Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 11 września 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 11 września 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 312/17 w sprawie ze skargi S. C. na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie podziału Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. II SA/Sz 312/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w wyniku rozpoznania skargi S. C., stwierdził nieważność uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w sprawie podziału Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie (Dz. Urz. Woj. Zacho. z 2013 r., poz. 2754) w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr [...] o powierzchni 13299,32 ha.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji w związku z art. 28 ust. 1 i ust. 1a, art. 8 ust. 1, art. 12, a także art. 13 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2017 r. poz. 1295) poprzez przyjęcie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdza niezgodność z Konstytucją przepisu będącego podstawą prawną dla podjęcia aktu prawa miejscowego, w tym przypadku uchwały o podziale Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie, obowiązuje z mocą wsteczną, a akt prawa miejscowego podjęty na podstawie takiego przepisu jest nieważny, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wywołuje skutków z mocą wsteczną w sytuacji, gdy stoi temu na przeszkodzie zasada ochrony praw nabytych; skoro uchwała Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego wywołała skutek w postaci ustanowienia obwodów łowieckich, a na podstawie tej uchwały, zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 1a, art. 8 ust. 1, art. 12, art. 13 i art 46 ust. 1 ustawy - Prawo łowieckie, zawierane były umowy dzierżawy tych obwodów oraz w granicach obwodów prowadzona jest gospodarka łowiecka, a wreszcie wypłacane są odszkodowania za szkody łowieckie, to zasada ochrony praw nabytych stoi na przeszkodzie przyjęciu, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego obowiązuje z mocą wsteczną;

2) naruszenie prawa materialnego - art. 94 Konstytucji w związku z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.) poprzez przyjęcie, że akt prawa miejscowego podjęty na podstawie przepisu, który następnie został uchylony wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, jest nieważny, podczas gdy obowiązujące przepisy nie dają podstaw do takiego poglądu;

3) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, mimo że nie naruszała ona prawa i skarga zasługiwała na oddalenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego wskazał, że skoro w wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. P 9/13 [prawidłowo: P 19/13] Trybunał Konstytucyjny uznał art. 27 ust. 1 w związku z art. 26 ustawy- Prawo łowieckie za niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji i orzekł, że przepis ten traci moc z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw, to biorąc pod uwagę argumenty przytoczone w uzasadnieniu tego wyroku, należy przyjąć, że skutek niekonstytucyjności przepisów następuje od początku ich obowiązywania. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się w zaskarżonym wyroku na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. II OSK 2311/14, jednakże dotyczył on innej kwestii i zapadł w odmiennym stanie faktycznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skoro Trybunał Konstytucyjny pozbawił przepis ustawy - Prawo łowieckie domniemania konstytucyjności, to skutek ten należy uwzględniać od samego początku. W ocenie skarżącego organu, nie sposób się z tym zgodzić w sytuacji, gdy wsteczna skuteczność wyroku naruszałaby zasadę ochrony praw nabytych, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Chodzi w tym przypadku o ochronę praw nabytych nie tylko dzierżawców obwodów i podmiotów prowadzących gospodarkę łowiecką, ale także osób, które otrzymały odszkodowania za szkody łowieckie od kół łowieckich, będących dzierżawcami obwodów. Stwierdzenie nieważności uchwały może spowodować obowiązek zwrotu tych odszkodowań, wypłaconych w obwodzie, którego dotyczy zaskarżony wyrok.

Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego zauważył, że jakkolwiek problematyka związana z pytaniem, jaki jest wpływ orzeczenia TK na stosunki prawne ukształtowane pod rządami przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją należy do najtrudniejszych i budzących największe spory, to w rozpoznawanej sprawie należy przyjąć, że po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. niewątpliwie przestał obowiązywać art. 27 ust. 1 ustawy - Prawo łowieckie, jednakże nieuzasadnione jest na tej podstawie twierdzić, że nieważna od samego początku jest również uchwała podjęta na podstawie tego przepisu, zwłaszcza że wywołała ona określony skutek, dokonując podziału Województwa na obwody łowieckie.

Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa procesowego, w ocenie skarżącego, zasadny pozostaje zarzut naruszenia art 147 § 1 oraz art 151 p.p.s.a., gdyż mimo braku ku temu przesłanek, Sąd I Instancji skargę uwzględnił.

W odpowiedziach na skargę kasacyjną S. C. oraz A. C., dopuszczona do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania, wniosły o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw.

W piśmie z dnia 4 czerwca 2018 r. Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego przytoczył nowe uzasadnienie podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a.), podnosząc, że Sąd I instancji wadliwie stwierdził nieważność uchwały w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr v, pomimo braku interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu uchwały w odniesieniu do całego obwodu o podanym numerze. Organ zauważył, że skarżąca na terenie obwodu łowieckiego jest właścicielką gruntów oznaczonych jako działki nr [...] obręb [...] oraz nr [...] obręb [...], gm. B. i tylko do granic tych nieruchomości ogranicza się interes prawny skarżącej w zaskarżeniu uchwały z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] (art. 50 § 1 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jednocześnie zauważyć, że dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów Konstytucji (art. 94 i art. 190 ust. 3 i 4). Zasadniczym zagadnieniem, na którym koncentrują się zarzuty sformułowane przez Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego jest ocena skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. P 19/13 z uwagi na zawarte w nim rozstrzygnięcie o odroczeniu utraty mocy obowiązującej przepisów art. 27 ust. 1 w związku z art. 26 ustawy - Prawo łowieckie, których niekonstytucyjność została stwierdzona. Nie powinno budzić wątpliwości, że wskazana kwestia dotycząca skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w przypadku odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niekonstytucyjny nie jest jednolicie rozstrzygane w judykaturze. Na jej tle wykształciły się zasadniczo dwa różne stanowiska. Jedno zakłada dalsze obowiązywanie normy prawnej do czasu upływu terminu wyznaczonego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku i konieczność jej stosowania przez organy administracji publicznej oraz sądy. Drugie z kolei stanowisko podejmuje próbę odczytania przedmiotowej instytucji odroczenia skutków wyroku Trybunału w świetle konieczności maksymalnego zagwarantowania przestrzegania Konstytucji, praw jednostki, jak też autonomii orzeczniczej sądów. Zwrócić należy uwagę, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia TK, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału (por. wyrok TK z 27 kwietnia 2005 r. sygn. P 1/05, OTK-A z 2005 r., nr 4, poz. 42). Jak zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w przywołanym przez Sąd I instancji wyroku z 28 października 2004 r. sygn. SK 1/04, OTK-A z 2004 r., nr 9 poz. 96, realizacja przez sądy gwarancji konstytucyjnych, na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu stawia możliwość wyboru przez sam sąd takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją. Wobec powyższego w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dostrzega się, że sądy są uprawnione do dokonania wyboru odpowiedniego środka procesowego, który w konkretnym przypadku w sposób najpełniejszy będzie realizował wartości konstytucyjne w sytuacji, gdy Trybunał zdecydował się na odroczenie skutku derogacyjnego. W tym zakresie sądy zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. wyrok NSA z 23 lutego 2006 r. sygn. II OSK 1403/05; wyrok NSA z 17 listopada 2010 r. sygn. I OSK 483/10; wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r. sygn. I OSK 1070/10). Na tę zasadę powołał się w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji i Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw, by to działanie zakwestionować jako wadliwe.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, kierując się właściwą wykładnią art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, był uprawniony do odmowy zastosowania w niniejszej sprawie przepisów uznanych za niekonstytucyjne wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. W tym kontekście Sąd I instancji zasadnie wskazał na nieproporcjonalność ingerencji w prawo własności wynikającej z przyjętych w ustawie rozwiązań prawnych zakwestionowanych przez Trybunał – sporne przepisy Prawa łowieckiego naruszają bowiem art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, nie zapewniając odpowiedniej ochrony prawa własności i nieproporcjonalnie w to prawo ingerując. Niesporne pozostaje, że właścicielom nieruchomości objętych granicami obwodu łowieckiego nie przysługują żadne szczególne środki prawne pozwalające na wyłączenie nieruchomości stanowiących przedmiot ich własności spod reżimu obwodu łowieckiego. Właściciel nieruchomości nie może złożyć sprzeciwu wobec włączenia przedmiotu jego własności do obwodu łowieckiego, zarówno na etapie stanowienia uchwały przez sejmik województwa, jak i po jej wejściu w życie. Poza tym właścicielowi nie przysługują żadne instrumenty prawne umożliwiające wyłączenie jedynie niektórych ograniczeń, wprowadzonych w związku z objęciem jego nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, w szczególności nie może on stanowczo sprzeciwić się wykonywaniu na swoim gruncie polowania przez uprawnione do tego osoby trzecie. Odwołując się do stanowiska Trybunału, dodać również należy, że na wszystkie te ograniczenia nakłada się dodatkowo niedostatecznie uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których nieruchomość należy do obwodu łowieckiego. Ograniczenia prawa własności związane z prowadzeniem gospodarki łowieckiej, w szczególności z wykonywaniem polowania, były też przedmiotem licznych rozważań Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, w których uznano, że wprowadzenie obowiązku tolerowania polowań na terenie prywatnej nieruchomości stanowi ingerencję w prawo własności. Naczelny Sąd Administracyjny ma na uwadze wartości, których konieczność uwzględnienia nakazywała Trybunałowi Konstytucyjnemu odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu Prawa łowieckiego (zapobieżenie powstania luki w prawie uniemożliwiającej tworzenie nowych obwodów łowieckich oraz zmianę granic dotychczasowych), niemniej sądowi stosującemu prawo przysługuje autonomia w zakresie oceny sytuacji, którą rozpatruje. W płaszczyźnie rozróżniającej obowiązywanie przepisu prawa i jego stosowanie pozwala to sądowi odmiennie rozstrzygnąć o skutku uchylenia domniemania konstytucyjności spornej regulacji prawnej. Tym bardziej, gdy ranga wartości konstytucyjnych, ze względu na które Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne odroczenie skutku derogacyjnego zostanie zestawiona z konsekwencjami utrzymywania niekonstytucyjnego rozwiązania ustawowego dla praw i wolności jednostki. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni aprobuje stanowisko zaprezentowane w wyrokach z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 87/18 i z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 2782/17 w zakresie, w jakim Sąd ten przyjął, że argumentacji wskazującej na zawarte umowy dzierżawy dotyczące obwodów łowieckich oraz prowadzoną w granicach tych obwodów gospodarkę łowiecką i wypłacane odszkodowania przypisać należy znaczenie drugorzędne wobec nieproporcjonalności rozwiązań prawnych ingerujących w prawo własności. Tym samym w okolicznościach tej sprawy aktualny pozostawać musi pogląd prawny, zgodnie z którym uchylony na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego akt normatywny, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, stracił cechę domniemania konstytucyjności, co dawało podstawię – jak trafnie przyjął Sąd I instancji - do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały w sprawie podziału na obwody łowieckie podjętej na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny.

Powyższe determinowało ocenę, że Sąd I instancji, stwierdzając nieważność uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], nie dopuścił się naruszenia art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. Wbrew odmiennemu stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną, zarzut naruszenia powyższych przepisów nie mógł być łączony z przyjmowaną przez organ wadliwością objęcia zakresem orzeczenia przez Sąd całego obwodu łowieckiego nr [...]. Stwierdzenie w piśmie z dnia 4 czerwca 2018 r., że interes prawny skarżącej do żądania stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego był zawężony wyłącznie do działek pozostających w jej władaniu nie stanowiło bowiem przytoczenia nowego uzasadnienia podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny postrzega to stwierdzenie jako nowy odrębny zarzut, ponieważ istota dostrzeżonej przez organ wadliwości w wyroku Sądu I instancji wykracza poza dyspozycję przepisów powołanych jako podstawa kasacyjna, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze, że przysługujący stronie skarżącej interes prawny powinien prowadzić do wyłączenia na mocy orzeczenia sądowego z obwodu nr [...] – poprzez stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] w części - jedynie gruntów należących do skarżącej. Objęcie skutkami wyroku całego obwodu, zdaniem Sądu, było spowodowane brakiem możliwości ukształtowania w relewantnym stanie prawnym nowych granic obwodu łowieckiego nr [...]. Podważenie prawidłowości tego stanowiska Sądu I instancji przez Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego wymagało przytoczenia przez wnoszącego skargę kasacyjną tych przepisów prawa, które wskazaną wykładnię by podważyły, gdyż niewystarczające jest w tym zakresie oparcie się wyłącznie na ogólnych przepisach ustawy procesowej (art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a.) kształtujących sposób orzekania przez sąd administracyjny.

W tych warunkach, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.