Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 384/15 w sprawie ze skargi M. R. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 384/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej również: WSA w Krakowie; Sąd I instancji; Sąd) na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718], z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.), w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, oddalił skargę M. R. (dalej również: inwestor; strona; skarżący; skarżący kasacyjnie) na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej również: Wojewódzki Inspektor; organ II instancji; MWINB) z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy, wynikającym z uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. (dalej: Powiatowy Inspektor; organ I instancji; PINB) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] nałożył na M. R. grzywnę w wysokości 257 578,18 zł w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] października 2011 r. nr [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 119 § 2, art. 120, art. 121 § 5 i art. 122 oraz art. 64a § 1 pkt 1 w związku z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954, z późn. zm. [w chwili orzekania przez Sąd I instancji: Dz.U. z 2014 r., poz. 1619, z późn. zm.] – dalej: u.p.e.a.

Egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek wynika z ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...], którą nakazano inwestorowi M. R. wykonać rozbiórkę rozbudowanej bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia części istniejącego budynku "S.", zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie S., Gmina K. przy ul. S. [...], oznaczonej na załączniku graficznym do decyzji literami A, B, C, D, E, F, oraz wykonać rozbiórkę nadbudowanej bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia części obiektu – piątej kondygnacji nadziemnej wraz z konstrukcją dachu.

MWIMP decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1277/09 oddalił skargę M. R. na tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej M. R. i P. R. od powyższego wyroku WSA w Krakowie, wyrokiem z dnia 26 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1210/10 skargę kasacyjną oddalił.

Powiatowy Inspektor, upomnieniem z dnia 25 maja 2009 r. znak: [...] wezwał M. R. do wykonania obowiązku rozbiórki wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...] wraz ze stosownym pouczeniem o skutkach niewykonania obowiązku. Następnie wobec niewykonania przez inwestora ciążącego na nim obowiązku rozbiórki, co zostało stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 28 września 2011 r., wszczął postępowanie egzekucyjne wobec M. R., wystawiając w dniu 18 października 2011 r. tytuł wykonawczy nr [...], a następnie w dniu [...] stycznia 2012 r. postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 18 października 2011 r. nr [...]. Powyższe postanowienie w toku instancyjnym zostało przez MWINB uchylone postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 257 578,18 zł, a także opłatę egzekucyjną, wezwał do wpłacenia grzywny i opłaty oraz do wykonania egzekwowanego obowiązku w terminach wskazanych w kolejnych punktach osnowy postanowienia.

W uzasadnieniu organ podał, że w przedmiotowej sprawie właściwe jest zastosowanie grzywny w celu przymuszenia z uwagi na możliwość realizacji nałożonego obowiązku własnymi środkami przez zobowiązanego oraz ograniczenie uciążliwej ingerencji organu egzekucyjnego w reżim technologiczny robót rozbiórkowych, jak i harmonogram prac. Ponadto organ uznał, że zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego, prowadzącego wprost do wykonania obowiązku, byłoby dla niego o wiele bardziej dolegliwe i obciążające finansowo z uwagi na fakt, że wiązałoby się ono z koniecznością wynajęcia specjalistycznej firmy rozbiórkowej. W kwestii wysokości grzywny PINB powołał się na komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 maja 2011 r. w sprawie ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za 1 kwartał 2012 r., z którego wynika, że cena ta wynosiła 4 130 zł.

Wojewódzki Inspektor, po rozpatrzeniu odwołania inwestora, postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. [nr [...]] znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 18 i art. 23 § 1 i 4 u.p.e.a., uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny i orzekł w tym zakresie grzywnę w wysokości 255 887,69 zł, zaś w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia MWINB wyjaśnił, że egzekucja w przedmiotowym postępowaniu dotyczy wykonania przez zobowiązanego obowiązku rozbiórki części budynku, wobec czego w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] czerwca 2012 r. organ I instancji prawidłowo przyjął za podstawę ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia art. 121 § 5 u.p.e.a.

Zdaniem organu II instancji podstawę do obliczenia grzywny w celu przymuszenia w przedmiotowej sprawie winna stanowić powierzchnia zabudowy wyznaczona przez rzut pionowy na powierzchnię terenu zewnętrznych krawędzi części przedmiotowego budynku objętych rozbiórką, tj. powierzchnia zajęcia terenu przez podlegające rozbiórce części budynku. Analiza akt organu egzekucyjnego, w tym przede wszystkim załącznika do decyzji oraz wykonanego w ramach czynności kontrolnych materiału zdjęciowego wskazuje, że organ I instancji prawidłowo przyjął za podstawę wyliczenia kwoty grzywny pole powierzchni figury geometrycznej wyznaczonej przez rzut pionowy na powierzchnię terenu zewnętrznych krawędzi nadbudowy budynku (ostatniej V kondygnacji budynku) oraz wystających poza obrys nadbudowy zewnętrznych krawędzi rozbudowanych części budynku oznaczonych na załączniku literami D (w części znajdującej się poza obrysem V kondygnacji) i E. Pole powierzchni tak wyznaczonej figury geometrycznej, tj. podlegających rozbiórce części budynku wynosi 311,83 m² (wartość pola powierzchni zabudowy podaje się z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, co wynika z punktu 5.1.1.2 Polskiej Normy PN-ISO 9836).

Organ odwoławczy podniósł, że zobowiązany jest wydać rozstrzygnięcie na podstawie aktualnego stanu prawnego, a z porównania kwoty grzywny nałożonej zaskarżonym postanowieniem (257 578,18 zł) oraz wyliczonej przez organ odwoławczy (255 887,69 zł) wynika, że nałożona zaskarżonym postanowieniem grzywna jest wyższa, zatem zreformowanie zaskarżonego postanowienia w zakresie kwoty grzywny nie narusza zakazu określonego w art. 139 K.p.a.

W pozostałym zakresie zaskarżone postanowienie MWINB uznał za prawidłowe, jednocześnie informując zobowiązanego o treści art. 125 i 126 u.p.e.a. Odnosząc się do uwag zawartych w zażaleniu Wojewódzki Inspektor podał, że podniesiony w zażaleniu zarzut niewykonalności obowiązku został przez skarżącego zgłoszony organowi egzekucyjnemu odrębnym pismem z dnia 13 lipca 2012 r. wraz z zarzutem zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, a do tych zarzutów PINB, jako organ właściwy do rozpatrzenia zarzutów opartych na podstawach określonych w art. 33 u.p.e.a., odniósł się w postanowieniu z dnia [...] września 2012 r. znak: [...]. MWINB zaznaczył, że zarzuty oparte na podstawach określonych w art. 33 u.p.e.a., nie mogą być rozpatrzone w ramach niniejszego postępowania zażaleniowego, ponieważ wykraczają poza jego przedmiot, którym jest prawidłowość postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Organ II instancji stwierdził również, że pozostałe uwagi skarżącego zmierzają w istocie do kwestionowania ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...], z której egzekwowany obowiązek wynika, a organy działające już na etapie wykonania decyzji w ramach wyznaczonych przez u.p.e.a. nie mogą oceniać poprawności merytorycznej decyzji, z której egzekwowany obowiązek wynika.

W skardze na postanowienie MWINB z dnia [...] października 2012 r. inwestor M. R. domagał się uchylenia wydanych w obydwu instancjach postanowień w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Skarżący wniósł również o zawieszenie postępowania sądowego i egzekucyjnego z powodu toczącego się postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o rozbiórce, jak i ze względu na zainicjowanie postępowania o uchylenie ostatecznej decyzji MWINB z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję o rozbiórce. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:

- art. 8, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 K.c., poprzez naruszenie niezbywalnych wolności i praw obywatela w zakresie jego prawa własności w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r. (SK 18/00), w którym wskazano, że przepisy ustawy zasadniczej mają własne znaczenie normatywne, które nie może być odczytywane przez treść regulacji ustawowych poprzez brak należytej analizy daty rozbudowy budynku oraz okoliczności nabycia nieruchomości w dobrej wierze w stanie rozbudowanym,

- przepisów procedury w tym art. 107 K.p.a. oraz przepisów kodeksu nakazujących uwzględnić wnioski dowodowe wobec braku należytego odniesienia się do wniosków oraz zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a w szczególności na okoliczność, że to nie skarżący dokonał rozbudowy obiektu w granicach określonych w załączniku graficznym, ani też nie prowadził prac mających na celu rozbudowę i nadbudowę obiektu, skoro budynek pensjonatowy "S." został rozbudowany w obecnym kształcie na przełomie lat 80. i 90. XX wieku przez poprzedniego właściciela, od którego to zakupiono przedmiotową nieruchomość w roku 1998, czyli po wydaniu opinii szacunkowej w stanie budynku, w jakim znajduje się obecnie, a okoliczności te nie wykazują, że skarżący dokonał rozbudowy i nadbudowy budynku "S." po jego zakupie.

- naruszenie przepisów procedury poprzez "nieuwzględnienie wniosku o dopuszczenie dowodu we wskazanych [w skardze] (...) jednostkach – na okoliczność ustalenia, czy i kiedy poprzedni właściciel nieruchomości (...) dokonał rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku w oparciu o pozwolenie na budowę", co z kolei znalazło wyraz we wniosku o wznowienie postępowania z uwagi na nadesłany przez Polmozbyt dokument wykazujący istnienie budowli w takim kształcie na długo przed jej nabyciem przez skarżącego i jego syna.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 93/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie MWINB z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, wskazując na dostrzeżone wady wystawionego tytułu wykonawczego, który nie mógł być zdaniem Sądu I instancji podstawą prowadzenia egzekucji w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. II OSK 1315/13, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej organu II instancji, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Po pierwsze Sąd II instancji za niezasadny uznał pogląd WSA w Krakowie, że wskazanie w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej prowadzenia egzekucji decyzji organu I instancji, z której wynika egzekwowany obowiązek zamiast decyzji organu II instancji, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji stanowi naruszenie art. 29 § 1 u.p.e.a. Sąd kasacyjny wyjaśnił, że wskazanie w tytule wykonawczym nieprawidłowej podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku (decyzji nieostatecznej) stanowi naruszenie art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., jednak naruszenie tego wymogu może być podstawą wniesienia zarzutu na podstawie art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. Naruszenie wymogu wynikającego z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. poprzez wskazanie w tytule wykonawczym nieprawidłowej podstawy prawnej egzekwowanego może być brane pod uwagę przez sąd administracyjny przy ocenie prawidłowości postanowienia rozstrzygającego o zasadności zarzutu, a nie przy ocenie prawidłowości postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Po drugie Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, że wskazanie w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku decyzji organu I instancji zamiast utrzymującej ją w mocy decyzji organu II instancji jest naruszeniem prawa, które mogło mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji o nałożeniu grzywny. W ocenie Sądu Kasacyjnego w tytule wykonawczym, jako podstawa prawna egzekwowanego obowiązku, powinny być wskazane obydwie decyzje, to jest decyzja organu odwoławczego oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, gdyż w decyzji organu I instancji jest określony obowiązek podlegający wykonaniu, zaś wskazanie w tytule wykonawczym tylko decyzji organu I instancji nie zmienia jednak faktu, że w przedmiotowej sprawie obiektywnie istnieje utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił swój wcześniejszy pogląd (wyrażony w wyroku z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1419/10), że w przypadku gdy decyzją ostateczną utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, niepowołanie decyzji ostatecznej w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekucji, nie ma znaczenia prawnego dla istnienia egzekwowanego obowiązku; w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji, wykonaniu nie podlega bowiem decyzja ostateczna, ale obowiązek wynikający z decyzji ostatecznej; powołanie zatem w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekucji decyzji nieostatecznej w sytuacji, gdy decyzja ostateczna nakłada na adresata decyzji dokładnie taki sam obowiązek, jaki nałożony był decyzją organu I instancji, utrzymaną w mocy tą pierwszą decyzją, pozostaje bez wpływu na kształt obowiązku ciążącego na adresacie decyzji obu instancji.

Ponadto Sąd II instancji nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wskazanie w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekucji obowiązku decyzji organu I instancji, a nie utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego narusza publiczne prawa podmiotowe oraz neguje podstawowe zasady postępowania administracyjnego; wskazanie w tytule wykonawczym decyzji organu I instancji nie powoduje też zniekształcenia treści tego obowiązku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzone uchybienie o charakterze formalnym nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i jako takie nie mogło być podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Sąd kasacyjny podzielił także wyrażony wcześniej pogląd (wyrażony w przywołanym w wyroku z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1419/10), że powołanie w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej postępowania egzekucyjnego decyzji nieostatecznej zamiast decyzji ostatecznej, jeśli ta ostatnia utrzymuje w mocy tę pierwszą, nie oznacza, że prowadzenie egzekucji jest niedopuszczalne i stanowi przesłankę umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.

We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd II instancji nakazał WSA w Krakowie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skargi.

W dniu 6 maja 2015 r. na rozprawie przed WSA w Krakowie pełnomocnik skarżącego zarzucił, że zaskarżone postanowienie narusza przepis art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a.. Zarzucił również, że regulacja dotycząca grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego narusza zasady równości i proporcjonalności i jest niezgodna z Konstytucją. Podniósł, że tego rodzaju grzywna nie jest limitowana, a zaskarżone postanowienie zostało wydane bez rozważenia w celu zastosowania innego środka egzekucyjnego, w szczególności wykonania zastępczego.

Motywując oddalenie skargi na postanowienie MWINB z dnia [...] października 2012 r., WSA w Krakowie powołał się na związanie wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 P.p.s.a) oraz w pełni podzielił stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem Sądu, skoro skarżący nie wykonał obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, także po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny był upoważniony i zobowiązany do nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. W ocenie Sądu organ prawidłowo nałożył grzywnę w celu przymuszenia i poprawnie wyliczył i uzasadnił ostateczną jej wysokość wskazując, że jest to środek skuteczny i najmniej uciążliwy.

W szczegółowym uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd I instancji odwołał się do treści art. 122 § 1 i art. 32 oraz art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1, art. 15 § 1, art. 26 § 1, 4 i 5 u.p.e.a. Sąd podkreślił, że co do zasady organ egzekucyjny nie jest upoważniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, organ jednak może egzekwować jedynie obowiązek wymagalny. W zakresie oznaczenia w tytule wykonawczym obowiązku podlegającego egzekucji Sąd odwołał się do treści art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.

Sąd zaznaczył, że kontrolując ponownie zaskarżone postanowienie, uznał je za prawidłowe – tak co do zasady, jak i co do wysokości wyliczonej grzywny. Sąd w tym zakresie wskazał na jednorazowy charakter grzywny, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego (art. 121 § 4 u.p.e.a.) i wyjaśnił, że w myśl art. 121 § 5 u.p.e.a. wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie istniały wątpliwości, że obiekt którego dotyczy obowiązek rozbiórki, jest budynkiem w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm. [dalej: Prawo budowlane]).

Sąd zaakcentował, że w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku zgodnie z art. 7 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie i obowiązuje go przy tym zasada stosowania środka najłagodniejszego, stosownie bowiem do art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zarazem Sąd stwierdził, że egzekwowany obowiązek rozbiórki ma charakter niepieniężny, zatem organ egzekucyjny mógł skorzystać ze środków wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a.

Sąd podzielił także stanowisko MWINB co do sposobu obliczenia wysokości grzywny i zastosowania przez organ odwoławczy aktualnego stanu prawnego w zakresie ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2012 r. Sąd uznał, że zreformowanie przez MWINB zaskarżonego postanowienia w zakresie kwoty grzywny poprzez orzeczenie niższej grzywny nie narusza zakazu określonego w art. 139 K.p.a.

Ponadto Sąd I instancji przywołał stanowisko wyrażone w niniejszej sprawie przez Sąd Kasacyjny w odniesieniu do stwierdzonych uchybień tytułu wykonawczego stwierdzając, że wskazanie w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej prowadzenia egzekucji decyzji organu I instancji, z której wynika egzekwowany obowiązek zamiast decyzji organu II instancji, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji nie stanowi naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a., lecz naruszenie art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. i nie może być brane pod uwagę przy ocenie prawidłowości postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a poza tym nie jest naruszeniem prawa, które mogło mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego podniesionych w skardze i na rozprawie, Sąd I instancji za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 8, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 K.c., a także naruszenie przepisów procedury, w tym art. 107 K.p.a., stwierdzając że wnioski dowodowe skarżącego zmierzają w istocie do kwestionowania przez zobowiązanego decyzji, z których wynika egzekwowany obowiązek; tymczasem organy działające już na etapie wykonania decyzji nie mogą oceniać ich poprawności merytorycznej, co wynika z art. 29 § 1 u.p.e.a.

Co do zarzutu naruszenia art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. a także, zarzutu wydania postanowienia bez rozważenia w celu zastosowania innego środka egzekucyjnego, w szczególności wykonania zastępczego, Sąd stwierdził, że organ po stwierdzeniu niewykonania obowiązku polegającego na nakazie rozbiórki miał do dyspozycji środek w postaci grzywny w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze, a grzywna w celu przymuszenia jest środkiem najmniej uciążliwym spośród wszystkich wymienionych przez ustawodawcę w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a; ponadto organ, wybierając ten środek egzekucyjny, kierował się zatem wskazaniami zawartymi w art. 7 § 2 u.p.e.a. W uzasadnieniu postanowienia organ dał wyraz rozważeniu tej kwestii wskazując m.in. wprost, że zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego, prowadzącego wprost do wykonania obowiązku, byłoby dla niego o wiele bardziej dolegliwe i obciążające go finansowo z uwagi na fakt, że wiązałoby się ono z koniecznością wynajęcia specjalistycznej firmy rozbiórkowej.

Odnosząc się do zarzutu, że regulacja dotycząca grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego narusza zasady równości i proporcjonalności i jest niezgodna z Konstytucją, WSA w Krakowie stwierdził, że nie dopatrzył się podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji. Zdaniem Sądu nietrafne są podnoszone w skardze zarzuty naruszenia Konstytucji RP, w tym zasady równości i proporcjonalności, gdyż grzywna w celu przymuszenia jest prawną odpowiedzią na niezgodne z przepisami prawa postępowanie zobowiązanego, który bezpodstawnie uchyla się od wykonania nałożonego nań obowiązku prawnego, narażając się tym samym na niedogodności związane z przymusową egzekucją. Sąd przy tym podkreślił, że tego rodzaju grzywna nie stanowi kary, lecz środek mający na celu przymuszenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji, na co też wskazuje treść art. 125 i art. 126 u.p.e.a.

Co do podniesionego zarzutu, że obowiązek rozbiórki jest niewykonalny bowiem doprowadzi do unicestwienia całości budynku, Sąd stwierdził, że tego typu zarzut mógłby być podnoszony w sprawie będącej następstwem wniesienia do sądu administracyjnego skargi na postanowienie w przedmiocie zarzutów (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. – niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym) i kwestia ta pozostaje poza granicami sprawy w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2015 r. skargę kasacyjną wniósł zobowiązany M. R., zaskarżając w całości ten wyrok i zarzucając

1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie:

- art. 119 § 1 i 2 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, w której zapłata powyższej grzywny nie jest środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanego, a jej zapłata uniemożliwi realizację obowiązku określonego w tytule wykonawczym oraz wybór środka egzekucyjnego bez ustalenia stanu faktycznego umożliwiającego jego dobór zgodnie z zasadą prawdy materialnej oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego,

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwą interpretację i uznanie, że zaskarżone postanowienie administracyjne zostało wydana po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, pomimo iż organy administracji publicznej w ogóle nie badały sytuacji majątkowej osoby zobowiązanej oraz kosztu wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym,

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że zaskarżone postanowienie posiadało uzasadnienie pozwalające na jego kontrole przez sąd administracyjny,

- art. 121 § 5 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo że przepis ten jest niezgodny z art. 32 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji, co obligowało Sąd I instancji do zastosowania art. 193 Konstytucji i zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym z pytaniem o zgodność przedmiotowych przepisów z Konstytucją, ponieważ wskazany przepis narusza zasadę równości wobec prawa i nie może być stosowany elementu systemu prawa w państwie prawa;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie:

- art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na akt administracyjny wydany z naruszeniem prawa, które winno skutkować uwzględnieniem skargi,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie zbyt ogólnikowego uzasadnienia skarżonego wyroku uniemożliwiające dokonanie jego kontroli instancyjnej.

Przy tak sformułowanych podstawach kasacyjnych zobowiązany wniósł o:

1) zwrócenie sią na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność art. 121 § 5 u.p.e.a. z art. 31 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji;

2) przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowodu z dokumentów dołączonych do skargi;

3) wydanie orzeczenia na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylającego zaskarżony wyrok i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji;

4) zasądzenie kosztów postępowania,

5) wstrzymanie wykonalności zaskarżonego postanowienia MWINB z dnia [...] października 2012 r. (na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a.).

W uzasadnieniu , powołując się na treść art. 7 § 2 u.p.e.a., stwierdził, że wobec braku środków finansowych umożliwiających uiszczenie orzeczonej grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki, jak i wykonanie obowiązku rozbiórki, organ egzekucyjny i tak będzie zobowiązany do zastosowania wykonania zastępczego, którego koszt będzie obciążał skarżącego, a w tej sytuacji zobowiązany będzie posiadał zadłużenie zarówno z tytułu nieuiszczonej grzywny w celu przymuszenia jak i z tytułu obowiązku zwrotu kosztów wykonania zastępczego. Skarżący kasacyjnie podniósł, że w takiej sytuacji kiedy zobowiązany nie posiada środków finansowych na uiszczenie grzywny w celu przymuszenia, zastosowanie powyższego środka egzekucyjnego zamiast wykonania zastępczego jest w sposób oczywisty bardziej uciążliwe dla zobowiązanego; tym bardziej, że organy nie poczyniły żadnych ustaleń w zakresie stanu majątkowego i możliwości zarobkowych zobowiązanego.

Ponadto zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji w sposób bezzasadny przyjął, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do uznania, że art. 121 § 5 u.p.e.a. jest niezgodny z Konstytucją, gdyż w ocenie skarżącego powyższy przepis powoduje, że wysokość grzywny w celu przymuszenia jest określana w sposób automatyczny, a jedynymi czynnikami wpływającymi na jej wysokość są: cena 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłaszana przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego oraz powierzchnia zabudowy budynku.

Zdaniem strony takie sformułowanie przepisu dotyczącego wysokości grzywny w celu przymuszenia powoduje, że jej wysokość jest niezależna od tego, czy osoba zobowiązana dopuściła się wzniesienia całego obiektu budowlanego bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej czy też dokonała rozbudowy lub nadbudowy istniejącego budynku; prowadzi to do sytuacji, w której osoba, która nie może wykonać obowiązku rozbiórki nałożonego za czyn polegający na dokonaniu niewielkiej rozbudowy istniejącego budynku o dużych rozmiarach będzie grzywną w większej wysokości niż osoba, która zrealizuje samowolnie kompletny obiekt budowlany, ale o mniejszych rozmiarach. Zdaniem strony przepis ten, nie pozwalając w żaden sposób miarkować wysokości grzywny stosownie do sytuacji faktycznej danego postępowania egzekucyjnego, prowadzi do traktowania w jednakowy sposób podmiotów, które dopuściły się naruszenia prawa o kompletnie różnych skutkach – ponieważ osoba, która dokonała rozbudowy lub nadbudowy istniejącego budynku ponosi konsekwencje finansowe, jak osoba, która wybudowałaby cały budynek w warunkach samowoli budowlanej – co jest nie do pogodzenia z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust 1 Konstytucji.

W dalszej kolejności skarżący kasacyjnie, odwołując się do stanowiska orzecznictwa, stwierdził, że art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną kwestionowania ustaleń, jeżeli uzasadnienie orzeczenia sądu pierwszej instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W jego ocenie Sąd nie dostrzegł, iż organy doszły do oczywiście błędnego przekonania co do uciążliwości grzywny i wykonania zastępczego bez poczynienia jakichkolwiek własnych ustaleń faktycznych. W tym względzie podniósł, że kwota grzywny w celu przymuszenia przewyższa koszt wykonania zastępczego, tym bardziej że na rynku funkcjonują przedsiębiorcy, którzy w formie wynagrodzenia za całość usługi bądź znaczą jej cześć przyjmują materiał budowlany odzyskiwany w procesie rozbiórki budynku. Skarżący stwierdził, że według ostrożnych szacunków można przyjąć, iż koszt rozbiórki budynku o kubaturze 300 m3 nie przekracza 30 000 zł, a kwota grzywny w celu przymuszenia nałożona w niniejszej sprawie w sposób oczywisty przewyższa wartość wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, gdyż kwota 255 887,69 zł z całą pewności pokryłaby koszt rozbiórki części budynku określonej w treści decyzji stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego oraz koszty wywiezienia gruzu i pozostałości po wyburzeniu części obiektu budowlanego. Zdaniem strony, okoliczności te w ogóle nie zostały wzięte pod uwagę przez organ wydający zaskarżone postanowienie, który a priori, bez żadnych ustaleń w tym zakresie w sposób całkowicie dowolny zadecydował o wyborze środka egzekucyjnego, który zastosował. Na dowód takiego twierdzenia skarżący kasacyjnie przedstawił wydruk przedziałów kwotowych, w jakich kształtują się w Polsce ceny robót rozbiórkowych, oraz wydruk oferty zamieszczonej przez przedsiębiorcę zajmującego się robotami rozbiórkowymi.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 1 września 2015 r. sygn. akt II OSK 1981/15 oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że o zakresie kontroli zaskarżonego orzeczenia decyduje wnoszący skargę kasacyjną, chyba że zachodzi nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 cyt. ustawy przesłanek nie zaistniała. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczy się więc wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skargę kasacyjną – jak wynika z treści art. 174 cyt. ustawy – można oprzeć na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego – przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, o ile uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej wśród zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego postawiono wadliwie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Z treści zarzutu wynika jednak jednoznacznie, iż autorowi skargi kasacyjnej chodzi w tym przypadku o uchybienie przepisom postępowania. Tak też potraktował ten zarzut Sąd odwoławczy. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy skarżący M. R. nie wskazał naruszenia jakiejkolwiek normy P.p.s.a. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) uznać trzeba, że to uchybienie nie może bezwarunkowo dyskwalifikować tej skargi. W sytuacji gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego zamiast przepisów o postępowaniu przed sądem administracyjnym, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tego zarzutu. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych w kasacji zarzutów.

Dokonując oceny zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez sporządzenie zbyt ogólnikowego uzasadnienia wyroku - stwierdzić należy, że zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Sporządzenie pisemnego uzasadnienia to czynność procesowa, która dokonywana jest już po wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Uzasadnienie wyroku streszcza przebieg przeprowadzonego przed sądem administracyjnym postępowania i prezentuje stanowisko jakie zajął orzekający sąd w sporze między stronami. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. będzie skuteczny jedynie wtedy, gdy połączony zostanie z innymi uchybieniami sądu zaistniałymi na etapie rozpoznania skargi lub gdy uzasadnienie orzeczenia obarczone jest wadą uniemożliwiającą kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. W niniejszej sprawie nie doszło do żadnej ze wskazanych sytuacji. Uzasadnienie Sądu I instancji zostało sporządzone bardzo starannie, jest wyczerpujące i zawiera wszystkie niezbędne elementy. Nie można przy tym uznać, iż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, jakimi przesłankami kierował się ten Sąd wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym przykładowo w wyroku z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 408/05, że w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej (sygn. I OSK 1084/09; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, ponad wszelką wątpliwość zawiera wszystkie wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. obligatoryjne elementy.

Sąd odwoławczy nie podzielił również zarzutu niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Abstrahując od faktu, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzutu tego nie rozwinięto, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż uzasadnienie postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2012r. spełniało wszystkie wymogi określone we wskazanym powyżej przepisie.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego kasacyjnie co do niekonstytucyjności art. 121 § 5 u.p.e.a. Zgodnie z treścią tego przepisu wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Z powyższego wynika, że w każdym przypadku nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego i niezastosowania się do tego obowiązku, o ile organ wymierzy grzywnę w celu przymuszenia wysokość grzywny jest ustalana na identycznych – wskazanych w tym przepisie zasadach. Jest to niewątpliwe rygorystyczne rozwiązanie, ale wynika ono wprost z art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i takim też zasadom podlega ustalenie grzywny celem przymuszenia zobowiązanego do rozbiórki budynku.

Art. 121 § 5 u.p.e.a. nie ma charakteru sankcji (kary) za niewykonanie określonego obowiązku, lecz jego celem przymuszenie do wykonania obowiązku. W związku z tym istotą grzywny musi być dolegliwość na tyle znacząca aby skłonić zobowiązanego do zastosowania się do orzeczonego wobec niego obowiązku. Zestawiając konstrukcję grzywny, ze wskazanymi w skardze kasacyjnej: konstytucyjną zasadą równości wobec prawa i zasadą państwa prawnego nie jest istotne, iż przykładowo tej samej wysokości grzywna wymierzana będzie wobec zobowiązanych – właścicieli nieruchomości, na należących do których działkach zrealizowano inwestycje o różnych wielkościach wskaźników kubaturowych. Z punktu widzenia opisanych w skardze kasacyjnej zasad konstytucyjnych istotne znaczenie ma natomiast okoliczność czy zobowiązany nie wykonując ciążącego na nim obowiązku, w każdym przypadku ma możliwość ustalenia jakie spotkają go konsekwencje, w tym ostatecznie jakie środki i na ile dolegliwe będą mogły zastosować organy administracji publicznej. Przepis art. 121 § 5 u.p.e.a. został sformułowany w sposób jasny a wskazane w nim kryteria pozwalają w każdym przypadku obliczyć wysokość potencjalnie grożącej za niewykonanie obowiązku grzywny. To właśnie ta okoliczność wskazuje, że przepis ten jest zgodny z wskazanymi w skardze kasacyjnej konstytucyjnymi zasadami. Zauważyć również należy – co jest istotne dla czynionych rozważań - iż przepisy art. 125 i 126 u.p.e.a. minimalizują skutki zastosowania takiej grzywny, gdy strona już po jej wymierzeniu zastosuje się do nałożonego obowiązku.

Sąd odwoławczy podziela przy tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 8 września 2005r. sygn. FSK 2083/04, iż wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego jest uprawnieniem, z którego Sąd korzysta gdy ma wątpliwości co do "konstytucyjności" przepisu. Gdy ich nie ma, nie może być do tego zmuszony wnioskiem strony, (publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielając wątpliwości skarżącego kasacyjnie co do zgodności zastosowanego w sprawie przepisu prawa z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie uwzględnił wniosku o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie tej kwestii.

Sąd odwoławczy nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 119 § 1 i 2 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej uciążliwym aniżeli wykonanie zastępcze określone w art. 127 i nast. u.p.e.a. Zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego, prowadzącego wprost do wykonania obowiązku, byłoby dla niego o wiele bardziej dolegliwe i obciążające go finansowo między innymi z uwagi na fakt, że wiązałoby się ono z koniecznością wynajęcia specjalistycznej firmy rozbiórkowej. Dodać należy, iż wykonanie zastępcze w dużej mierze stanowi przewidzianą przez prawo daleko idącą ingerencję w prawo własności, zwłaszcza w sytuacji gdy chodzi – tak jak w przedmiotowej sprawie - o częściową rozbiórkę obiektu budowlanego. Nie potrzeba wiedzy specjalistycznej by stwierdzić, że przy wykonaniu takiej rozbiórki istnieje duże ryzyko ingerencji w strukturę budynku, w jego części niepodlegającej rozbiórce. Z tego głównie powodu wykonanie zastępcze winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany głównie w sytuacji bezskuteczności innych środków.

Ze wskazanych powyżej powodów porównanie przewidywanego kosztu wykonania zastępczego do wysokości grożącej grzywny, nie jest okolicznością rozstrzygającą który z ww. środków będzie mniej dolegliwy dla dłużnika. Wniosek taki wynika również z treści art. 125 i 126 u.p.e.a., które dają zobowiązanemu szansę uniknięcia konieczności zapłacenia grzywny lub szansę na odzyskanie części lub całości kwoty uiszczonej grzywny. W przeciwieństwie do grzywny wykonanie zastępcze wywołuje skutki nieodwracalne.

Abstrahując od powyższego, twierdzenia skarżącego dotyczące określenia przewidywanych kosztów rozbiórki są spekulacjami opartymi na przesłankach, które nie występują w sytuacji gdy dochodzi do wykonania zastępczego. Przykładowo odnosząc się do okoliczności, którą w toku postępowania podkreślał skarżący kasacyjnie, w przypadku wykonania zastępczego materiał rozbiórkowy nie tylko może nie podlegać zagospodarowaniu, ale może być traktowany jako odpad, a koszt jego utylizacji obciąży wówczas zobowiązanego. Jak już wskazano powyżej kwestia hipotetycznych kosztów rozbiórki nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Powyższy zarzut powiązany był z zarzutem niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania: art. 7, art. 77 k.p.a. w szczególności wobec nieustalenia sytuacji majątkowej zobowiązanego i wysokości kosztów wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Jak wykazano powyżej ustalenia te były zbędne w przedmiotowej sprawie, albowiem okoliczności które miałyby być ustalone nie miałyby żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

W konsekwencji powyższych stwierdzeń nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.