Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Paulina Rosiak po rozpoznaniu w na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy i Miasta w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymogu uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką oddala skargę.

Rada Gminy i Miasta w B. podjęła w dniu [...] uchwałę Nr [...] w sprawie wymogu uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W podstawie prawnej tej uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst – Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz..1591 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371).

W § 1 uchwały Rada ustaliła – po zasięgnięciu opinii organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy – "0"-owy nowych licencji przewidywanych do wydania w roku kalendarzowym 2007 na obszarze Miasta i Gminy B., natomiast w § 2 utrzymano dotychczasowy stan wydanych uprzednio licencji (w liczbie 68 sztuk na dzień [...]), przyjmując jednocześnie, iż w przypadku wygaśnięcia lub cofnięcia licencji wydanej do tego dnia, licencje wydawane po dacie [...] będą się mieścić w tym samym limicie.

Uchwałę tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewoda D.

W ocenie organu nadzoru, została ona wydana z naruszeniem art. 6 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, wedle którego "Właściwe rady gmin i Rada m. [...] W. określają na dany rok kalendarzowy, nie później niż do dnia 30 listopada roku poprzedniego, liczbę przeznaczonych do wydania nowych licencji po zasięgnięciu opinii organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy i organizacji, których statutowym celem jest ochrona praw konsumenta." Zasięgnięcia opinii odpowiednich organizacji wymaga zatem każdorazowe określenie przez radę gminy liczby przeznaczonych do wydania licencji. Zdaniem skarżącego nie jest istotne, czy organizacja taka działa na terenie gminy czy nie. Przepis nie zwalnia z obowiązku uzyskania opinii z tego powodu, że odpowiednia organizacja nie działa na terenie gminy. Wskazuje on, w jaki sposób określa się liczbę przeznaczonych do wydania licencji i wyznacza wyraźne ramy działania rady gminy. Obowiązek zasięgnięcia opinii w takim wypadku istnieje zawsze. Współdziałanie rady gminy i organizacji wskazanych w art. 6 ust. 6 ustawy nie jest poddane uznaniu rady gminy, zatem podjęcie uchwały z pominięciem tego obowiązku sprawia, że uchwała taka jest wadliwa.

W odpowiedzi Gmina B. wniosła o oddalenie skargi, z następującym uzasadnieniem.

Przed podjęciem zaskarżonej uchwały Stowarzyszenie A oraz Stowarzyszenie B poinformowane zostały o jej projekcie Oba Stowarzyszenia uznały w odpowiedzi, że brak jest podstaw do wydawania nowych licencji. Zarówno sama Gmina, jak i organizacje zrzeszające miejscowych taksówkarzy, nie miały wiedzy na temat działania na jej obszarze organizacji, których statutowym celem jest ochrona praw konsumenta. Informacja taka została zresztą przekazana organowi nadzoru. Z tego prostego powodu, do uchwały (a wcześniej do projektu uchwały) nie dołączono takiego stanowiska, gdyż jest ono zbędne.

Zdaniem strony przeciwnej, przepis art. 6 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym nie może mieć zastosowania do rozpatrywanego przypadku (podobnie jak w latach wcześniejszych, kiedy to organ nadzoru nie kwestionował tej okoliczności), gdyż na terenie Gminy organizacje chroniące prawa konsumenta nie działają. Zbędne jest natomiast występowanie do organizacji działającej poza obszarem gminy (np. do Z. czy J. G.), skoro organizacja ta nie zna realiów życia lokalnego w B. Prezentowana w skardze interpretacja powołanego przepisu jest zbyt daleko idąca i zdecydowanie nie do przyjęcia.

W ocenie strony przeciwnej, intencja ustawodawcy zawarta w treści art. 6 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym była odwrotna do stanowiska organu nadzoru, a względy praktyczne winny sprowadzać się do takiego rozumowania, jakie zostało zawarte w uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg: na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a.").

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o których była mowa, stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, z następujących powodów.

W niniejszej sprawie należało rozważyć, czy zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.), w brzmieniu: "Właściwe rady gmin i Rada m. [...] W. określają na dany rok kalendarzowy, nie później niż do dnia 30 listopada roku poprzedniego, liczbę przeznaczonych do wydania nowych licencji po zasięgnięciu opinii organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy i organizacji, których statutowym celem jest ochrona praw konsumenta".

Cytowany przepis przewiduje więc obowiązek corocznego określania przez rady poszczególnych gmin limitu przeznaczonych do wydania w danym roku kalendarzowym "nowych" licencji (na wykonywanie transportu drogowego taksówką), wprowadzając w istocie dwie przesłanki realizacji tej normatywnej powinności: 1. termin ustalenia limitu (z konsekwencjami – w wypadku jego przekroczenia – przewidzianymi w art. 6 ust. 7 tej samej ustawy) oraz 2. wymóg zasięgnięcia opinii organizacji, o których mowa w art. 6 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, a więc "organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy" i "organizacji, których statutowym celem jest ochrona praw konsumentów".

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest spełnienie przez Radę Miasta i Gminy w B. pierwszej przesłanki oraz uzyskanie przez ten organ opinii aż dwóch (wszystkich!) organizacji zrzeszających taksówkarzy, działających na obszarze miasta i gminy (Stowarzyszenia A i Stowarzyszenia B). Rada nie uzyskała natomiast opinii organizacji konsumenckiej, ponieważ – według wiedzy tego organu (a także wymienionych organizacji taksówkarzy) – żadna organizacja tego typu nie działa na terenie miasta i gminy. Mimo to podjęła zaskarżoną uchwałę.

Wbrew odmiennemu zapatrywaniu Wojewody D., brak takiej opinii – w okolicznościach tej konkretnej sprawy – nie świadczy jednak wcale o naruszeniu art. 6 ust. 6 ustawy transportowej.

Ustawowego warunku zasięgnięcia opinii wszystkich organizacji wymienionych w tym przepisie nie można absolutyzować (jak to czyni organ nadzoru). Jest oczywiste, że podmioty, które miałyby wyrazić opinię muszą istnieć. Stwierdzenie to nawiązuje do ogólniejszego spostrzeżenia o bezprzedmiotowość zastosowania przez każdy organ ustawowego wymogu, który w określonej sytuacji faktycznej jest niemożliwy do spełnienia (por. wyrok NSA z dnia 28 października 1999 r., II SA/Wr 1347/98, OwSS 2000/3/81). W wypadku analizowanego przepisu, bezprzedmiotowość będzie miała miejsce wówczas, gdy brak jest co najmniej jednej ze wskazanych tam grup organizacji. Niezwłocznego, dodatkowego podkreślenia wymaga, iż w art. 6 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym nie może chodzić o jakiekolwiek organizacje zrzeszające taksówkarzy, ani też o jakiekolwiek organizacje konsumenckie. W odniesieniu do pierwszej grupy, legislator dokonał jednoznacznego ograniczenia, wprost w treści interpretowanego przepisu, przewidując w nim potrzebę zasięgnięcia opinii organizacji zrzeszających "miejscowych" taksówkarzy. Wobec organizacji konsumenckich brak co prawda w tekście art. 6 ust. 6 tak jednoznacznej wskazówki, niemniej – zdaniem składu rozpoznającego niniejszą sprawę – sytuacja przedstawia się i tu podobnie. Do takiego twierdzenia uprawniają co najmniej dwa argumenty natury celowościowej.

Pierwszy, istotniejszy, wynika z konieczności uwzględnienia terytorialnie ograniczonego zakresu oddziaływania ustalanego corocznie limitu wydawania nowych licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Wprowadzany limit ma przecież wyłącznie lokalne (gminne) znaczenie. Regulowanie tej kwestii musi zatem uwzględniać – z konieczności – miejscowe uwarunkowania i potrzeby. Te zaś znane będą z pewnością najlepiej jedynie organizacjom (taksówkarzy, konsumenckim) działającym na terenie, którego limit ma dotyczyć.

Drugi argument wynika z oceny konsekwencji dopuszczenia tak szerokiej wykładni spornego przepisu, jakiej dokonano w skardze. Przyjęcie stanowiska Wojewody oznaczałoby mianowicie konieczność uzyskania w każdym przypadku opinii wszystkich organizacji konsumenckich (również o tej grupie organizacji wypowiedział się bowiem prawodawca w liczbie mnogiej) działających w kraju, które ze względu na terytorialny zasięg prowadzonej przez siebie działalności obejmowałyby także obszar gminy, której rada przystępuje do wykonania obowiązku wyznaczonego treścią art. 6 ust. 6 ustawy transportowej. Tak szeroki zakres opiniowania byłby z jednej strony niecelowy, z drugiej zaś łatwo skonstatować, że konieczność spełnienia tak rozumianego wymogu paraliżowałaby wręcz coroczne prace nad określeniem limitu nowych licencji dla taksówkarzy, choćby z powodu niemożliwości (albo – co najmniej – trudnych do wyeliminowania przeszkód) ustalenia wszystkich organizacji konsumenckich, których opinia byłaby wymagana.

Dotychczasowe wywody skłaniają do ostatecznej konkluzji, że zwrot "organizacje, których statutowym celem jest ochrona praw konsumentów", w rozumieniu art. 6 ust. 6 in fine ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.), odnosi się wyłącznie do organizacji tego typu działających na terenie gminy, której rada ustala limit licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką przewidzianych do wydania w nowym roku kalendarzowym. Chodzi zatem tylko o takie organizacje konsumenckie, które mają siedzibę (lub których oddziały mają siedzibę) na terenie tej gminy.

Ponieważ w rozpoznawanym przypadku organizacje takie nie działają na obszarze Miasta i Gminy B., przeto Rada tej Gminy nie miała obowiązku zasięgania opinii innych organizacji konsumenckich.

Skoro – w świetle dokonanej interpretacji – w sprawie nie doszło do naruszenia art. 6 ust. 6 ustawy transportowej, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.