II SA/Gd 527/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-01-05	
Data wpływu	2021-08-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz
Jolanta Górska
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 697/22	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono postanowienie I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333; art. 3 pkt 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 marca 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 czerwca 2021 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 14 stycznia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił A,K., która jest właścicielką działki nr [..] położonej w obrębie K., gmina K., o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie ww. działki. Jednocześnie organ zawiadomił o oględzinach, które odbędą się w dniu 24 marca 2021 r.

Jak wynika z protokołu oględzin z dnia 24 marca 2021 r. A. K. posadowiła na działce nr [..]:

1) w 2006 r. obiekt budowlany, trwale związany z gruntem (na bloczkach betonowych), o konstrukcji drewnianej, dwukondygnacyjny o dachu dwuspadowym, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 3.08 m x 2.00 m x 2.22 m x 4.10 m x 6.05 m x 6.05 m, wraz z zadaszonym tarasem drewnianym, trwale związanym z gruntem (na bloczkach betonowych) o wymiarach 2.22 m x 2.20 m, wykonany bez wymaganego zgłoszenia budowy;

2) w 2004 r. obiekt budowlany, trwale związany z gruntem (zakotwiczony metalowymi szpilkami), o konstrukcji drewnianej, parterowy o dachu dwuspadowym, pełniący funkcję gospodarczą, o wymiarach 2.60 m x 2.55 m, do którego dołączony jest drewniany zadaszony taras o wymiarach 4.20 m x 2.55 m, posadowiony bez wymaganego zgłoszenia budowy;

3) w 2003 r. obiekt budowlany trwale związany z gruntem (na kostkach betonowych) o konstrukcji drewnianej, parterowy o dachu jednospadowym, pełniący funkcję sanitariatu (WC), o wymiarach 0.85 m x 1.00 m, posadowiony bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną.

Na podstawie tych ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 30 marca 2021 r. wstrzymał roboty budowlane przy posadowieniu obiektu budowlanego, trwale związanego z gruntem (na kostkach betonowych), wykonanego w konstrukcji drewnianej, o wymiarach 0.85 m x 1.00 m, parterowego z dachem jednospadowym, pełniącego funkcję sanitariatu (WC), posadowionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..], położonej w obręb ewidencyjnym K. gmina K. Ponadto, organ poinformował inwestorkę o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego lub jego części w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy oraz o konieczności wykonania niezbędnych zabezpieczeń budowy, w tym przed dostępem osób niepowołanych.

W uzasadnieniu organ powołał się na orzecznictwo NSA w kwestii "trwałego związania obiektu z gruntem" i wyjaśnił, że trwałość połączenia obiektu budowlanego bądź budynku z gruntem musi być oceniana jako kwestia faktu. Połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, żeby pozwalała na pobyt ludzi i opierała się czynnikom zewnętrznym, np. atmosferycznym. Mając na uwadze, że przedmiotowy obiekt budowlany był w stanie opierać się czynnikom zewnętrznym od dłuższego czasu, przyjęto jego posadowienie na gruncie jako trwałe. Analizując art. 28, art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego stwierdzono, że wykonanie przedmiotowego obiektu budowlanego - sanitariatu (WC) wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponadto zlokalizowany został on na działce nie przeznaczonej pod zabudowę. Natomiast brak ww. decyzji o pozwoleniu na budowę obligował organ nadzoru budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym.

Po rozpatrzeniu zażalenia A. K. postanowieniem z dnia 14 czerwca 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i:

1) wstrzymał A. K. prowadzenie budowy budynku pełniącego funkcję sanitariatu (WC) o wymiarach 0.85 m x 1.00 m, posadowionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..] położonej w obrębie ewidencyjnym K. gmina K.,

2) poinformował inwestorkę o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia,

3) poinformował inwestorkę o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. budynku, która będzie wynosiła 25 000 zł zgodnie z art. 59f Prawa budowlanego z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Organ wskazał, że art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego obejmuje rodzaje budów, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Przepis ten nie obejmuje budowy budynku o funkcji sanitariatu. Brak pozwolenia na budowę uzasadniał wdrożenie procedury wynikającej z art. 48 Prawa budowlanego. Wyjaśniono, że stosownie do art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego pod pojęciem "budynku" należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Organ odniósł się także do cechy "trwałego związania z gruntem", która sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. W ocenie organu, nie budziło wątpliwości, że przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem. Natomiast fakt posiadania przegród budowlanych - ścian i dachu dawał podstawę do uznania, że spełnia on definicję budynku. Organ I instancji stwierdził naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zatem zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy art. 48 tej ustawy.

Organ wyjaśnił, że wysokość opłaty legalizacyjnej, zgodnie z art. 49 d w związku z art. 59f ustawy Prawo budowlane stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty określona jest w art. 59f ust. 2 tej ustawy i wynosi 500 zł. Współczynnik kategorii obiektu budowlanego, współczynnik wielkości obiektu oraz kategorię obiektu określa załącznik do ustawy. Według załącznika do ustawy budynek letniskowy należy do III kategorii obiektów, dla których współczynnik (k) współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0. W tym przypadku, tj. budowy budynku pełniącego funkcję sanitariatu (WC) bez wymaganego pozwolenia, niezależnie od stopnia zaawansowania budowy opłata legalizacyjna wynosi: 500 zł (s) x 1 (k) x 1 (w) x 50 =25 000 zł.

Reasumując, przedmiotowy budynek pełniący funkcję sanitariatu (w.c.) nie znajduje się wśród wyjątków enumeratywnie wskazanych w art. 29 Prawa budowlanego, których budowa wymaga dokonania skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi. Zatem inwestor zobowiązany był uzyskać pozwolenie na budowę. Postanowienie podjęte przez organ I instancji uznano za zasadne, ale z uwagi na uznanie przez organ II instancji, że przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem, czyli jest budynkiem, konieczne jest podjęcie w trybie odwoławczym postanowienia reformatoryjnego.

Ponadto, organ wskazał, że zgodnie z 48a ust. 3 ustawy Prawo budowlane jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne.

W niniejszej sprawie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskutek wniesionego w terminie zażalenia nie stało się ostateczne, a więc 30-dniowy termin na złożenie wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego uległ wstrzymaniu z mocy prawa.

Odnosząc się do argumentów zażalenia dotyczących miejscowego planu zagospodarowania organ wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w postępowaniu legalizacyjnym podstawę oceny zgodności wykonanych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. z daty przeprowadzenia postępowania naprawczego. Jak wynika bowiem z uzasadnienia uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, celem wprowadzenia przesłanki zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do legalizacji samowoli budowlanej było zapewnienie ochrony dobra publicznego, jakim jest ład przestrzenny i architektoniczny. Generalną zasadą jest, że przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i

zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli budowlanej, tj. w dacie orzekania przez organ administracji. Natomiast bez znaczenia jest przystąpienie do zmiany planu miejscowego poprzez przeznaczenie terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka, na realizacje zabudowy rekreacyjnej, gdyż legalność robót budowlanych podlega ocenie z punktu widzenia przepisów obowiązujących w dacie budowy do dnia wydania rozstrzygnięcia. Co więcej, zmiana planu jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym.

W skardze na powyższe postanowienie A. K. zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego - art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że budynek pełniący funkcję sanitariatu (WC), o wymiarach 0,85 m x 1,00 m, posadowiony na bloczkach betonowych na działce ewidencyjnej nr [..] w obrębie ewidencyjnym K. jest trwale związany z gruntem, a jego posadowienie wymagało uzyskania ostatecznego pozwolenia na budowę, gdy tymczasem prawidłowa ocena materiału dowodowego nakazuje uznać, że WC nie spełnia definicji budynku, co nakazuje uznać, że dla jego posadowienia wystarczającym jest dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy Prawo budowlane;

2) przepisów prawa materialnego - art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że ziściły się przesłanki pozwalające na wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy, gdy tymczasem prawidłowa ocena materiału dowodowego nakazuje uznać, że nie doszło do samowoli budowlanej, a tym samym brak jest możliwości nakazania wstrzymania budowy;

3) przepisów prawa materialnego - art. 3 pkt 2 prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że bloczki betonowe, na których posadowione jest WC na działce nr [..] w obrębie ewidencyjnym K., stanowią fundament i świadczą o "trwałym związaniu z gruntem", gdy tymczasem prawidłowa ocena materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nakazuje uznać, że cechy konstrukcji WC pozwalają na jego demontaż w każdym momencie;

4) przepisów prawa materialnego - art. 49d ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie, wynikające z dowolnej oceny materiału dowodowego i przyjęcie, że WC na działce nr [..] w obrębie ewidencyjnym K. jest budowlą, której posadowienie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, co skutkowało bezzasadnym pięćdziesięciokrotnym podwyższeniem opłaty legalizacyjnej, gdy tymczasem posadowienie tego budynku, w szczególności ze względu na kubaturę, nie wymaga takiej decyzji;

5) przepisów prawa procesowego - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dokonanie bezkrytycznego uznania, że organ I instancji prawidłowo i wszechstronnie zebrał i ocenił cały materiał dowodowy w sprawie, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, iż skarżący dopuścił się samowoli budowlanej, gdy tymczasem prawidłowa ocena materiału dowodowego winna prowadzić do wniosków zgoła odmiennych;

6) przepisów prawa procesowego - art. 139 k.p.a. i wydanie postanowienia reformatoryjnego na niekorzyść strony odwołującej się przy jednoczesnym braku stwierdzenia wydania przez organ I instancji postanowienia z rażącym naruszeniem prawa lub rażącym naruszeniem interesu społecznego oraz zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co w szczególności stanowi przejaw naruszenia przez organ II instancji jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej;

7) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że WC na działce nr [..] w obrębie ewidencyjnym K. ma fundament, a tym samym jest na trwałe z gruntem związany.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie skarżącej, zarówno zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Organy obu instancji dokonały błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, co skutkowało wydaniem wadliwych rozstrzygnięć. Następnie, skarżąca wyjaśniła, że posadowiła WC o wymiarach 0,85 m x 1,00 m, który jest obiektem tymczasowym, gdyż posadowienie go na bloczkach betonowych umożliwia jego demontaż w dowolnym czasie. Organ II instancji bezzasadnie przyjął, że WC spełnia definicję "budynku", a co za tym idzie bezpodstawnie uznał, że jego posadowienie wymaga wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Uszło jednak uwadze organu, że biorąc pod uwagę powierzchnię sanitariatu - wymiar 0,85 m x 1,00 m oraz to, że jest on posadowiony na bloczkach betonowych, nie sposób uznać, że ziściły się przesłanki uzasadniające konieczność wyjednania decyzji o pozwoleniu na jego budowę. Powyższe nieprawidłowe ustalenia stanu faktycznego prowadziły do błędnego uznania, że ziściły się przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy, gdy tymczasem prawidłowa ocena materiału dowodowego nakazuje uznać, że nie doszło do samowoli budowlanej, a tym samym brak możliwości nakazania wstrzymania budowy. W konsekwencji, organ II instancji uchybił swojemu obowiązkowi przeprowadzenia i oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym, czym naruszył art. 77 k.p.a. Zdaniem skarżącej, rozstrzygnięcie wydane przez organ II instancji stanowi przejaw naruszenia zasady uwzględnienia słusznego interesu obywateli. Organ ten błędnie uznał, że opłata legalizacyjna powinna być w niniejszej sprawie ustalona w oparciu o art. 49d ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Do powyższych wniosków organ doszedł dokonując błędnej oceny materiału dowodowego na skutek przyjęcia, że WC jest budynkiem na trwale z gruntem związanym.

Następnie wskazano, że organ II instancji nie odniósł się do argumentacji skarżącej zaprezentowanej w zażaleniu, a dotyczącej położenia działki nr [..] w odległości 70 m od drogi publicznej, co przemawia za uznaniem jej za działkę budowlaną oraz tego, że w gminie K. za działkę budowlaną uznaje się działkę o powierzchni co najmniej 1.300 m2, podczas gdy obszar przedmiotowej działki wynosi ponad 1.900 m2. Za rażąco krzywdzące skarżąca poczytuje również to, że organ II instancji pominął całkowitym milczeniem i nie odniósł się do podnoszonej przez nią kwestii posadowionych domków bliżej wydmy morza, które w obrębie K. występują w dużej liczbie i stoją tam od wielu lat. W ocenie skarżącej takie zachowanie organu władzy publicznej stanowi przejaw nierównego traktowania właścicieli nieruchomości i godzi w ochronę praw majątkowych i narusza art. 7, 8, 77 k.p.a.

Skarżąca uznała za całkowite bezzasadne i niezrozumiałe wydanie orzeczenia reformatoryjnego na jej niekorzyść. Wydając orzeczenie reformatoryjne organ II instancji nie uzasadnił przesłanek przemawiających za zasadnością takiego rozstrzygnięcia i poprzestał tylko na lakonicznym cytacie treści normy art. 139 k.p.a. Takie działanie organu II instancji jest nie tylko naruszeniem przepisów prawa, ale przede wszystkim narusza jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadę zaufania do władzy publicznej oraz w istocie wypacza sens i ideę zasady dwuinstancyjności.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, co w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., obligowało Sąd do uchylenia postanowień organu I i II instancji.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 czerwca 2021 r., na mocy którego uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 marca 2021 r. i orzeczono merytorycznie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na posadowieniu obiektu budowlanego pełniącego funkcję sanitariatu (wc) i poinformowania inwestorki o możliwości i zasadach legalizacji samowoli budowlanej.

Przedmiotowe postępowanie dotyczyło obiektu posadowionego na działce nr [..] położonej w obrębie K., gmina K., należącej do A. K. Jak wynika z akt sprawy, właścicielka działki posadowiła w 2003 r. obiekt pełniący funkcję sanitariatu, parterowy o konstrukcji drewnianej. posadowiony na kostkach betonowych. Obiekt ma wymiary 0,85 m x 1,00 m..

Nie jest sporne w sprawie, że inwestorka nie dokonała zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego obiektu ani nie uzyskała pozwolenia na jego budowę. Natomiast sporne jest, czy przedmiotowy obiekt, posadowiony na kostkach betonowych ułożonych na gruncie, jest budynkiem trwale związanym z gruntem, tak jak to uznały organy, czy też nie jest budynkiem, jak twierdzi skarżąca. Kwestia ta ma istotny wpływ na sytuację prawną skarżącej jako sprawcy samowoli i właściciela nieruchomości, a przez to również na wynik sprawy.

Rozstrzygając ten spór Sąd doszedł do wniosku, że wydane w sprawie orzeczenia naruszają prawo, albowiem nie dokonano prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji wadliwie zastosowano przepisy prawa materialnego uznając, że sporną zabudowę można zakwalifikować jako budynek.

Materialnoprawną podstawą wydanych przez organy obu instancji postanowień są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od dnia 19 września 2020 r. Należy podkreślić, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego.

Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1).

W takim postanowieniu organ informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w związku z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.

Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.

Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego.

Przy tym w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10 oraz uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oznacza to, że ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.

W niniejszej sprawie takiej prawidłowej kwalifikacji zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy nie dokonano, poprzestając wyłącznie na weryfikacji obiektu w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przy czym, uchybienie to nie miało zasadniczego wpływu na wynik sprawy, albowiem również na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów przedmiotowa zabudowa nie została prawidłowo zakwalifikowana.

Należy podkreślić, że dla sprawy, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują warunki legalizacji, w tym wysokość opłaty legalizacyjnej stanowiącej warunek sine qua non skutecznego procesu legalizacji oraz uwarunkowania ewentualnej rozbiórki.

W niniejszej sprawie organ I instancji na podstawie przeprowadzonych czynności wyjaśniających uznał, że przedmiotowy obiekt jako trwale związany z gruntem wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestorka nie legitymuje się. Ustalenia te zaakceptował organ odwoławczy, uzupełniające je jednoznacznym stwierdzeniem, że obiekt ten stanowi budynek.

W ocenie Sądu, takiego stanowiska nie można zaakceptować, albowiem jest ono sprzeczne z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, którego brzmienie na przestrzeni lat nie uległo zmianie. Wskazany przepis stanowi, że przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak. NSA w wyroku z dnia 26 maja 2021 r., II OSK 2344/19, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, a ustawa ta nie odsyła również do żadnego innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu. Dlatego też, w celu przesądzenia czy mamy w przedmiotowej sprawie do czynienia z fundamentem, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", rodzaje fundamentów mogą być różne np. "stopowe – pod słupy, ławowe – pod ściany, płytowe – pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach." (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223). W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, iż niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt.

Zdaniem Sądu, ułożone na ziemi kostki betonowe nie spełniają takiej roli, dlatego nie są fundamentem, podobnie jak bloczki betonowe (tak wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 października 2020 r., II SA/Sz 151/20, wyroki WSA w Gdańsku z dnia 24 listopada 2021 r., II SA/Gd 499/21, z dnia 15 grudnia 2021 r., II SA/Gd 337/21, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać należy, że o ile kwestia ustalenia, czy dany obiekt posiada przegrody budowlane i dach co do zasady nie budzi wątpliwości, o tyle kwestia trwałego związania z gruntem była przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa sądowoadministracyjnego formułowanych na potrzeby oceny robót budowlanych polegających na wykonaniu innych obiektów budowlanych niż budynki, w tym urządzeń reklamowych (zob. wyroki NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., II OSK 1005/10; z dnia 11 maja 2012 r., II OSK 323/11, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie przyjmuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Stanowisko judykatury wypracowane w odniesieniu do urządzeń reklamowych, ze względu na ich charakter, nie może być bezwarunkowo recypowane do innego rodzaju obiektów, w tym do budynków, które posiadając obligatoryjnie fundamenty, z ich istoty są trwale związane z gruntem. Trwałe związanie z gruntem budynków jest cechą immanentnie związaną z posiadaniem fundamentów. Tymczasem urządzenia, o których mowa wyżej, dla związania z gruntem nie potrzebują fundamentów.

Z okoliczności ujawnionych w niniejszej sprawie, potwierdzonych zgromadzonym materiałem dowodowym wynika, że obiekt będący przedmiotem kontroli ze strony organów nadzoru budowlanego jest posadowiony na kostkach betonowych, czego, jak już wskazano, nie można uznać za fundament w rozumieniu przywołanym powyżej. Samo bowiem posadowienie na kostkach betonowych nie jest wystarczające do przypisania mu cech fundamentu i takiego związania z gruntem, które wynika z ich występowania i determinuje uznanie za budynek. Cechy trwałego związania z gruntem nie można natomiast osiągnąć, jeżeli obiekt został posadowiony tylko na kostkach czy bloczkach betonowych, których wykonanie nie wymaga prac ziemnych i samo ustawienie na nich obiektu nie ma charakteru niewzruszalnego. W takim wypadku kostki czy bloczki betonowe pełnią jedynie funkcję podpór i izolacji obiektu od podłoża, nie zaś fundamentu trwale wiążącego obiekt z gruntem, dającego pewność jego niewzruszalności.

Powyższych okoliczności nie uwzględniły jednak orzekające w sprawie organy, w szczególności nie oceniły należycie kostek betonowych w kontekście funkcji fundamentów. Organy te uznały, że posadowienie obiektu na kostkach betonowych umożliwia opieranie się obiektu siłom natury i zapewnia jego stabilność, co oznacza trwałe związanie z gruntem i uprawnia do uznania go za budynek. Nie dostrzegły jednak, że w świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego sama cecha trwałego związania obiektu z gruntem nie determinuje kwalifikacji obiektu jako budynku. Jednym bowiem z elementów współkształtujących budynek są fundamenty, za pomocą których osiąga się owo związanie. Istnieć musi więc taka konstrukcja, która spełniać będzie rolę fundamentu i dopiero jego obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku – przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów, tj. wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadania dachu.

Zdaniem Sądu, sformułowane w sprawie wnioski organów wynikały z nieprawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, natomiast argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu rozstrzygnięcia odnosząca się do kwestii związania obiektu z gruntem odnosiła się do poglądów sformułowanych na potrzeby spraw dotyczących innego rodzaju obiektów budowlanych.

Powyższe stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym dla wyniku sprawy charakterze, albowiem nieuwzględnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nieprawidłowa ocena dowodów uniemożliwiała dokonanie prawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy. Ta zaś, jak wskazano, była kluczowa dla stwierdzenia samowoli, a następnie trybu usunięcia jej skutków i wreszcie wysokości opłaty legalizacyjnej, którą zobowiązana będzie uiścić inwestorka, jeżeli wyrazi wolę jej zalegalizowania. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie legalizacyjne stanowi zorganizowaną, spójną całość, której poszczególne elementy są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego w legalizacji skutku, a mianowicie przywrócenia zaburzonego samowolą stanu zgodności z prawem. Co do zasady, bez prawidłowej kwalifikacji obiektu będącego przedmiotem samowoli organy nie mogą prawidłowo określić zasad ustalania i wysokości opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie jest przesłanką skutecznego zakończenia legalizacji. Z art. 49d ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że wysokość opłaty legalizacyjnej jest uzależniona od tego, czy wybudowany samowolnie obiekt wymagał pozwolenia na budowę lub jest budową, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 (pkt 1), czy też jest budową, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4-10, 12 oraz 14-18 i 29, pkt 11, 13, 19-21 i 28 (pkt 2) bądź instalowaniem, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i b (pkt 3).

Prawidłowa kwalifikacja obiektu, determinująca ocenę wymogów Prawa budowlanego, przekłada się również na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, orzekanej w okolicznościach przewidzianych hipotezą art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, w tym m.in. w razie niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie, co jest nieodzownym warunkiem przeprowadzenia legalizacji. Decyduje bowiem o stosowaniu środków egzekucyjnych w razie braku dobrowolnego spełnienia obowiązku rozbiórki.

Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). Natomiast w myśl art. 121 § 5 u.p.e.a. wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Z tego wynika, że zasadniczo wysokość grzywny dla osób fizycznych nie może przekroczyć 10 000 zł, z wyjątkiem grzywny nakładanej w razie egzekucji obowiązku rozbiórki budynku, której wysokość nie jest w ten sposób ograniczona i zależy od powierzchni budynku oraz ustalonej ceny za 1m2.

Powyższe oznacza, że prawidłowa kwalifikacja prawnobudowlana samowolnie wykonanego obiektu ma zasadnicze znaczenie dla samego procesu legalizacji, jak i dla dalszych jego losów w razie zakończenia legalizacji rozbiórką. Wobec tego dostrzeżone przez Sąd naruszenia proceduralne i materialnoprawne miały wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako budynku ze wszystkimi tego konsekwencjami, ale jako obiektu tymczasowego nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję sanitariatu, który niewątpliwie istnieje na nieruchomości dłużej niż 120 dni, a przy tym nie był przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 maja 2010 r., II SA/Gd 657/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w 2003 r., pozwolenia na budowę nie wymagała budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

Sporny obiekt wymogów tych jednak nie spełnia, gdyż niewątpliwie istnieje na gruncie dłużej niż wskazuje ww. przepis, wobec czego jego realizacja wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Pomimo tego, że do takich samych wniosków doszedł organ odwoławczy i z tego powodu wskazane zasady ustalania opłaty legalizacyjnej są w niniejszym przypadku zgodne z art. 49d Prawa budowlanego, to ze względu na potrzebę i konsekwencje prawidłowej kwalifikacji obiektu budowlanego dla postępowania legalizacyjnego i jego dalszych losów, sam ten wniosek, bez poprawnej kwalifikacji zabudowy, nie świadczy o prawidłowości kontrolowanego aktu.

Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku i podejmą rozstrzygnięcie zgodne z tą oceną.

Sąd orzekł o kosztach postępowania w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., w myśl którego sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym.