z działką sąsiednią, ma szerokość zewnętrzną wynoszącą 4,00 m i wysokość ok. 2,00 m do 2,23 m (do spodu rynny) – garaż jest zagłębiony poniżej poziomu przylegającego terenu o 2 stopnie (co uwidaczniają zdjęcia wykonane podczas czynności kontrolnych), tylna ściana garażu zlokalizowana jest ok. 2,68 m od krawędzi półokrągłego wykusza, wymiary wewnętrzne garażu to ok. 3,63 m x 10,91 m i wysokość 2,22 m. Ponadto L. N. poinformował, że w momencie rozbudowy garażu w ścianie tylnej garażu zlikwidował okna widoczne w projekcie zatwierdzonym decyzją z 1971 r., a w miejscu drugiego okna wykonał drzwi do ogrodu. Wykonano dokumentację fotograficzną. (Protokół nr 17921/2019 z kontroli przeprowadzonej 4 lipca 2019 r. - karty akt 80-86).

Okoliczność rozbudowy budynku potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy zdjęcia lotnicze nieruchomości uzyskane od Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ (zob. m.in. k. akt 58-59, 161-162, 182-183) a także inne zgromadzone w sprawie dowody takie jak mapy ewidencyjne (k. 187, 188, 189, 191), plany sytuacyjne nieruchomości (k. 153-158), rysunki i szkice (k.158), projekt techniczny dobudowy garażu opracowanego w kwietniu 1971 r. i zatwierdzonego decyzją z dnia 30 czerwca 1971 r., a także wyjaśnienia stron postępowania i świadków.

W trakcie postępowania ustalono (na dzień 18 kwietnia 2019 r., 26 września 2019 i 11 października 2019 r.), że właścicielami nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb [...]) są: Pani G. F. i Pan L. N., co potwierdzają dane z ewidencji gruntów (karty akt 18-23, 89-90) oraz z księgi wieczystej (karty akt 90-107). W ewidencji gruntów wskazano, że ww. działka ma powierzchnię 1026 m2, powierzchnia zabudowy działki wynosi 209 m2, w tym budynek mieszkalny o powierzchni 179 m2 oraz budynek o funkcji transportu i łączności o powierzchni 30 m2 (karta akt 18).

W toku postępowania G. F. (dalej też jako skarżąca lub strona) domagała się od PINB nakazania rozbiórki garażu do wymiarów zatwierdzonych decyzją o pozwoleniu na budowę z 1971 r.

Ustalono, że dla obszaru obejmującego rozpatrywaną nieruchomość Rada Miasta [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] 2014 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] część D w P., ogłoszony w Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego w dniu [...] 2014 r., poz. [...] i obowiązujący od dnia [...] 2014 r. (dalej jako m.p.z.p. lub Plan miejscowy lub uchwała). Przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 8MN i jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na terenie tym ustalono lokalizację na działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego i lokalizację zabudowy zgodnie z liniami zabudowy wyznaczonymi na rysunku planu (obowiązującą linią zabudowy od frontu i nieprzekraczającą linią zabudowy w strefie ogrodów), z dopuszczeniem przekroczenia wyznaczonych linii zabudowy przez takie elementy budynku jak: okapy, gzymsy, balkony, tarasy, wykusze, ganki wejściowe, wiatrołapy, schody i pochylnie zewnętrzne, nie więcej niż o 1,5 m, ustalono powierzchnię zabudowy działek budowlanych nie większą niż 25 % powierzchni działki w przypadku zabudowy wolnostojącej, powierzchnie zabudowy budynku garażowego lub gospodarczego nie większą niż 50 m2, udział powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszy niż 35 % działki budowlanej w przypadku zabudowy wolnostojącej, wysokość budynków mieszkalnych nie większą niż 9 m (dla istniejących budynków o wysokości większej dopuszczenie jej zachowania, z możliwością przebudowy budynku), wysokość wolnostojących budynków garażowych lub gospodarczych nie większa niż 3,5 m, dachy płaskie z dopuszczeniem zachowania i przebudowy istniejących dachów o innej geometrii, dopuszczono zachowanie istniejących budynków usługowych bez możliwości rozbudowy i nadbudowy, zachowanie istniejących budynków poza wyznaczonymi liniami zabudowy - w strefie ogrodów wskazanej na rysunku planu - bez możliwości rozbudowy i nadbudowy, dopuszczono lokalizację na działce budowlanej jednego budynku garażowego albo gospodarczego sytuowanego jako wolno stojący, dobudowany lub zblokowany z budynkiem mieszkalnym, dopuszczono lokalizację przy granicy działki budowlanej budynku garażowego albo gospodarczego, lokalizację stanowisk postojowych dla samochodów osobowych w łącznej liczbie nie mniejszej niż na każdy budynek jednorodzinny 2 stanowisk postojowych oraz dodatkowego 1 stanowiska w przypadku wydzielenia w budynku drugiego lokalu mieszkalnego.

PINB wskazał, że art. 37 p.b. z 1974 r. nakazuje dążyć przede wszystkim do zalegalizowania zaistniałej samowoli, natomiast wydanie decyzji rozbiórkowej zostało obwarowane dwiema konkretnymi przesłankami, a mianowicie stwierdzeniem przez prowadzący postępowanie organ nadzoru budowlanego, iż obiekt lub jego część:

1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Wystąpienie tylko tych dwóch przesłanek łącznie uprawnia organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Organ wskazał, że przesłankę nr 1 weryfikuje się na czas wydawania decyzji, a nie popełnienia samowoli budowlanej. Organ stwierdził, że parametry budynku garażowego i procent zabudowy nieruchomości mieszczą się w parametrach ustalonych w Planie miejscowym.

PINB stwierdził, że nie zachodzi również druga przesłanka wymieniona w art. 37 p.b.1974 r. Ustalono, że budowa garażu zgodna jest z przepisami rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z dnia 14 sierpnia 1980 r., nr 17, poz. 62, dalej rozporządzenie z 1980 r.), w tym w szczególności § 155 ust. 1 tego rozporządzenia. Przedmiotowy budynek garażowy wybudowany w granicy z działką sąsiednią przy ul. [...] zlokalizowany jest w odległości ok. 4,75 m od budynku mieszkalnego mieszczącego się na tej nieruchomości. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzono, że istniała możliwość rozbudowania garażu do aktualnych wymiarów.

W dniu 19 listopada 2019 r. wpłynęła ocena techniczna, w której wskazano, że przedmiotowy obiekt budowlany spełnia wymogi bezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz zachowuje warunki zdrowotne dla otoczenia. Przedmiotowy garaż nadaje się do dalszego użytkowania w świetle wiedzy technicznej oraz przepisów rozporządzenia 1980 r.

PINB stwierdził, że z analizy zdjęcia lotniczego z lipca 1989 r. oraz projektu technicznego dobudowy garażu opracowanego w kwietniu 1971 r. i zatwierdzonego decyzją z dnia 30 czerwca 1971 r. wynika, że pierwotnie budynek garażowy został wybudowany o większych wymiarach niż uwidoczniono w projekcie, tzn. zamiast garażu o wymiarach 4 m x 6,25 m (25 m2 powierzchni zabudowy) wybudowano garaż o wymiarach ok. 4 m x 7,5 m (ok. 30 m2 powierzchni zabudowy). Ponadto garaż wybudowano w innej lokalizacji, zgodnie z projektem przewidziano garaż cofnięty w odniesieniu do elewacji frontowej budynku mieszkalnego, natomiast zgodnie ze zdjęciem z lipca 1989 wybudowano jako zlicowany z elewacją frontową budynku mieszkalnego. Stwierdzono, że garaż przy ul. [...] w P. został wybudowany niezgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją z dnia 30 czerwca 1971 r. Ponadto z analizy zdjęcia lotniczego z lipca 1989 i 24 kwietnia 1994 r. wynika, że pomiędzy lipcem 1989 r. a 24 kwietniem 1994 r. dokonano rozbudowy garażu do wymiarów wynoszących ok. 4,00 m x 11,65 m i powierzchni zabudowy 46,6 m2, (zwiększono długość garażu o ok. 4,15 m - z ok. 7,5 m na ok. 11,65 m oraz zwiększono powierzchnię zabudowy o ok. 16,6 m2 - z ok. 30 nr na ok. 46,6 m2). Ponadto z analizy zdjęć lotniczych, oraz projektu zatwierdzonego decyzją z dnia 30 czerwca 1971 r., a także ustaleń dokonanych w trakcie czynności kontrolnych w dniu 4 lipca 2019 r. wynika, że w trakcie rozbudowy garażu nie zmieniono jego wysokości - na obu zdjęciach lotniczych dach garażu jest w nieznacznie poniżej linii parapetów okien parteru, dach garażu zgodnie z projektem z 1971 r. zaprojektowano poniżej okien parteru o ok. 0,1 m od strony ogrodowej do ok. 0,4 m od strony frontowej (pomiar ze skali rysunku), a także aktualnie dach garażu przebiega pod oknami parteru budynku mieszkalnego, co uwidoczniono na zdjęciach wykonanych podczas kontroli. Powyższe potwierdza także oświadczenie Pani G. F. z dnia 17 lutego 2020 r.

W trakcie prowadzonego postępowania stwierdzono, że wspomniane powyżej zmiany dotyczące wybudowania budynku garażowego o większych wymiarach niż uwidoczniono w projekcie oraz zmiana jego lokalizacji stanowią istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę w zakresie projektu zagospodarowania działki oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących kubatury, powierzchni zabudowy i długości.

Ustalono przy tym, że p.b. z 1974 r. nie regulowało postępowania w sprawie "istotnych odstępstw" (art.. 36a ust. 5 pr. bud. obowiązuje od 2004 r.) a skoro wykonane przez inwestora roboty przyjęto wtedy zgłoszeniem, to nie mogą być one oceniane jako wykonane z istotnym odstąpieniem (zob. decyzja PINB nr 147/2021 z 14 maja 2021 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja WWINB z 19 lipca 2021 r. nr WOA.7721.187.2021.MO).

W dniu 28 marca 2022 r. do organu wpłynęło pismo, w którym mgr inż. S. D., posiadający uprawnienia budowlane nr [...] i wykazujący się przynależnością do Wielkopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod nr ewid. [...], który jako autor projektu budowlanego zamiennego garażu jednostanowiskowego z listopada 2020 r. oświadczył, że istniejący garaż jest w dobrym stanie technicznym, nie stanowi żadnego zagrożenia środowiskowego oraz nadaje się do dalszej eksploatacji (k. akt 386). W ww. projekcie budowlanym zamiennym wskazano, że podstawowe dane o obiekcie (po uwzględnieniu rozbudowy) wynoszą: powierzchnia zabudowy - 46,60 m2, powierzchnia użytkowa - 39,58 m2, - kubatura netto - 91,44 m3. 4. Rozwiązania technologiczne. Rozbudowa garażu oparta była na technologii zaakceptowanej w pierwotnym projekcie budowlanym. Nie zmieniła się rozpiętość przęsła, obciążenia przypadające na dach ani na ściany - gabaryty elementów konstrukcyjnych pozostały więc również bez zmian. Ściany konstrukcyjne wykonano z cegły kratówki na zaprawie cementowo-wapiennej, tynkowane zaprawą cementowo-wapienną. Ściany ocieplone styropianem. Konstrukcja dachu - stropodach typu Kleina na belkach IPE120, ocieplone z płyt supremy gr. 5 cm. Pokrycie z dwóch warstw papy. Garaż wyposażony jest w instalację elektryczną 220/380V. Bramę wjazdową stanowi metalowa, sterowana elektrycznie brama systemowa. Posadzkę garażu stanowi izolowana wylewka cementowa na podbudowie betonowej.

Przedłożono również protokół nr 01/03/2022 z pomiarów ochronnych przeprowadzonych w garażu w dniu 9 marca 2022 r., w którym stwierdzono, że instalacja elektryczna wykonana w układzie TN (Instalacja elektryczna nadaje się do eksploatacji) oraz mapę do celów projektowych aktualną na dzień 22 września 2020 r. uwidaczniającą budynek mieszkalny oznaczony jako "m2'" oraz przedmiotowy garaż oznaczony jako "t1", przylegający do budynku mieszkalnego, zlokalizowany w granicy z nieruchomością przy ul. [...] i usytuowany ok. 8 m od granicy frontowej, o aktualnych wymiarach wynoszących ok. 4 m x 11,75 m (pomiary ze skali mapy).

PINB stwierdził, że zgromadzone w sprawie dokumenty wykazały, że zawarta w art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b.1974 r. przesłanka warunkująca wydanie nakazu rozbiórki nie zaistniała, bowiem rozbudowa garażu nie spowodowała niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Wobec tego PINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie zaszły przesłanki legalizacyjne. Jednocześnie, wobec braku stwierdzenia w powyższym stanie faktycznym konieczności wykonania zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, brak jest podstaw do nałożenia na inwestora, właściciela lub zarządcę obowiązków, o których jest mowa w art. 40 p.b.1974 r. Niemożność wydania decyzji w oparciu o powyższą podstawę prawną nie może jednak wyłączać możliwości legalizacji obiektu. Organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 1998 r. (sygn. akt IV SA 785/97), zgodnie z którym formą legalizacji - w sytuacji gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego - jest pozwolenie na jego użytkowanie, które jest jednocześnie stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania wykonanego obiektu (art. 42 ust. 3 p.b. z 1974 r.).

Stosownie do art. 10 § 1 K.p.a. strony postępowania zostały zawiadomione o prawie zapoznania się, przed wydaniem decyzji, z aktami sprawy. Z powyższego skorzystała G. F., która przedłożyła kolejne dokumenty, lecz organ uznał, że nie wnoszą one nic nowego do sprawy.

PINB wskazał, że art. 42 ust. 3 p.b.1974 r. stanowi, że podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Tryb stwierdzenia zdatności obiektu do użytkowania określa rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz. U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48 z późn. zm.). Przepis § 59 ust. 3 tegoż rozporządzenia pozostawia sposób stwierdzenia przydatności obiektu do użytkowania uznaniu administracyjnemu organu nadzoru budowlanego, a więc pozostawia swobodę w określeniu metody takiego stwierdzenia. Korzystając z tego uprawnienia PINB stwierdził, na podstawie posiadanych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy o sygn. PINB/OOA/7003 5/1144/2019, że rozbudowana część garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego mieszczącego się na nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb [...]), zlokalizowanego przy granicy z nieruchomością przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb [...]), nadaje się do użytkowania.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła G. F. zarzucając naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b.1974 r., gdyż organ błędnie przyjął za podstawę swojej decyzji art.40, który z uwagi na istnienie przesłanek z art.37 nie mógł być stosowany oraz naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Wniosła o jej uchylenie decyzji w całości i nakazanie rozbiórki części garażu do powierzchni i wymiarów zgodnych z decyzją o pozwoleniu na budowę nr z 1971 r.

Skarżąca podkreśliła, że budynek garażowy posadowiony został niezgodnie z decyzją pozwolenia na budowę i z naruszeniem wymiarów zatwierdzonych tą decyzją. W latach osiemdziesiątych budynek został przez inwestora rozbudowany w stronę ogrodu do powierzchni zabudowy 47 m2, przekraczając również granicę działki nr [...], tak więc zlokalizowany jest częściowo na działce sąsiedniej nr [...] przy ul. [...], co zostało stwierdzone przez organ na podstawie aktualnych danych z ewidencji gruntów i budynków. W jej ocenie od początku nie powinny być zaakceptowane roboty budowlane związane z garażem. Ponadto organ w skarżonej decyzji błędnie zinterpretował, że wystąpienie tylko tych dwóch przesłanek łącznie z art. 37 p.b. z 1974 r. uprawnia organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Zdaniem skarżącej, wystarczy tylko jedna z tych dwóch przesłanek aby zaistniały podstawy do nałożenia na inwestora- współwłaściciela nieruchomości obowiązków zgodnie z art.40 p.b.1974 r. Zdaniem skarżącej, samowola budowlana nie jest zgodna z m.p.z.p. Pomimo, iż organ ustalił, że parametry budynku i procent zabudowy nieruchomości mieszczą się w parametrach ustalonych ww. planem miejscowym, to z uwagi na posadowienie garażu poza granicą działki nr [...] nie może być mowy o zgodności z Planem. Wybudowanie budynku garażowego poza granicą działki sprawia, że skarżąca nie może swobodnie rozporządzać nieruchomością np. jej rozbudować.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) decyzją z dnia 4 sierpnia 2022 r. nr WOA.7721.146.2022.MO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz 104 K.p.a. orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji.

Motywując rozstrzygnięcie WWINB wskazał, że wobec ostatecznego zakończenia postępowania znak PINB/OOA/70035/594/2020 w sprawie istotnego odstąpienia od ww. decyzji PINB podjął działania w sprawie rozbudowy garażu, który pierwotnie miał powierzchnię 25 m2, a zrealizowano garaż o powierzchni ok. 30 m2 (co zalegalizowano w odrębnym postępowaniu- zob. decyzja o umorzeniu). Legalizowana dobudowa (w drodze uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie) ma powierzchnię ok. 16,6 m2.

Zdaniem WWINB, organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy p.b. z 1974 r. i zasadnie wykluczył istnienie przesłanek z przepisu art. 37 ust. 1. Prawidłowo PINB orzekł, że parametry budynku garażowego i procent zabudowy mieszczą się w parametrach ustalonych w m.p.z.p. W omawianym przypadku powierzchnia zabudowy wynosi 225,6 m2 tj. 21%, gdzie budynek mieszkalny wg ewidencji ma powierzchnię 179 m2, a garaż 46,6 m2. Odnosząc się z kolei do drugiej przesłanki z art. 37 ust. 1 p.b.1974 r. WWINB zauważył, że w aktach sprawy znajduje się ocena techniczna z dnia 14 listopada 2019 r. sporządzona przez architekta P. K., opracowanie techniczne z listopada 2020 r., pt. "Projekt budowlany zamienny garażu jednostanowiskowego" sporządzone przez mgr inż. S. D., wyniki z pomiarów instalacji elektrycznej z 9 marca 2022 r., z których wynika, że garaż nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych.

Organ wskazał, że w świetle art. 40 p.b. z 1974 r. w przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 tejże ustawy odpowiedni organ wydaje decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Wobec tego jedynie wykluczenie przesłanek przymusowej rozbiórki wymienionych w art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. daje możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanego obiektu i stosownie do art. 42 p.b. z 1974 r. wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co stanowi ostatni etap kończący postępowanie. WWINB zgodził się z organem I instancji, że w sytuacji gdy zbędne jest nałożenie obowiązków w oparciu o art. 40 p.b. z 1974 r., istnieje możliwość zalegalizowania obiektu poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania WWINB wskazał, że kwestia ewentualnego naruszenia granicy działki w niniejszym postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie może być uwzględniona. Stanowi to zagadnienie natury cywilnoprawnej i może być dochodzone przed sądem powszechnym. Podobnie nie może zostać uwzględniona sprawa braku zgody odwołującej jako współwłaścicielki działki na wykonane roboty budowlane. Żaden z przepisów art. 37 oraz art. 40 p.b. z 1974 r. nie nakłada na organy obowiązku badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani też nie uzależnia wydania decyzji od tego, czy obiekt został usytuowany w całości albo z przekroczeniem granicy działki stanowiącej własność inwestora.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. F. zarzuciła naruszenie art. 37 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy p.b. z 1974 r., gdyż organy obu instancji nie podjęły kroków do wyjaśnienia dokładnie stanu faktycznego oraz została naruszona zasada słusznego interesu strony i interesu społecznego. Wniosła o uchylenie w całości wydanych decyzji i nakazanie rozbiórki części garażu do powierzchni i wymiarów zgodnych z decyzją o pozwoleniu na budowę z 1971 r.

W skardze ponowiono argumentację przedstawioną w odwołaniu. Skarżąca podkreśliła, że nie wyrażała zgody na rozbudowę jako współwłaściciel gruntu. W jej ocenie organy niedostatecznie przeanalizowały wszystkie przesłanki o których mowa w art. 37 ustawy, pominięto kwestię, czy obiekt zrealizowany w ramach samowoli budowlanej nie powoduje pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia tj. możliwość swobodnego, zgodnego z prawem zagospodarowania swojej nieruchomości przez jej właścicieli lub użytkowników wieczystych. Organy nie podjęły odpowiednich kroków, by sprawdzić, na ile inwestycja ta utrudnia drugiemu współwłaścicielowi gruntu możliwość swobodnego korzystania ze swojej działki. W zaskarżonej decyzji organy omawiając tę kwestię ograniczyły się tylko do stwierdzenia, iż stan techniczny budynku garażowego nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych.

Wobec faktu, że L. N. zrealizował inwestycję o powierzchni prawie dwukrotnie większej niż w pozwoleniu na budowę wykorzystując dozwoloną planem miejscowym powierzchnię zabudowy dla całej nieruchomości, to naruszył jej prawo do dysponowania terenem w jednakowym stopniu jako współwłaściciela nieruchomości (50% udziału). Innymi słowy skarżąca gdyby chciała również wybudować budynek o powierzchni 47 m2 (albo np. rozbudować budynek mieszkalny) czyli o tyle o ile pozwolono inwestorowi, to doszłoby do przekroczenia wartości dozwolonych przez m.p.z.p. W jej ocenie L. N. mimo, iż dopuścił się samowoli budowlanej to stawiany jest w lepszej sytuacji przez organy.

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Po 727/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzje Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2022 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że w latach 70 ub. wieku do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P. L. N., działając na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 30 czerwca 1971 r. dobudował garaż. W sprawie ustalono, że garaż wybudowano pierwotnie już z odstąpieniem od ww. decyzji tj. zwiększono jego powierzchnię z 25 m2 do ok. 30 m2, a w późniejszych latach L. N. rozbudował go do powierzchni 46,6 m2. G. F. sprzeciwia się legalizacji rozbudowy budynku garażowego, podnosząc że z uwagi na przepisy planu miejscowego drugi współwłaściciel nieruchomości wykorzystał całkowitą, dopuszczalną możliwość zabudowy. Skarżąca wskazywała, że nie może w pełni dysponować swoim prawem własności dopóki L. N. nie zostanie nakazana rozbiórka garażu i przywrócenie go do wymiarów 4 x 6,25 m czyli do powierzchni 25 m2.

Zdaniem Sądu, w pierwszej kolejności wskazać należy, że prawidłowo organy ustaliły, że w sprawie znajdą zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. poz. 229, w tekście jako p.b.1974 r.). Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że w p.b.1974 r. (odmiennie zresztą niż w prawie budowlanym z 1994 r.) brak jest przepisów przejściowych, z których by wynikało, że do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed wejściem tej ustawy w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z tego wynika, że do obiektów, które zostały wybudowane przed dniem 1 marca 1975 r. stosuje się p.b. z 1974 r., a nie przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 z późn. zm.).

Zasadnie również, w ocenie Sądu, organy wydzieliły dwa etapy w rozbudowie budynku garażu (zgodne też z chronologią rozbudowy) – tj. odrębnie potraktowały "odstąpienie" przez inwestora od decyzji o pozwoleniu na budowę (zwiększenie powierzchni o 5 m2), a następnie rozbudowę z 30 m2 do 46,6 m2.

Ocena tak samego odstępstwa od projektu budowlanego, jak i jego ewentualnej "istotności" wymaga uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego w okresie, w którym było wydawane pozwolenie oraz realizowana inwestycja (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 lipca 2019 r., II SA/Wr 252/19, CBOSA). W dacie budowy garażu przez L. w przepisach prawa budowlanego nie było instytucji "istotnego odstępstwa" od projektu budowlanego. Pojawiło się ono dopiero w roku 1997, w wyniku dodania do ustawy Prawo budowlane art. 36 a ust. 1 na mocy art. 1 pkt. 18 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz.U z 1997 r., Nr 111, poz. 726). Przepis ten wszedł w życie 24 grudnia 1997 r. Art. 36a ust. 1 stanowił, że "Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę."

Następnie w wyniku nowelizacji prawa budowlanego (na mocy art. 1 pkt 14 lit. b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane; Dz.U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888) dodany został do art. 36a ust. 5, zgodnie z którym nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

1. zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

2. charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji i elewacji,

3. geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych),

4. niezbędnych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem,

5. zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

6. zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

7. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi."

Wobec powyższego dopiero na gruncie obecnie obowiązującego prawa budowlanego ustawodawca wyróżnił istotne oraz nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1, 5 i 6 pr. bud.) a konsekwencje materialno- i formalnoprawne związane są wyłącznie z odstąpieniem istotnym, które jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 pr. bud.), a dokonane bez wymaganego pozwolenia – skutkuje wstrzymaniem robót budowlanych i przeprowadzeniem postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 oraz uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 2). A contrario, w przypadku nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymaga się uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę oraz ponownego zgłoszenia (art. 36a ust. 6 zdanie drugie p.b.1994 r.).

W rozpoznawanej sprawie, co wynika z decyzji PINB nr 147/2021 (k. 309-316) organ ocenił odstąpienie L. N. od projektu budowlanego garażu w kontekście przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w dacie jego budowy, czyli obowiązujących w 1973 r. Sąd podzielił stanowisko organów, że budowa garażu nie narusza przepisów Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1966 r., Nr 10, poz. 44), a w szczególności § 146 ust. 2 (w zakresie możliwości dobudowy garażu do budynku mieszkalnego, jak i w granicy nieruchomości), ust. 11, ust. 12 pkt 1 i ust. 14 (w zakresie odległości garażu od innych budynków). Ponadto budowa garażu nie narusza § 155 ust. 1 i 156 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. poz. 62) – w zakresie możliwości lokalizacji garażu i jego odległości od budynku znajdującego się na działce sąsiedniej. Wybudowany przez L. N. garaż spełnia wszystkie ww. normy, przy uwzględnieniu tego, że przy budowie jego powierzchnia zwiększona została o 5 m2, a ściana garażu (elewacja) została zlicowana ze ścianą budynku. Nie sposób więc uznać, by odstąpienie jakiego dopuścił się L. N. miało charakter istotny. Ponadto pamiętać należy, że wykonane przez inwestora roboty zostały przyjęte zgłoszeniem (20 czerwca 1973 r.).

Definicję istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego zawartą w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego można stosować jedynie do robót budowlanych, które zostały wykonane po 31 maja 2004 r. Natomiast odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed tym dniem muszą być oceniane bez pomocy tej definicji. W orzecznictwie wskazuje się, że ma to o tyle istotne znaczenie, że w stanie prawnym, w którym nie było ustawowej definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, organy administracji cieszyły się większym marginesem swobodnego uznania. Mogły więc uznać, że odstępstwa, które polegają [przykładowo - dop. Sądu] na tym, że wybudowano budynek mniejszy od projektowanego i mniej uciążliwy dla otoczenia, bo zamiast o funkcji gospodarczo- mieszkaniowej tylko o funkcji mieszkaniowej, nie są istotne (zob. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2957/14, CBOSA). Wobec tego organy nadzoru budowlanego były uprawnione do uznania, że L. N. nie odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. W ocenie Sądu w tym zakresie organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, co w szczególności zostało poparte rozważaniami o zgodności budowy garażu (po odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego) z ww. przepisami techniczno- budowlanymi.

Przechodząc do oceny rozbudowy przez L. N. garażu z 30 m2 do 46,6 m2 Sąd podzielił również stanowisko organów, że nie ziściły się przesłanki do orzeczenia rozbiórki, o których mowa w art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r.

Zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W orzecznictwie wskazuje się, że w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 37 p.b. z 1974 r. organ zobligowany jest jedynie do zbadania czy nie zachodzą przesłanki określone w ust. 1 i 2 ww. przepisu. Skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b.1974 r. oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji (por. wyrok NSA z 8 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1318/06, CBOSA). Przepisami o planowaniu przestrzennym są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy (por. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13). Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. nakazując rozbiórkę organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wykazać, że dalsze akceptowanie samowolnie posadowionego obiektu mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu. Wyrażenie ustawowe "niedopuszczalne pogorszenie" należy do kategorii zwrotów ogólnych (niedookreślonych), których konkretyzacja wymaga oceny, wielu elementów dotyczących naruszyciela, przedmiotu naruszenia (intensywności owego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia), a także pokrzywdzonego naruszeniem otoczenia (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1746/17, CBOSA). Wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b.1974 r. wskazuje, że samo naruszenie przepisów budowlanych nie pociąga za sobą możliwości orzekania o rozbiórce dopóty, dopóki nie zostanie wykazane, że naruszenie tych przepisów powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnie pogarsza warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia (tak WSA w Warszawie w wyroku z 30 listopada 2022 r. sygn. VII SA/Wa 2127/22, CBOSA).

Oceniając więc pierwszą z przesłanek powołanego przepisu Sąd wskazał, że podziela stanowisko organów, iż lokalizacja garażu jak i jego parametry nie naruszają przepisów uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...].2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] część [...] w P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia [...].2014 r., poz. [...]). Działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 8 MN. Zgodnie z § 10. 1 ww. planu dopuszcza się lokalizację na działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Przewiduje się powierzchnię zabudowy działek budowlanych nie większą niż 25% powierzchni działki budowlanej, w przypadku zabudowy wolno stojącej oraz powierzchnię zabudowy budynku garażowego lub gospodarczego nie większą niż 50 m2. Stosownie do § 10 ust. 2 ust. 2 m.p.z.p. dopuszcza się wysokość wolno stojących budynków garażowych lub gospodarczych nie większą niż 3,5 m; lokalizację na działce budowlanej jednego budynku garażowego albo gospodarczego sytuowanego jako wolno stojący, dobudowany lub zblokowany z budynkiem mieszkalnym oraz lokalizację przy granicy działki budowlanej budynku garażowego albo gospodarczego.

Jak wynika z ustaleń organów parametry budynku garażowego i procent zabudowy mieszczą się w parametrach ustalonych ww. planem. W omawianym przypadku powierzchnia zabudowy wynosi 225,6 m2 tj. 21%, podczas gdy budynek mieszkalny wg ewidencji ma powierzchnię 179 m2, a garaż 46,6 m2.

Dodatkowo, zdaniem Sądu, należy podkreślić, że nawet gdyby inwestor wybudował garaż o powierzchni 25 m2 to i tak m.p.z.p. dopuszcza tylko jeden budynek gospodarczy lub garażowy.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej Sąd stwierdził, że rozumie jej punkt widzenia, że L.N. wykorzystał na budowę garażu całą możliwą powierzchnię dodatkowej zabudowy jednak ustalenia planu są właściwe dla działki, niezależnie od tego czy właścicielem nieruchomości jest jedna czy więcej osób. Sposób korzystania z nieruchomości przez jej współwłaścicieli i ich wzajemne roszczenia pozostają poza sferą regulacji prawa budowlanego i kompetencjami organów orzekających w omawianej sprawie. Są to regulacje prawa cywilnego, a dochodzenie wynikających z nich uprawnień i roszczeń możliwe jest w drodze postępowania przed sądem powszechnym.

W przedstawionym stanie rzeczy nie sposób przyjąć, by ziściła się pierwsza z przesłanek określonych wymienionym przepisem, warunkująca nakazanie rozbiórki, której domaga się skarżąca. Przedmiotowy garaż bowiem nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

Skoro zatem badany obiekt nie narusza przepisów planistycznych, to nakazanie rozbiórki mogłoby opierać się wyłącznie na ustaleniu, że dalsze użytkowanie obiektu powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Okoliczność taka nie została w postępowaniu stwierdzona, przeciwnie – zgromadzone w sprawie dokumenty wykazały, że zawarta w art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. przesłanka warunkująca wydanie nakazu rozbiórki nie zaistniała, bowiem rozbudowa garażu nie spowodowała niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Słusznie zatem stwierdziły organy rozpatrujące sprawę, że nie ziściły się przesłanki nakazujące rozbiórkę przedmiotowego garażu, a w takiej sytuacji organ administracji zobowiązany jest zalegalizować budowę. Sąd podzielił przy tym konstatację, że w sytuacji, gdy zbędne jest nałożenie obowiązków w oparciu o art. 40 p.b. z 1974 r., istnieje możliwość zalegalizowania obiektu poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że żaden z przepisów znajdujących w sprawie zastosowanie nie nakłada na organy obowiązku badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani też nie uzależnia wydania decyzji na podstawie art. 37 lub art. 40 p.b. z 1974 r od tego, czy obiekt został usytuowany w całości albo z przekroczeniem granicy działki stanowiącej własność inwestora. Obowiązku takiego zatem nie można domniemać ( zob. wyrok NSA z 11 września 2015 r., sygn. akt II OSK 112/14, CBOSA).

Sąd nie podzielił żadnego z zarzutów skargi i stwierdził, że organy ustaliły stan faktyczny w sposób odpowiadający rzeczywistości, działając zgodnie z wymogami zasady prawdy obiektywnej oraz swobodnej oceny dowodów. Prawidłowe ustalenia faktyczne doprowadziły do trafnych konkluzji, że parametry budynku garażowego i procent zabudowy nieruchomości mieszczą się w parametrach ustalonych w Planie miejscowym, a przedmiotowy garaż nadaje się do dalszego użytkowania w świetle wiedzy technicznej oraz przepisów rozporządzenia z 1980 r., zatem wystąpiły przesłanki zalegalizowania obiektu poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosła G.F. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie nakazania rozbiórki garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego mieszczącego się na nieruchomości przy ul. [...], w sytuacji gdy budowa przedmiotowego garażu doprowadziła do niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, a ponadto garaż został wybudowany częściowo na nieruchomości sąsiedniej.

2. art. 151 P.p.s.a. zw. z art. 103 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie znajdują zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 roku, w sytuacji gdy sprawa o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie jest sprawą o rozbiórkę obiektu budowlanego, a zatem nie wchodzi w zakresu wyjątku, o którym mowa w art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane;

3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 59 i art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i ich niezastosowanie, w sytuacji gdy wydanie pozwolenia na użytkowanie wymagało przeprowadzenia kontroli, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy poprzez zaniechanie zbadania przez Sąd I instancji, czy zostały spełnione przesłanki wydania pozwolenia na użytkowanie wynikające z art. 59 w zw. z art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane;

4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z § 146 ust. 2 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego oraz § 155 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, w sytuacji, gdy garaż jest dobudowany i zlicowany z budynkiem mieszkalnym, a nie jest garażem wolnostojącym, ani garażem wbudowanym do budynku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez G.F. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że lokalizacja garażu nie narusza przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak również nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku przedstawił argumentację odnośnie do tych kwestii i ponowne przytaczanie wskazanych przez ten Sąd argumentów jest niecelowe.

Odnośnie do kwestii posiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości, na której garaż został zrealizowany, stwierdzić należy, że z przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane nie wynika wprost obowiązek badania przez organy administracji posiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości, na której zrealizowana została inwestycja podlegająca legalizacji. Obowiązek sprawdzenia, czy inwestor taki tytuł posiada może być wyprowadzona z art. 42 ww. ustawy, który to przepis stanowił podstawę prawną legalizacji inwestycji. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie został podniesiony, a w konsekwencji zagadnienie posiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości uprawniającego go do realizacji inwestycji nie mogło być poddane ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpoznaje sprawę tylko w granicach zarzutów naruszenia przepisów prawa wskazanych w tym środku zaskarżenia.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 103 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Art. 103 ust. 1 ww. stawy stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Z kolei z art. 103 ust. 2 tej ustawy wynika, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Samowolna realizacja części garażu nastąpiła przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W konsekwencji organy nadzoru budowlanego zasadnie nie stosowały wobec dokonanej samowolnej rozbudowy garażu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane tylko przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku.

Niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 59 i art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane albowiem przepisy te nie miały zastosowania w rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawie. Inwestor nie występował do organów administracji o wydanie pozwolenia na użytkowanie po zakończeniu inwestycji prowadzonej na podstawie pozwolenia na budowę. Inwestor wystąpił o legalizację tej części inwestycji, która została zrealizowana samowolnie, bez pozwolenia na budowę. Do tej samowoli zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane a zgodnie z treścią art. 42 ust. 1 tej ustawy jako formę legalizacji samowoli przewidziano wydanie przez organ administracji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mogły być zarzuty naruszenia § 146 ust. 2 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego oraz § 155 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że z Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego wynika, że garaż mógł być tylko budynkiem wolnostojącym albo wbudowanym w budynek. Skarżąca kasacyjnie pomija treść § 146 ust. 2 pkt 3 ww. zarządzenia, z którego wynika, że garaże motocyklowe oraz samochodowe, przeznaczone na samochody osobowe, mogą być dobudowane bezpośrednio do innych budynków. Na taki też garaż, to jest dobudowany bezpośrednio do budynku mieszkalnego pozwolenie uzyskał inwestor.

Samowolna rozbudowa garażu poprzez powiększenie go z 30 m2 do 46,6 m 2 nastąpiła w latach osiemdziesiątych, jak ustaliły organy administracji około 1982 – 1983 r. W tym czasie obowiązywało rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Z § 155 ust. 1 tego rozporządzenia wynikało, że garaże dla samochodów osobowych mogły być wykonane jako wolno stojące i podziemne, jedno i wielopoziomowe (pkt 1) oraz jako wbudowane w budynki o różnym przeznaczeniu (pkt 2). Naruszenie tego przepisu w realiach niniejszej sprawy nie mogło jednak skutkować wydaniem nakazu rozbiórki samowolnie rozbudowanej przez inwestora części garażu. Należy bowiem mieć również na względzie to, czy takie ograniczenia jak wskazane w § 155 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia nadal obowiązują. Z § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 t.j.) wynika, że garaż do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych powinien być samodzielnym obiektem budowlanym lub częścią innego obiektu. Zrealizowany przez inwestora garaż wraz z samowolnie rozbudowaną częścią jest samodzielnym obiektem budowlanym. Obiekt budowalny może mieć charakter samodzielny zarówno wówczas, gdy jest obiektem wolnostojącym jak i wówczas, gdy jest dobudowany do innego obiektu budowlanego. Nieracjonalnym byłoby więc nakazywanie inwestorowi rozbiórki samowolnie rozbudowanej części garażu z tego powodu, że nie spełniał on wymogu zawartego w § 155 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku. Inwestor po wykonaniu rozbiórki mógłby bowiem w świetle aktualnie obowiązujących przepisów uzyskać pozwolenie na wykonanie identycznej rozbudowy jaką już zrealizował.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.