Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt SKO Gd/4876/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej L. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pani L. S. (dalej: Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO, Kolegium) z 15 lutego 2024 r., w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wójt Gminy Starogard Gdański decyzją z 25 lipca 2023 r. odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem R. S.

Wójt wskazał na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, uznając że nie zaistniał związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad synem. Organ ustalił, że R. S. legitymujący się orzeczeniem z 27 maja 2021 r. o stopniu niepełnosprawności w stopniu znacznym na stałe, jest kawalerem, mieszka z matką, choruje na padaczkę objawową i zespoły padaczkowe ze złożonymi napadami częściowymi, encefalopatię okołoporodową, upośledzenie umysłowe, padaczkę ogniskową lekooporną, od urodzenia ma guz mózgu. Nie jest on osobą leżącą, pampersowaną i cewnikowaną, porusza się samodzielnie, wymaga pomocy przy czynnościach higienicznych, nie może pozostać w domu bez opieki drugiej osoby, w ciągu dnia ogląda telewizję, słucha muzyki, koloruje, w miarę możliwości wychodzi na zewnątrz, nie korzysta z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji ze względu na agresywne zachowanie podczas próby takiego udziału. Zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad synem sprowadza się do pomocy w dbaniu o higienę osobistą, w ubieraniu się i przygotowywaniu ubrań, przygotowuje ona też i podaje posiłki oraz leki dla syna. Prowadzi także ćwiczenia fizyczne z synem, uczy pisać i rysować, towarzyszy synowi podczas wizyt lekarskich i na spacerach. Organ wskazał następnie, że skarżąca do 15 maja 2023 r. była zatrudniona na podstawie umowy o pracę w wymiarze 1/8 etatu. Zdaniem Wójta sprawowana przez skarżącą opieka nie koliduje z potencjalnym podjęciem aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, czego dowodzi choćby to, że skarżąca była zatrudniona w okresie od stycznia 2021 r. do maja 2023 r.

Zdaniem Wójta w sprawie zachodzi również przesłanka negatywna uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, skarżąca bowiem od 1 listopada 2020 r. posiada prawo do emerytury z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

SKO rozpoznając odwołanie skarżącej, decyzją z 15 lutego 2024 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta.

Kolegium wskazało, że podziela prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien być interpretowany z uwzględnieniem wykładni celowościowej i systemowej. Odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w obecnych realiach jako pozbawiającego świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie emerytalne znacznie niższe od świadczenia pielęgnacyjnego, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej. Organy administracji publicznej powinny dokonywać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w celu realizacji konstytucyjnych zasad równości wobec prawa, sprawiedliwości społecznej, obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej i osobom niepełnosprawnym. Pozbawienie osób uprawnionych do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy prawa do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne powoduje naruszenie powyższych zasad, w szczególności, gdy świadczenia wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy są niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby opiekujące się niepełnosprawnym w stopniu uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia są bowiem w identycznej sytuacji - bez względu na to, czy są uprawnione do pobierania emerytury, czy też nie. W konsekwencji Kolegium wskazało, że nie ma podstaw do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko i wyłącznie z powodu posiadania przez wnioskodawcę prawa do emerytury.

Kolegium doszło jednak do wniosku, że wnioskodawczyni nie spełnia wymogów przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, nie zaistniał bowiem związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem a rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem. Niepełnosprawność syna nie stanowiła bowiem przeszkody w wykonywaniu przez wnioskodawczynię pracy zarobkowej w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 15 maja 2023 r., a zatem w czasie, gdy syn już legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Kolegium rezygnacja przez wnioskodawczynię z tej pracy nie miała związku z, jak podniesiono w odwołaniu, pogorszeniem się stanu zdrowia syna. W wywiadzie środowiskowym skarżąca oświadczyła bowiem, że w ostatnim czasie stan zdrowia syna nie uległ pogorszeniu, nadto zmiana leków spowodowała zmniejszenie liczby ataków padaczkowych w ciągu doby. Skoro zatem skarżąca przez 2 lata od momentu stwierdzenia u syna niepełnosprawności znacznego stopnia była w stanie jednocześnie pracować i opiekować się synem, a jednocześnie nie ma dowodów na to, że aktualnie z racji rozmiarów opieki sprawowanej nad synem nie byłaby w stanie kontynuować zatrudnienia, jakie wykonywała do 15 maja 2023 r., to nie ma bezpośredniego związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem go a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję SKO wnosząc o jej uchylenie, Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

Art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym synem;

Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne uznanie, że pobieranie przez L. S. świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym synem R.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca wykonywała pracę w miejscu zamieszkania z uwagi na fakt opieki nad niepełnosprawnym synem, przy czym przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy. Organ jest zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z podjęcia zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. L. S. jest w wieku, który umożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Nabycie uprawień emerytalnych nie dyskwalifikuje jej z rynku pracy, mogłaby podjąć zatrudnienie, gdyby nie opieka nad synem. Wskazano też, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 23 maja 2023 r. wstrzymał skarżącej wypłatę emerytury od dnia 1 czerwca 2023 r., zatem dokonała ona wyboru świadczenia.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.) - dalej "u.ś.r.", a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z przepisu tego wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę. Sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Wskazany przepis wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała. W ocenie Sądu, zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez Skarżącą na rzecz syna jest zgodny z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności oraz faktycznymi potrzebami podopiecznego. Syn skarżącej wymaga pomocy przy większości czynności życia codziennego, skarżąca przez większość czasu czuwa nad synem, by nieść mu niezbędną i niezwłoczną pomoc w zwykłych czynnościach życia codziennego oraz w razie nagłej potrzeby, pozostając tym samym w stałej gotowości. Dostrzeganie w realiach niniejszej sprawy możliwości podjęcia przez skarżącą pracy choćby niepełnym wymiarze jest nieuzasadnione. W tej sytuacji związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a zakresem sprawowanej opieki i świadczonej pomocy przez skarżącą jest w tej konkretnej sprawie bezpośredni i ścisły. Wskazane przez Skarżącą czynności są konieczne, aby zapewnić osobie ograniczonej w możliwościach samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do wieku i orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych, prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, by zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10 czerwca 2021 r., III SA/Gd 319/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego, stwierdzenie SKO o braku istnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy brakiem podjęcia zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem uznać należy za błędne. Niekwestionowany przez SKO stan zdrowia syna Skarżącej (padaczka objawowa i zespoły padaczkowe ze złożonymi napadami częściowymi, encefalopatii okołoporodowa, upośledzenie umysłowe, padaczka ogniskową lekooporną, guz mózgu) powoduje w sposób oczywisty konieczność stałej opieki nad synem. Kolegium pominęło, że podopieczny miewa około pięciu napadów padaczki na dobę. Jest naturalne, że w takim stanie zdrowia syn nie może zostać w domu bez opieki, co nie było przez organy kwestionowane. Co więcej, Kolegium nie uwzględniło występujących napadów agresji u podopiecznego wobec osób obcych, co realnie uniemożliwia zapewnienie opieki przez inne osoby niż Skarżąca. Zdaniem Sądu stan zdrowia podopiecznego i wynikająca z niego potrzeba opieki nad synem prowadzą do odwrotnego wniosku niż wyciągnięty przez SKO, to znaczy okoliczności te jasno pokazują, że zakres zaangażowania przez Skarżącą w opiekę nad synem uniemożliwia podjęcie przez Nią zatrudnienia. Pomimo, że podopieczny wykazuje ograniczone przejawy samodzielności, wymaga pomocy przy wielu czynnościach życia codziennego. Jak wcześniej wskazano, Skarżąca przez większość czasu czuwa nad synem, by nieść mu niezbędną i niezwłoczną pomoc w zwykłych czynnościach życia codziennego oraz w razie nagłej potrzeby wynikającej choćby z napadów padaczki, pozostając tym samym w stałej gotowości. Dostrzeganie w realiach niniejszej sprawy możliwości podjęcia przez skarżącą pracy choćby niepełnym wymiarze jest nieuzasadnione.

Zdaniem Sądu, SKO dokonało wadliwej oceny materiału dowodowego w świetle nieprawidłowo interpretowanych przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r. wydając decyzję naruszającą w konsekwencji zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego. Uchybienie organu polega na niewłaściwej ocenie związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a opieką sprawowaną przez Skarżącą nad synem.

Jednocześnie za niezasadny uznać należało zarzut skargi dotyczący odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu przysługującej Skarżącej emerytury. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jasno, że SKO nie podzieliło w tym zakresie stanowiska Wójta, uznając że nie ma podstaw do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko i wyłącznie z powodu posiadania przez wnioskodawczynię prawa do emerytury. Zdaniem Sądu stanowisko to jest prawidłowe. Podzielić bowiem należy, wyrażony w orzecznictwie pogląd, że mimo, że emerytura jest prawem niezbywalnym, uznać należy, że jej zawieszenie eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wynikająca z ww. normy istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta musi być bowiem interpretowana jako wiążąca się nie z samym ustaleniem prawa do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zaś zawieszenie emerytury skutkuje wstrzymaniem takiej wypłaty jasnym jest, że w ten sposób dochodzi do wyłączenia negatywnej przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. np. Wyrok NSA z 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1625/23, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl.)

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej jako "P.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła Skarżąca.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964), zasądzając od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.