II SA/Go 964/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-12-28	
Data wpływu	2012-11-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Maria Bohdanowicz
Mirosław Trzecki /przewodniczący/
Sławomir Pauter /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6260 Statut
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II OSK 778/13	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592; art. 16 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 19, art. 78 ust. 1, art. 79 ust. 1; ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 100 poz 908; § 118 i 143; Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XIX/111/2012 Rady Powiatu z dnia [...]r. w sprawie zmiany zarządzenia nr R/29/2002 osoby pełniącej funkcję organów Powiatu z dnia [...] r. w sprawie ustanowienia Statutu Powiatu oddala skargę.	
Uzasadnienie
W dniu [...] sierpnia 2012 roku Rada Powiatu podjęła uchwałę Nr XIX/111/2012 w przedmiocie zmiany zarządzenia nr R/29/2002 osoby pełniącej funkcję organów Powiatu z dnia [...] maja 2002 roku w sprawie ustanowienia Statutu Powiatu, zgodnie z którą to uchwała w paragrafie 34 Statutu Powiatu stanowiącego załącznik do Zarządzenia Nr R/29/2002 r. (Dz. Urz. Woj. z 2002 Nr 55, poz.669 z późn. zm.) po ust. 2 dodaje się ust. 2a-2c w brzmieniu:

"2a. Do Komisji Rewizyjnej kandydatów zgłaszają radni oraz, jako swoich przedstawicieli, klub radnych.

2b. Prawo zgłaszania kandydatów przez klub radnych jest uprawnieniem a nie obowiązkiem. Brak zgłoszenia kandydatów przez klub radnych, albo zgłoszenie kandydatów pełniących funkcję przewodniczącego rady, wiceprzewodniczącego rady lub członka zarządu powiatu jest równoznaczne z rezygnacją ze skorzystania z tego uprawnienia. Okoliczność ta jest odnotowywana w protokole obrad sesji. W takim przypadku Rada Powiatu dokona wyboru przedstawiciela klubu radnych do komisji rewizyjnej spośród członków tego klubu. Paragraf 42 ust. 5 Statutu nie stosuje się.

3c. Członek komisji rewizyjnej będący przedstawicielem klubu radnych może zrezygnować z pełnienia funkcji członka Komisji Rewizyjnej pod warunkiem jednoczesnego wskazania przez klub radnych innego kandydata na członka Komisji Rewizyjnej, jako swojego przedstawiciela."

W paragrafie 2 tejże uchwały stwierdzono, że wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu a w paragrafie 3 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa.

W tym dniu na posiedzeniu Rady Powiatu podjęto nadto trzy inne uchwały. Jedną z tych uchwał była uchwała Nr XIX/112/2012 w sprawie upoważnienia przewodniczącego Rady Powiaty do reprezentowania Rady Powiatu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pozostałe dwie uchwały dotyczyły założenia Zasadniczej Szkoły Zawodowej [...] oraz założenia Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej [...].

Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 roku 2012 roku adresowanym do Urzędu Wojewódzkiego Wydział Kontroli i Nadzoru, pod którym podpisał się z up. Starosty Wicestarosta Z.S. powołując się na przepis art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym, przekazano uchwałę nr XIX/112/2012 w sprawie upoważnienia Przewodniczącego Rady Powiatu do reprezentowania Rady Powiatu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, podjętą podczas XIX sesji. Nadto w piśmie tym poinformowano, że na sesji tej podjęto również inne uchwały, które przekazano drogą elektroniczną do Wydziału Nadzoru i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego. W piśmie tym podano numer każdej z podjętej uchwał oraz przedmiot, którego dotyczyły tj. w sprawie zmiany zarządzenia nr R/29/2002 osoby pełniącej funkcję organów Powiatu z dnia [...] maja 2002 roku w sprawie ustanowienia Statutu Powiaty oraz numer XIX/113/2012 i XIX /114/2012 w sprawie założenia zasadniczych szkół zawodowych. W piśmie tym nie podano treści powyższych uchwał, ani też do pisma tego nie dołączono odpisu tych uchwał. Pismo to zostało doręczone adresatowi w dniu 17 sierpnia 2012 roku. Nadto w dniu 14 sierpnia 2012 roku nadano drogą elektroniczną pismo zaadresowane do Redakcji Dziennika Urzędowego Urzędu Wojewódzkiego w którym w oparciu o przepis art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych

i niektórych innych aktów prawnych zwrócono się o ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwał podjętych na sesji Rady Powiatu w dniu [...] sierpnia 2012 roku. Uchwały te przekazano również drogą elektroniczną jako załączniki do powyższego pisma. Pod pismem tym podpisał się Przewodniczący Rady Powiaty R.S..

Uchwałę Nr XIX/111/2012 w przedmiocie zmiany zarządzenia nr R/29/2002 osoby pełniącej funkcję organów Powiatu z dnia [...] maja 2002 roku w sprawie ustanowienia Statutu Powiatu, zgodnie z którą to uchwała w paragrafie 34 Statutu Powiatu stanowiącego załącznik do Zarządzenia Nr R/29/2002 r. (Dz. Urz. Woj. z 2002 Nr 55, poz.669 z późn. zm.) opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 16 sierpnia 2012 roku pod pozycją 1572.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 roku Wojewoda zwrócił się do Starosty do przesłania uchwał podjętych przez Radę powiatu na sesji w dniu [...] sierpnia 2012 roku. Piśmie tym podniesiono, że do pisma Starosty z dnia [...] sierpnia 2012 roku, które wpłynęło do Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] sierpnia 2012 roku dołączono jedynie uchwałę numer XIX/112/2012 Rady Powiatu z dnia [...] sierpnia 2012 roku w sprawie upoważnienia Przewodniczącego Rady Powiatu do reprezentowania Rady Powiatu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Natomiast pozostałe uchwały nie zostały dołączone do tego pisma z treści którego wynika, że zostały one skierowane wyłącznie do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa – drogą elektroniczną. W piśmie tym Wojewoda podniósł, że jest to błędne postępowanie, gdyż do Wydziału Nadzoru i Kontroli celem zbadania legalności należy kierować w formie papierowej wszystkie podjęte przez radę powiatu uchwały. Niezależnie od powyższego, drogą elektroniczną należy przesyłać do redakcji dziennika urzędowego uchwały podlegające ogłoszeniu w dzienniku.

W rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] września 2012 roku numer [...] Wojewoda na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatu (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142,poz. 1592 ze zm.) stwierdzono nieważność uchwały Nr XIX/111/2012 Rady Powiatu z dnia [...] sierpnia 2012 roku w sprawie zmiany zarządzenia nr R/29/2002 osoby pełniącej funkcję organów Powiatu z dnia [...] maja 2002 roku w sprawie ustanowienia Statutu Powiatu. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego podniesiono, że uchwała ta narusza prawo, tj. art. 16 ust. 2 i art. 19 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 19 ustawy o samorządzie powiatowym statut powiatu określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady

i komisji powołanych przez radę, a także zasady tworzenia klubów radnych. Kwestionowana uchwała Rady Powiatu dodała zapisy dotyczące zasad zgłaszania kandydatów do komisji rewizyjnej rady, a w tym zasad zgłaszania do komisji przedstawicieli klubów radnych. Przepis art. 19 ustawy o samorządzie powiatowym określa sprawy jakie rada powiatu powinna uregulować. W zakres ten wchodzą między innymi zasady tworzenia klubów radnych. Brak jest podstawy prawnej do ingerencji rady powiatu w wewnętrzną działalność klubu radnych dotyczącą np. zgłoszenia przedstawicieli do komisji rewizyjnej z uwagi na szczególna pozycję tej komisji, której utworzenie jest obowiązkowe w przeciwieństwie do innych komisji, które rada powiatu może tworzyć, ale nie musi. Przepis art. 16 ust 2 ustawy o samorządzie rady powiatowym określa także skład komisji rewizyjnej. Zgodnie z tym przepisem w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni w tym przedstawiciele wszystkich klubów za wyjątkiem radnych pełniących funkcję przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady oraz będących członkami zarządu. Powołanie komisji rewizyjnej uwzględniającej przedstawicieli wszystkich działających w radzie klubów radnych jest obowiązkiem rady. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 roku, sygn. akt II OSK 2351/11, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wybranie składu komisji rewizyjnej w którym pominięty zostałby przedstawiciel chociażby jednego z klubów. Zdaniem Wojewody kwestionowana uchwała Rady Powiatu w sposób istotny wykracza poza delegację ustawową określoną w art. 19 ustawy o samorządzie powiatowym, a także narusza przepis art. 16 ust. 2 tejże ustawy umożliwiając radzie powiatu wybranie do składy komisji rewizyjnej członka klubu radnych z pominięciem stanowiska klubu co do jego przedstawiciela. W powyższym rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzono również, że naruszenie obowiązujących przepisów stanowi także uwarunkowanie rezygnacji radnego z udziału w pracach komisji rewizyjnej od jednoczesnego wskazania przez klub radnych innego kandydata na członka komisji, jako przedstawiciela klubu. Nadto podniesiono, że zakwestionowana uchwała narusza przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z powyższym przepisem organy władzy publicznej winny działać w granicach i na podstawie prawnej. Każda norma kompetencyjna winna być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zdaniem Wojewody naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co musi skutkować zastosowaniem środków nadzorczych. Niniejszą uchwała Rada Powiatu unormowała kwestie, których normować nie może, przekroczyła upoważnienia ustawowe.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze doręczono Staroście.

W dniu 11 października 2012 roku Starosta nadał w urzędzie pocztowym skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wydane przez Wojewodę. W złożonej skardze zarzucono wyżej wymienionemu rozstrzygnięciu nadzorczemu;

– naruszenie przepisu art. 81 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 998 roku o samorządzie powiatowym poprzez wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie 30 dni od daty doręczenia uchwały organowi nadzorczemu,

– - naruszenie art. 169 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że przyjmując statut organ stanowiący działa na podstawie upoważnienia ustawowego, gdy tymczasem z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika, że ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące,

– -naruszenie art. 19 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym oraz art. 169 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na błędnym uznaniu. iż rada powiatu dokonując zmiany statutu wykroczyła poza delegację ustawowa określoną w przepisie art. 19 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym statut ma określać zasady tworzenia klubu radnych, a nie ingerować w wewnętrzną działalność klubów radnych, gdy tymczasem kwestionowana przez organ nadzoru regulacja dotyczy zasad powoływania komisji rewizyjnej, a nie zasad działalności klubu radnych,

– - naruszenie art. 16 ust.2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym, polegające na błędnym przyjęciu, iż uregulowania Statutu Powiatu w zakresie zgłoszenia przedstawicieli klubów do komisji rewizyjnej umożliwia Radzie Powiatu powołanie do składu komisji rewizyjnej członka klubu radnych z pominięciem stanowiska klubu co do jego przedstawicielstwa. Zarzut ten jest zdaniem skarżącego bezzasadny, gdyż w oparciu o zapis nowelizacji statutu klub ma prawo zgłosić kandydata na przedstawiciela i gdy go wskaże rada nie może dokonać wyboru komisji rewizyjnej wbrew stanowisku klubu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że termin 30 – dniowy do wydania zarządzenia nadzorczego biegnie w niniejszej sprawie od dnia 14 sierpnia 2012 roku.

W tym dniu bowiem Starosta przekazał kwestionowana uchwałę Wojewodzie jako organu pełniącego obowiązki organu nadzoru jak i organu upoważnionego do wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podstawą do ogłoszenia aktu normatywnego lub innego aktu prawnego jest akt w formie dokumentu elektronicznego opatrzony przez upoważniony do wydania aktu organ bezpieczny podpis elektroniczny, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 września 2001 roku o podpisie elektronicznym, weryfikowanym przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu, określanym bezpiecznym podpisem elektronicznym. Zadaniem Starosty do pisma z dnia [...] sierpnia 2012 roku, które doręczono wojewodzie w dniu 17 sierpnia 2012 roku dołączono uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] sierpnia 2012 roku nie będącą aktem prawa miejscowego informują jednocześnie Wydział Nadzoru i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego, że pozostałe uchwały, będące aktami prawa miejscowego zostały skierowane do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa. Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa w dniu 16 sierpnia 2012 roku. Zdaniem skarżącego nie jest wymagane, wbrew stanowisku zawartemu

w piśmie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2012 roku, przedkładanie aktów prawa miejscowego w wersji papierowej, jeżeli do organu nadzoru wpłynęły akta prawa miejscowego – w niniejszej sprawie uchwała rady powiatu – w formie dokumentu elektronicznego podpisanego bezpiecznym podpisem elektronicznym. Powyższe stanowiska składający skargę uzasadnił powołując się na przepis art. 79 ust. 5 ustawy

o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym do postępowania w sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego odpowiednio stosuje się przepisu kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 14 kodeksu postepowania administracyjnego sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 roku

o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, doręczonego środkami komunikacji elektronicznej. Nadto w skardze podniesiono, że wbrew zarzutowi zawartemu w rozstrzygnięciu nadzorczym art. 169 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Powiat może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swojego ustroju, pod warunkiem, że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. Brak ustawowego uregulowania pewnej kwestii ustrojowej nie oznacza generalnego zakazu wypowiadania się na ten temat w statucie. Starosta w złożonej skardze nie zgodził się z zarzutem, że zaskarżona sporna uchwała umożliwia radzie powiatu powołanie do składu komisji rewizyjnej członka kluby radnych z pominięciem stanowiska co do jego przedstawiciela, o którym mowa w art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. W spornej uchwale możliwość wyboru radnego nie wskazanego przez klub została ograniczona wyłącznie do dwóch przypadków; gdy klub radnych nie zgłosił żadnego kandydata na przedstawiciela lub gdy klub radnych jako kandydata na przedstawiciela zgłosił radnego, który do komisji rewizyjnej wybrany być nie może. Takie stanowisko klubu radnych jest jednoznaczne z odmową wskazania kandydata na przedstawiciela, co oznacza trwałą niemożliwość powołania komisji rewizyjnej i w dłuższej perspektywie ewentualność zainicjowania procedury ustanowienia zarządu komisarycznego. Takie postepowanie klubu radnych stanowi oczywiste nadużycie prawa i jako takie nie może podlegać ochronie. Zakwestionowana uchwała w takie sytuacji przewiduje możliwość dokonania samodzielnego wyboru przez radę powiatu innego członka tego klubu do składu komisji rewizyjnej. Zasada przedstawicielstwa klubu radnych w komisji rewizyjnej została w przyjętym rozwiązaniu zachowana, albowiem trudno przyjąć, że tak wybrany członek klubu radnych nie będzie w sposób należyty reprezentował swojego klubu.

W złożonej odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniósł, że zarzuty podniesione w skardze są całkowicie chybione. Podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym, iż przedmiotowa uchwała narusza istotnie prawo tj. art. 16 ust. 2 i art. 19 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podniesiono, że zgodnie z art. 79 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym starosta zobowiązany jest do przedłożenia uchwał rady w terminie 7 dni od daty ich podjęcia uchwały organów powiaty w sprawie wydania przepisów porządkowych w ciągu dwóch dni od ich podjęcia. Do pisma z dnia [...] sierpnia 2012 roku, które doręczono organowi nadzoru w dniu 17 sierpnia 2012 roku dołączono jedynie uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] sierpnia 2012roku Nr XIX/112/2012 w sprawie upoważnienia Przewodniczącego Rady Powiatu do reprezentowania Rady Powiatu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jednocześnie w piśmie tym poinformowano organ nadzoru, że na sesji rady powiatu podjęto trzy inne uchwały które przekazano drogą elektroniczną do Wydziału Nadzoru i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego drogą elektroniczną. Skoro pismem z dnia [...] sierpnia 2012r. wezwano Starostę do przedłożenia powyższych uchwał i uchwały te zostały przesłane przez Starostę w dniu 31 sierpnia 2012 roku, zdaniem Wojewody od tego dnia biegnie termin 30 dni do wydania zarządzenia nadzorczego o którym mowa art. 81 ustawy o samorządzie powiatowym. Przesłanie drogą elektroniczna uchwał podjętych na sesji Rady Powiatu w dniu [...] sierpnia 2012 roku w oparciu o art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przez Przewodniczącego Rady Powiatu nie spełnia wymogów doręczenia o których mowa w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Z ostrożności procesowej Wojewoda podniósł, że bieg terminu 30 dniowego do wydania zarządzenia nadzorczego rozpoczął bieg od dnia [...] sierpnia 2012 roku tj. daty wpływu pisma Starosty noszącego datę [...] sierpnia 2012 roku, do którego dołączono uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] sierpnia 2012 roku Nr XIX/112/2012 w sprawie upoważnienia Przewodniczącego Rady Powiatu do reprezentowania Rady Powiatu w postępowaniu sądowoadministracyjnym i poinformowano o podjęciu trzech innych uchwał w tym stanowiącej przedmiot sporu, ale nie dołączono ich odpisów ani też nie poinformowano o ich treści. Odnośnie zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze Wojewoda podniósł, że Rada Powiatu podejmując uchwałę przekroczyła upoważnienie ustawodawcze wynikające z przepisu art. 19 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym statut powiatu określać ma organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i komisji powoływanych przez radę a także zasady tworzenia klubów radnych. Podejmując sporna uchwałę Rada Powiatu przekroczyła to upoważnienie ustawowe modyfikując zagadnienie uregulowane w art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym tj. dopuszczając możliwość w przypadku braku wskazania przedstawiciela przez klub radnych powołania do składu komisji rewizyjnej przez radę powiatu członka tego klubu. Nadto w odpowiedzi na skargę podniesiono, że istotnym naruszeniem art. 16 ust. 2 i art. 19 ustawy o samorządzie powiatu jest także uwarunkowanie możliwości rezygnacji członka komisji rewizyjnej będącego przedstawicielem klubu z członkostwa w komisji, od wskazania przez klub radnych innego przedstawiciela. Takiego zapisu nie można zdaniem Wojewody uznać za określenie "trybu zgłaszania i wyboru członka komisji rewizyjnej". Wojewoda w odpowiedzi na złożoną skargę podniósł również, że sporna uchwała narusza nadto przepisy Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", gdzie według paragrafu 115 w zw. z paragrafem 143 załącznika do tego aktu, w uchwale rady powiatu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. W świetle treści paragrafu 116 i paragrafu 136 w zw. z paragrafem 143 zasad techniki prawodawczej narusza obowiązujący porządek prawny zmodyfikowane przepisu ustawowego przez akt wykonawczy bez wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (w akcie takim nie zamieszcza się bez upoważnienia ustawowego przepisów niezgodnych z ustawą). Zgodnie z paragrafem 118 w zw. z paragrafem 143 zasad w aktach organów samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych. Wojewoda w odpowiedzi na skargę stanął na stanowisku niedopuszczalności działania organu realizującego delegację ustawową, polegającego na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń unormowań zawartych

w innych aktach normatywnych. Powtórzenie regulacji ustawowych powoduje bowiem ponowne nadanie normie ustawowej mocy obowiązującej, podczas gdy w istocie obowiązuje ona już od daty określonej w ustawie.

W okresie poprzedzającym wydane spornej uchwały jak i po tj. za wyjątkiem uchwał podjętych na XIX sesji Rady Powiatu która się odbyła w dniu [...] sierpnia 2012 roku Starosta wysyłając pismo zaadresowane do Wydziału Nadzoru i Kontroli Urząd Wojewódzki, w którym informował w oparciu o przepis art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym o wydaniu określonych uchwał przesyłał jednocześnie odpisy tych uchwał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracyjnej publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów samorządu terytorialnego co wynika z treści art. 3 paragraf 1 w zw. z paragrafem 2 punkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a.

Przystępując do rozważenia zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze przez Starostę w pierwszej kolejności należy rozważyć zasadność zarzutu wydania przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego z naruszeniem przepisu art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1592, z późn. zm.), po upływie terminu 30 dni od dnia doręczenia uchwały.

Zgodnie z przepisem art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym starosta zobowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu siedmiu dni od ich podjęcia. Uchwały organów powiatu w sprawie wydania przepisów porządkowych podlegają przekazaniu w ciągu dwóch dni od ich podjęcia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten termin za instrukcyjny z tym konsekwencjami, iż jego przekroczenie przez starostę nie pociąga za sobą ujemnych skutków prawnych co do samej uchwały, jak i co do możliwości podjęcia działań nadzorczych przez wojewodę (wyrok z dnia 22 listopada 1990 roku, SA/Gd 965/90, OSNA 1990, nr 4,poz.11).

Z przepisu art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wynika nie tylko powyższy termin w jakim należy przekazywać wojewodzie uchwały rady, ale także, że to starosta zobowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwały rady. Doręczenie wojewodzie odpisu uchwały przez inny podmiot w odrębnym celu i jako kopia nie potwierdzona za zgodność z oryginałem nie spełnia wymogu doręczenia o jakim mówi art. 79 ust. 1 tej ustawy. Pogląd taki został wyrażony między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 25 lipca 2000 roku (sygn. akt sprawy I SA 695/00, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie daty skutecznego doręczenia uchwały rady wojewodzie ma wpływ na rozpoczęcie biegu terminu 30 dni do wydania przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego w oparciu o przepis art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Tym samym termin ten w niniejszej sprawie zaczął biec od dnia [...] sierpnia 2012 roku, w którym to dniu do Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło pismo Starosty noszące datę [...] sierpnia 2012 roku, w którym to piśmie powołując się na przepis art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przekazano Wojewodzie uchwałę Nr XIX/112/2012 Rady Powiatu z dnia [...] sierpnia 2012 roku w sprawie upoważnienia Przewodniczącego Rady Powiatu do reprezentowania Rady Powiatu w postepowaniu sądowoadministracyjnym oraz poinformowano o podjęciu trzech innych uchwał rady powiaty w tym uchwały Nr XIX/111/2012 z dnia [...] sierpnia 2012 roku w przedmiocie zmiany zarządzenia nr R/29/2002 osoby pełniącej funkcję organów Powiatu z dnia [...] maja 2002 roku w sprawie ustanowienia Statutu Powiatu. Termin 30 dni, o którym mowa w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wbrew twierdzeniom zwartym w skardze złożonej przez Starostę, nie rozpoczął biegu z chwilą doręczenia wszystkich uchwał w tym stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania drogą elektroniczną na podstawie przepisu art. 15 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. We wniosku o ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktu normatywnego, który drogą elektroniczną nadano w dniu 14 sierpnia 2012 roku, a który wpłynął do Redakcji Dziennika Urzędowego Urzędu Wojewódzkiego w tym samym dniu zaznaczono, iż jest to wniosek

o ogłoszenie aktów prawnych w dzienniku urzędowym województwa. Nadto pod wnioskiem tym podpisał się przewodniczący rady. Tym samym skoro uchwały podjęte na sesji XIX Rady Powiatu załączone do wniosku nadanego drogą elektroniczną zostały jak wynika z treści tego wniosku doręczone celem ogłoszenia ich w dzienniku urzędowym województwa oraz wniosek ten został podpisany nie przez starostę a przewodniczącego rady powiatu nie można mówić o doręczeniu, o którym mowa w przepisie art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a tym samym,

że od tego dnia tj. [...] sierpnia 2012 roku zaczął biec termin Wojewodzie do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego o którym mowa w art. 79 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy. Skoro pismo informujące Wojewodę w oparciu o przepis art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym o podjęciu uchwał na XIX sesji Rady Powiatu noszące datę [...] sierpnia 2012 roku podpisane przez Starostę nadane w urzędzie pocztowym wpłynęło do Urzędu Wojewódzkiego w dniu 17 sierpnia 2012 roku, to termin 30 dni o którym mowa w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym biegnie od tego dnia. Mając na uwadze art. 57 paragraf 4 kpa termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego upływa z dniem 17 września 2012 roku (ostatni dzień terminu do jego wydania). Termin 30 dni o którym mowa w art.79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym biegnie od dnia doręczenia uchwały do dnia podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego a nie do dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia organowi samorządu, którego to rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2000 roku, III SA 2520/99, LEX nr 46300).

Wobec powyższego należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zostało wydane z zachowaniem terminu o którym mowa w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Wobec stwierdzenia, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zostało wydane w terminie należy przejść do rozważenia, czy zawarte w nim zarzuty dotyczące naruszenia prawa w uchwale Nr XIX/111/2012 w przedmiocie zmiany zarządzenia nr R/29/2002 osoby pełniącej funkcję organów Powiatu z dnia [...] maja 2002 roku w sprawie ustanowienia Statutu Powiatu należy uznać za zasadne.

Zgodnie z przepisem art. 16 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym rada powiatu kontroluje działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych.

W tym celu powołuje komisję rewizyjną. Zgodnie natomiast z ust. 2 tegoż artykułu

w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów,

z wyjątkiem radnych pełniących funkcję, o których mowa w art. 14 ust. 1 czyli przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady, oraz będącymi członkami zarządu. Jest to norma bezwzględnie obowiązująca. W świetle art. 16 ust. 2 ustawy

o samorządzie powiatowym utworzenie komisji rewizyjnej jest obowiązkiem, a w jej skład winni wejść przedstawiciele wszystkich klubów. Użycie w powołanym wyżej art. 16 ust. 1 zwrotu, iż to rada w drodze głosowania powołuje komisję rewizyjną oznacza, iż to rada w drodze głosowania decyduje o składzie komisji rewizyjnej, z tym jednak ograniczeniem, że w komisji muszą znaleźć się przedstawiciele wszystkich klubów. Zatem jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2005 roku (OSK 1268/2004, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) o składzie osobowym komisji rewizyjnej decyduje rada, a nie klub. Z drugiej jednak strony należy mieć na uwadze, że to klub ma prawo decydować kogo ze swoich członków desygnuje jako swego przedstawiciela do komisji rewizyjnej, co też nie oznacza, iż kandydat taki zostanie członkiem komisji, gdyż kandydat taki musi uzyskać akceptację rady wyrażoną w drodze głosowania.

W przypadku braku takiej akceptacji klub może wskazać innego przedstawiciela do komisji rewizyjnej, który także musi uzyskać akceptację rady. Jeśli jednak klub innego kandydata nie wskaże, to zarówno klub jak i radni winni dążyć do uzyskania konsensusu w tej kwestii. Ustawa o samorządzie powiatowym nie przewiduje bowiem odstępstw

od zasady uczestnictwa przedstawicieli wszystkich klubów w komisji rewizyjnej. Przy takim brzmieniu przepisu art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie ma możliwości powołania komisji rewizyjnej z udziałem przedstawicieli niektórych klubów

z pozostawieniem miejsca dla przedstawicieli pozostałych klubów czy też powołania komisji rewizyjnej z pominięciem przedstawiciela danego klubu radnych. Należy przy tym zaznaczyć, że z brzmienia art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że to klub wskazuje swojego przedstawiciela, a następnie rada powiatu przeprowadza głosowanie odnośnie tej osoby. Nie jest możliwe wybranie do komisji rewizyjnej członka danego klubu radnych, który nie został uprzednio zgłoszony przez ten klub jako jego przedstawiciel do komisji rewizyjnej. Po pojęciem "przedstawiciel klubu" w rozumieniu przepisu art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym należy bowiem rozumieć radnego wskazanego przez ten klub. Nie będzie przedstawicielem danego klubu radnych w rozumieniu art. 16 ust. 2 cytowanej ustawy członek tego klubu nie wskazany przez ten klub jako przedstawiciel tego klubu do komisji rewizyjnej. Mając powyższe rozważania na uwadze należy stwierdzić, że zawarte w uchwale objętej rozstrzygnięciem nadzorczym unormowanie stwierdzające, że brak zgłoszenia kandydata przez klub radnych, albo zgłoszenie kandydata pełniącego funkcję przewodniczącego rady, wiceprzewodniczącego rady, lub członka zarządu powiatu jest równoznaczne z rezygnacją ze skorzystania z tego uprawnienia i przyjęcie, że w takim przypadku rada powiatu dokona wyboru przedstawiciela klubu radnych do komisji rewizyjnej spośród członków tego klubu narusza przepis art. 16 ustawy o samorządzie powiatowym, który to przepis w zakresie zgłaszania przedstawicieli do rady powiatu przez kluby radnych zawiera normy bezwzględnie obowiązujące, a tym samym wyklucza przyjęcie innych rozwiązań normatywnych w tym zakresie w drodze uchwał przez radę powiatu. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny

w wyroku z dnia 14 grudnia 2011 roku (II OSK 2069/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wymóg, by w skład komisji rewizyjnej weszli przedstawiciele wszystkich klubów jest normą bezwzględnie obowiązującą.

Trafny jest również zarzut Wojewody iż zakwestionowana w rozstrzygnięciu nadzorczym uchwała narusza przepis art. 19 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten stanowi, że organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i komisji powołanych przez radę, a także zasady tworzenia klubów radnych określa statut. Przepis ten określa zakres spraw, jakie rada powinna uregulować w statucie powiatu. W zakres tych spraw wchodzą m. in. zasady tworzenia klubu radnych. Brak jest natomiast podstawy prawnej do ingerencji rady w wewnętrzną działalność klubów radnych, dotyczącą między innymi zgłaszania przedstawicieli do komisji rewizyjnej. Przewidując możliwość powołania w skład komisji rewizyjnej członka klubu, który nie został uprzednio wskazany przez ten klub jako przedstawiciel narzuca niejako klubowi jego przedstawiciela. Zgodnie z przepisem art. 19 ustawy o samorządzie powiatowym

w statucie określa się zasady tworzenia klubów radnych, a nie jego zasady dotyczące wewnętrznego działania klubów radnych. Zasady te bowiem określa dany klub radnych poprzez uchwalenie regulaminu, który to regulamin nie może być sprzeczny ze statutem powiatu.

Zdaniem Sądu sprzeczne z prawem jest również postanowienie uchwały stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego, że członek komisji rewizyjnej będący przedstawicielem klubu radnych może zrezygnować z pełnienia funkcji członka komisji rewizyjnej pod warunkiem jednoczesnego wskazania przez klub radnych innego kandydata na członka komisji rewizyjnej, jako swego przedstawiciela. Powyższe rozwiązanie jest sprzeczne z unormowaniem zawartym w art. art. 16 ust. 2 cyt. ustawy,

z którego to przepisu wynika prawo klubu radnych do zgłaszania przedstawicieli do komisji rewizyjnej, a skoro jest to jak wyżej wskazano norma bezwzględnie obowiązująca nie można wprowadzać w statucie powiatu uregulowań, które stanowiłby obejście tego przepisu. Zakwestionowane rozwiązanie zdaniem Sądu w rozstrzygnięciu nadzorczym ma na celu nałożenie na dany klub radnych obowiązku wskazania przedstawiciela klubu na członka komisji rewizyjnej. Nadto rozwiązane to ogranicza radnych w wykonywaniu ich wolnego mandatu. W ocenie Sądu z ustawy o samorządzie gminy należy bowiem odczytać zakaz dodatkowego krępowania radnych

w wykonywaniu ich wolnego mandatu, ponad ograniczenia przewidziane przez prawo przedmiotowe – ustawę o samorządzie powiatowym. (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2008 roku, II SA/Go 169/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W szczególności nie można takich ograniczeń wyprowadzać przez nakładanie obowiązków lub wprowadzanie ograniczeń w wykonywaniu uprawnień radnego nie przewidzianych w ustawie o samorządzie powiatowym. Za takie ograniczenie

w wykonywaniu mandatu radnego należy uznać zawarte w zakwestionowanej uchwale uregulowanie, zgodnie z którym członek komisji rewizyjnej będący przedstawicielem klubu radnych może zrezygnować z pełnienia funkcji członka komisji rewizyjnej pod warunkiem jednoczesnego wskazania przez klub radnych innego kandydata na członka komisji rewizyjnej, jako swego przedstawiciela. Z jednej strony stanowi to ograniczenie danego radnego w wykonywaniu swojego mandatu nie przewidziane przez ustawę

o samorządzie powiatowym. Jednym z takich podstawowych uprawnień radnego jest udział w pracy danych komisji zgodnie z jego wolą bez ograniczeń w przedmiocie rezygnacji w pracach tej komisji. Nadto w zakwestionowanej uchwale wprowadzono możliwość rezygnacji przez radnego będącego przedstawicielem danego klubu radnych z prac w komisji rewizyjnej pod warunkiem jednoczesnego wskazania przez ten klub innego przedstawiciela na członka komisji rewizyjnej. Tym samym wykonywanie mandatu przez tego radnego podlega ograniczeniu, któremu nie podlega wykonanie mandatu przez radnego będącego członkiem komisji rewizyjnej nie będącego przedstawicielem klubu radnych. Takie zróżnicowanie radnych- ich uprawnień nie jest dopuszczalne w świetle ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis art. 21 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że radny obowiązany jest brać udział

w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany. Regulacja zobowiązująca radnego do czynnego udziału w pracach rady i innych strukturach powiatu, nie jest jednak poparta żadnymi sankcjami w przypadku niewywiązywania się radnego z przyjętych obowiązków.

W przypadku niewywiązywania się z tego obowiązku radny ponosi wyłącznie odpowiedzialność polityczną, wyegzekwowanie której może nastąpić jedynie podczas następnych wyborów. Radnego można jedynie odwołać z zajmowanego stanowiska

np. w komisji rady. Przepis ten jednak nie może stanowić wprowadzenia obowiązku – uzależnienia skuteczności rezygnacji z pełnienia funkcji członka komisji rewizyjnej pod warunkiem jednoczesnego wskazania przez klub radnych innego kandydata na członka komisji rewizyjnej, jako swojego przedstawiciela.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że wydając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda stwierdzające nieważność uchwały Nr XIX/111/2012 w przedmiocie zmiany zarządzenia nr R/29/2002 osoby pełniącej funkcję organów Powiatu z dnia [...] maja 2002 roku w sprawie ustanowienia Statutu Powiatu nie naruszono art. 169 ust.4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten stanowi, że ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Muszą jednak działać w granicach prawa. Brak ustawowego uregulowania pewnej kwestii ustrojowej (milczenie ustawodawcy) nie oznacza generalnego zakazu wypowiadania się na ten temat w statucie. Pozbawienie jednostki samorządowej (w tym przypadku powiatu) możliwości uzupełnienia ustawowych rozwiązań ustrojowych drogą regulacji statutowych byłoby równoznaczne z pozbawieniem przepisów art. 169 ust. 4 Konstytucji normatywnej treści (Komentarze Becka, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Komentarz aut. Bogusław Banaszak k. 856). Ograniczenie ustawą, o którym mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji, powinno zatem wynikać wprost z ustawy (wyrok NSA w Warszawie z 1. grudnia 1999 roku, II SA 1868/99, LEX nr 46739). Przez ograniczenie ustawą należy jednak rozumieć nie tylko wyraźny zakaz regulowania danej kwestii ustrojowej zwarty w ustawie, ale także wprowadzanie w statucie rozwiązań sprzecznych z normami prawnymi bezwzględnie obowiązującymi. Taki unormowaniem bezwzględnie obowiązującym jest zawarte między innymi w art. 16 ust 2 ustawy o samorządzie powiatowym określającym skład komisji rewizyjnej. Natomiast rozwiązania zawarte w uchwale Rady Powiatu jest jak wyżej wykazano sprzeczne z tym unormowaniem.

Mając powyższe rozważania na uwadze należy stwierdzić, że uchwała

Nr XIX/111/2012 w przedmiocie zmiany zarządzenia nr R/29/2002 osoby pełniącej funkcję organów Powiatu z dnia [...] maja 2002 roku w sprawie ustanowienia Statutu Powiatu jest sprzeczna z prawem - w sposób istotny narusza prawo.

Odnośnie podniesionego w odpowiedzi na skargę zarzutu naruszenia w uchwale zasad techniki prawodawczej określonych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów

z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" należy stwierdzić, iż zgodnie z treścią paragrafu 118 w zw. z paragrafem 143 tego rozporządzenia w uchwale nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Jednak naruszenie powyższej zasady nie można uznać za istotne naruszenie prawa skutkujące unieważnienie uchwały w oparciu o przepis art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym. W uchwale rady powiatu stwierdzono, że do komisji rewizyjnej kandydatów zgłaszają radni oraz jako swoich przedstawicieli, klub radnych. Stanowi to jedynie modyfikację – wyrażenie w inny sposób unormowań wynikających z art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. To samo należy odnieść do stwierdzenia, że zgłaszanie kandydatów do komisji rewizyjnej przez klub radnych jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę legalności uchwał, ale kontrola ogranicza się do badania ich zgodności z prawem i nie może wkraczać w polityczne mechanizmy demokracji wewnętrznej. Powołanie komisji rewizyjnej w określonym składzie zgodnie

z art. 16 ust 2 ustawy o samorządzie powiatowym jest obowiązkiem rady. Powyższy pogląd został wyrażony między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 roku (II OSK 2069/2011) na gruncie art. 18 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym. Jest on również aktualny odnośnie interpretacji art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

Mając powyższe na uwadze w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a orzeczono

jak w sentencji wyroku.