Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale III w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi S. Z. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę D. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 6 listopada 2018 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w punkcie pierwszym wyroku, która ma charakter rażącego naruszenia prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte wnioskiem jaki S.Z. złożył do Wojewody D. wnosząc o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 6 listopada 2018 r.

W dniu 13 listopada 2019 r. do Wojewody D. wpłynęło ponaglenie strony na niezałatwienie sprawy w terminie.

Pismem z dnia 25 marca 2020 r. Wojewoda D., działając na podstawie art. 37 § 4 ustawy z dnia14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) przekazał to ponaglenie do organu wyższego stopnia.

Pismem z dnia 27 marca 2020 r., działając na podstawie art. 105 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35) oraz art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach Wojewoda D. wezwał stronę odpowiednio do – osobistego stawiennictwa w D. Urzędzie Wojewódzkim (lub w delegaturach tego urzędu w: J., W. oraz L.), a także, do dołączenia do akt sprawy kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe (oryginał paszportu do wglądu), w terminie 30 dni liczonych w sposób wskazany w tym piśmie, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W wezwaniu tym, powołując się na art. 106 ust. 4 w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach organ administracji publicznej pouczył także stronę o obowiązku złożenia odcisków linii papilarnych.

W skardze z dnia 3 marca 2020 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wrocławiu (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 5 marca 2020 r.), skarżący S. Z. zarzucił Wojewodzie D. bezczynność o cechach rażącego naruszenia prawa. Zarzucając naruszenie – art. 35 § 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. skarżący podniósł, że organ administracji publicznej przez okres półtora roku nie zakończył postępowania poprzez wydanie decyzji, ani nie podjął żadnych innych czynności przewidzianych przepisami procedury administracyjnej.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie bezczynności Wojewody D., polegającej na nierozpoznaniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę;

2. stwierdzenie, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. zobowiązanie Wojewody D. do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy;

4. zasądzenie od Wojewody D. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Dodatkowo, powołując się na art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skarżący wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów dołączonych do skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. Nadmienił, że w 2018 r. do Wojewody D. wpłynęło [...] wniosków o legalizację pobytu w Polsce, zaś do końca października 2019 r. odnotowano ich [...]. Dodał, że przepisy ustawy o cudzoziemcach zobowiązują organ do dokładnej weryfikacji zasadności udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia, zaś przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu. Dodatkowo podniósł, że przyjęcie kwalifikowanego naruszenia prawa z powodu przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy powinno być dokonywane w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Ocena ta wymaga wykazania odpowiedzialności organu administracji publicznej za taki stan rzeczy. W podsumowaniu organ stwierdził, że trudności kadrowe organu, znaczna ilość postępowań administracyjnych oraz duża liczba spraw przypadających na jednego pracownika są okolicznościami w pewnym stopniu niezależnymi od Wojewody D. i jako takie mogą powodować opóźnienia w pracy tego organu.

Wojewoda D. zaznaczył także, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia bezczynności, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

Wyjaśnić też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Z uwagi na to, że przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest bezczynność organu, sprawa została rozpoznana przez Sąd w podanym trybie.

Na wstępie warto nadmienić, że merytoryczną kontrolę skargi należało poprzedzić ustaleniem dopuszczalności skargi w warunkach jej wniesienia do sądu administracyjnego przed rozpoznaniem ponaglenia przez organ wyższego stopnia. Zdaniem Sądu, sam tylko fakt poprzedzenia skargi wniesieniem ponaglenia wyczerpuje tryb w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., a o przedwczesności (niedopuszczalności) tej skargi nie może świadczyć okoliczność, że skarga została złożona przed rozpatrzeniem tego ponaglenia przez organ wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie. Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 957/19 (CBOSA), w myśl którego, skarga na bezczynność (przewlekłość) może być wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r. I OZ 893/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r. II OSK 326/16, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12, CBOSA). Innymi słowy, prowadzenie postępowania przez organ na skutek ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia stosownie do art. 37 § 6 k.p.a. nie decyduje o wyczerpaniu toku środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, CBOSA). Przesłanką wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. jest bowiem w tym przypadku już samo wniesienie ponaglenia. Nie stwierdzając na tej podstawie formalnych przeszkód do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd dokonał kontroli zasadności skargi pod kątem zawartego w niej zarzutu bezczynności Wojewody D.

Przechodząc do rozpoznania skargi wskazania wymaga, że samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność).

Dokonując szerszego wyjaśnienia tego pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych wynika, że wniosek strony dotyczący zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP wpłynął do organu (wraz z dodatkową dokumentacją) w dniu 6 listopada 2018 r. Wojewoda D. nie rozpoznał wniosku w terminach ustawowych wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. (w tym, nawet w tym najbardziej korzystnym dla organu terminie dwumiesięcznym), jak również, w tym czasie nie podjął żadnych czynności procesowych zmierzających do rozpoznania wniosku. Pomimo upływu ustawowego terminu załatwienia sprawy, organ nie zrealizował także normy z art. 36 k.p.a., tj., nie poinformował o przyczynach zwłoki, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie pouczył o prawie do ponaglenia. Pierwsze czynności procesowe w sprawie, zamierzające do rozpatrzenia wniosku organ podjął dopiero po około 14 miesiącach od upływu dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy. Przy czym, ujawniona (po takim okresie bierności) aktywność procesowa organu miała miejsce już po złożeniu przez stronę ponaglenia (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 13 listopada 2019 r.) ale także, już po wniesieniu skargi na bezczynność (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 5 marca 2020 r.), jaką w sprawie strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem tego organu. Czynnością tą było skierowanie do strony w dniu 27 marca 2020 r. wezwania na mocy którego, na podstawie art. 105 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, organ wezwał stronę odpowiednio – do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu (lub jego delegaturach: w J., W. i L.) oraz do przedstawienia (do wglądu) oryginału ważnego dokumentu podroży oraz dołączenia do akt sprawy kserokopii wszystkich stron tego dokumentu zawierających adnotacje urzędowe, w terminie 30 dni liczonym w sposób wskazany w tym piśmie, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W piśmie tym organ poinformował również stronę o obowiązku złożenia odcisków linii papilarnych.

Przedstawiona charakterystyka prowadzonego postępowania w sprawie nie pozostawia wątpliwości, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, ignorując swoje procesowe obowiązki z art. 12 k.p.a. i art. 35 § 3 k.p.a., a nadto, także z art. 36 k.p.a. Organ nie tylko nie załatwił sprawy w terminie ustawowym, ale i pierwsze czynności procesowe w sprawie podjął dopiero po upływie około 14 miesięcy po upływie tego terminu (dwa miesiące organ miał na rozpoznanie wniosku). W sprawie organ dopuścił się zatem wielokrotnego przekroczenia norm czasowych z art. 35 § 3 k.p.a. W rozważanych okolicznościach faktycznych niewątpliwie zatem wystąpiła przesłanka stwierdzenia bezczynności o jakiej mowa w art. 37 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Należy w tym miejscu dodać, że uwzględniając skargę, Sąd przy ocenie okresu stwierdzonej bezczynności uwzględnił regulację przepisu art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). W myśl tego przepisu, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Skutek zawieszający biegu terminów o jakim mowa w tym przepisie Sąd przyjął od dnia wejścia tego przepisu w życie (tj. od dnia 31 marca 2020 r.).

Kierując się przedstawioną argumentacją, wobec braku (na dzień orzekania) informacji o zakończeniu postępowania w sprawie, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wojewodę D. do rozpoznania wniosku strony w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (punkt I wyroku).

Działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i § 1a p.p.s.a. Sąd w punkcie II wyroku stwierdził bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku strony, która to bezczynność miała, w ocenie Sądu, charakter rażącego naruszenia prawa. Należy wskazać, że ustawodawca nie definiuje pojęcia bezczynności o cechach rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym natomiast przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W ocenie Sądu, całokształt przedstawionej wcześniej charakterystyki prowadzonego przez organ postępowania przemawia na rzecz przyjęcia stanu bezczynności o cechach rażącego naruszenia prawa. Zupełna bierność organu w podejmowaniu czynności procesowych, pomimo upływu terminów z art. 35 § 3 k.p.a., przerwana dopiero podjęciem pierwszej czynności procesowej w dniu 27 marca 2020 r., niewątpliwie stanowi o oczywistym i rażącym ignorowaniu przez organ swoich obowiązków procesowych w zakresie terminowego rozpoznania sprawy. Powyższe uzasadnia przyjęcie stanu bezczynności o cechach kwalifikowanego naruszenia prawa albowiem kilkunastomiesięczna aż bierność organu w postępowaniu nie znajduje żadnego uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy. W szczególności, do tego stanu rzeczy nie przyczyniła się sama strona. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy w poszanowaniu terminów ustawowych przewidzianych na zakończenie postępowania administracyjnego.

Uzupełniająco już tylko należy dodać, że Wojewoda D. nie dotrzymał także terminu z art. 37 § 4 k.p.a. przekazując ponaglenie strony do organu wyższego stopnia z oczywistym naruszeniem normy z tego przepisu wynikającej.

Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł (punkt III wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA) i może być przyznane przez Sąd także z urzędu, co wprost wynika z treści art. 149 § 2 p.p.s.a.

O kosztach postępowania (punkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.