I SA/Ke 296/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-10-06	
Data wpływu	2022-07-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Andrzej Mącznik
Magdalena Chraniuk-Stępniak
Mirosław Surma /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6034 Zjazdy z dróg publicznych	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	I GSK 195/23	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 137; art. 1; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 134 par 1 i art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 15 i art. 139; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 1376; art. 29 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej oddala skargę.	
Uzasadnienie
1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("Kolegium") decyzją z [...], nr [...] uchyliło decyzję z [...] Dyrektora Ś. Zarządu Dróg Wojewódzkich w K., nr [...] umarzającą postępowanie w przedmiocie zaprojektowania i wykonania przez Ś. Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. ("ŚZDW") zjazdu z drogi wojewódzkiej Nr [...] na działkę [...] w m. K. i odmówiło H. S. wydania decyzji w sprawie.

1.1 W uzasadnieniu Kolegium wskazało na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376), dalej: "u.d.p.", określające obowiązki zarządcy drogi oraz właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi (art. 19 ust. 2 pkt 2, art. 20 pkt 8 i art. 29 ust. 1 i 2). Nadto wyjaśniło, że regulacje zawarte w art. 29 ust. 1 i 2 u.d.p. zawierają dwa odrębne tryby prowadzenia postępowania w przedmiocie budowy/przebudowy zjazdu. Przepisy rozstrzygają, na kim ciąży obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na budowie zjazdu. Z art. 29 ust. 1 u.d.p. wynika zasada, że budowa lub przebudowa zjazdu obciąża właściciela nieruchomości przyległej do drogi. Jednocześnie przepis ten wskazuje, że wykonanie tego rodzaju robót wymaga najpierw uzyskania decyzji zarządcy drogi stanowiącej akceptację lokalizacji zjazdu. Natomiast przepis art. 29 ust. 2 wskazuje sytuację szczególną, kiedy roboty budowlane nie obejmują wyłącznie budowli w postaci zjazdu, ale kiedy mają prowadzić do powstania obiektu budowlanego w postaci drogi lub powiększenia takiego obiektu budowlanego (budowa drogi) albo do modyfikacji parametrów istniejącego obiektu budowlanego - drogi, tj. przebudowy drogi.

1.2 Organ odwoławczy podał, że pismem z 16 kwietnia 2015 r. J. M. i H. S. zwróciły się do ŚZDW o wykonanie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działki nr ewid. [...], [...] i [...]. Decyzją z [...] r. Dyrektor ŚZDW umorzył postępowanie z tego wniosku.

1.3 Następnie ustalił, że na wniosek Zarządu Województwa Ś., reprezentowanego przez Dyrektora ŚWDZ w K., Wojewoda Ś. decyzją z 12 lipca 2011 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie w ciągu drogi wojewódzkiej Nr [...] obwodnicy centrum miasta K. od km 84+256 do km 99+855 na terenie miasta i gminy K. i gminy R. wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu i przebudowie dróg innych kategorii. Projekt tej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z [...] o środowiskowych uwarunkowaniach był wyłożony do publicznej wiadomości m.in. w Gminie K. i w Ś. Urzędzie Wojewódzkim na tablicach ogłoszeń, w BIP oraz prasie lokalnej. Wobec powyższego na każdym etapie tworzenia decyzji dotyczącej budowy spornej drogi oraz zjazdów z tej drogi osoby zainteresowane były stosownie poinformowane i mogły zgłaszać swoje uwagi i wnioski. Z akt sprawy oraz wyjaśnień strony wynika, że na tym etapie nie wniosła uwag oraz nie wniosła o uwzględnienie w planach projektowych usytuowania zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na posiadaną działkę nr ewid. [...].

Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z [...] wydał dla Ś. Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. pozwolenie na użytkowanie obwodnicy centrum miasta K., w ciągu drogi wojewódzkiej Nr [...] od km 84+001 do km 88+256 oraz rozbudowanej drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od km 88 + 256 do km 99+855 na terenie miasta i gminy K. i gminy R. wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu i przebudową dróg innych kategorii.

1.4 Kolegium wyjaśniło, że wniosek z 16 kwietnia 2015 r. o wykonanie spornego zjazdu został złożony po zakończeniu prac budowlanych. Skoro na etapie projektowania i planowania zjazdów z budowanej drogi strona nie wnosiła uwag do wyłożonych projektów, to po zakończeniu realizacji inwestycji, na etapie eksploatacji inwestycji wniosek o zrealizowanie zjazdu był spóźniony. Organ odwoławczy podkreślił, że inwestor (Zarząd Województwa Ś.) był zobowiązany do zrealizowania inwestycji zgodnie z posiadanym pozwoleniem na budowę, gdyż podlegało kontroli Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do uwzględnienia wniosku z 16 kwietnia 2015 r. do wybudowania na koszt Zarządu Województwa Ś. zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr ewid. [...]. Powyższe nie wyklucza możliwości złożenia przez stronę wniosku w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p., o czym strona była wielokrotnie informowana.

1.5 Odnosząc się do zarzutu odwołania Kolegium wyjaśniło, że tryb prac przygotowawczych do realizacji inwestycji drogowej obejmuje m.in. inwentaryzację infrastruktury drogowej istniejącą przed budową/przebudową drogi. W ramach tych prac dokonuje się oględzin w terenie i nanosi na mapy całą istniejącą infrastrukturę. Z załączonych do akt sprawy map oraz dokumentacji zdjęciowej wynika, że na działkę nr ewid. [...] nie był urządzony przed przebudową zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...]. Oznaczenie, umieszczone na mapie z 2009 r., które odwołująca wzięła za zjazd z drogi wojewódzkiej na swoją działkę jest zaznaczeniem skarp i przeciwskarp rowu przydrożnego. Zjazdy zaś z drogi publicznej zaznaczane są na mapie w sposób czytelny. Powyższe potwierdzili pracownicy organu przesłuchani 17 stycznia 2022 r.

1.6 Końcowo Kolegium podkreśliło, że wobec udowodnienia przez organ pierwszej instancji zebranym materiałem dowodowym, że przed przebudową drogi wojewódzkiej nr [...] nie istniał zjazd na działkę nr ewid. [...] zasadnym było wydanie decyzji odmawiającej wykonania zjazdu, a nie umorzenie prowadzonego postępowania. Wobec powyższego Kolegium dokonało reformacji podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm.), dalej "k.p.a.".

2. Na powyższą decyzję H. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o jej uchylenie oraz decyzji organu I instancji. Zarzuciła:

1. naruszenie przepisu postępowania, a mianowicie art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, polegające na odmowie wydania decyzji w sprawie wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej numer [...] na działkę numer [...] położoną w K., w sytuacji, w której to sprawie organ pierwszej instancji wydał decyzję umarzającą postępowanie, które to naruszenie w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu postępowania, a mianowicie art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 u.d.p., poprzez jego błędną wykładnię, tj. przez nieuprawnione przyjęcie, że nie zostały spełnione zawarte w tym przepisie przesłanki do odtworzenia zjazdu na koszt zarządcy drogi - łączącego nieruchomość skarżącej z drogą publiczną wojewódzką nr [...] stanowiącego bezpośrednie miejsce dostępu do tejże drogi publicznej - w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 u.d.p.).

2.1 Uzasadniając zarzuty strona przedstawiła przebieg postępowania w sprawie.

W zakresie pierwszego ze stawianych zarzutów podniosła, że z art. 139 k.p.a., wynika zasada zakazu pogarszania sytuacji strony w administracyjnym postępowaniu odwoławczym. Zasada ta należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Istota zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić ani uchylić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się. Ustawodawca nie definiuje terminu "wydanie orzeczenia na niekorzyść strony", a w konsekwencji orzeczeniem na niekorzyść odwołującej się strony będzie każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie może orzec w sposób, który pogarsza sytuację prawną ukształtowaną decyzją organu I instancji. Odstąpienie od zakazu reformationis in peius jest dopuszczalne wyłącznie z przyczyn podanych w przepisie art. 139 k.p.a., tj. gdy decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, przy czym organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji winien wykazać wystąpienie w sprawie podstaw do zastosowania wyjątków uzasadniających odstąpienie od zakazu.

Przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa" rozumie się naruszenie przepisu prawa, którego treść nie budzi wątpliwości co do bezpośredniego rozumienia, a zatem ocena rozstrzygnięcia organu wydanego z rażącym naruszeniem prawa jest oczywista i nie wymaga zabiegów interpretacyjnych (rozstrzygnięcie organu I instancji jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem), a także gdy skutki decyzji są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. Głębsze rozważania co do przesłanki "rażącego naruszenia prawa" są zbyteczne, albowiem w sprawie niniejszej Kolegium nie powołało się na istnienie tej przesłanki usprawiedliwiającej zmianę zaskarżonej decyzji na niekorzyść skarżącej.

2.2 W konsekwencji skarżąca została pozbawiona dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W sytuacji stwierdzenia wadliwego umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji Kolegium winno uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać ją do ponownego rozpoznania ŚZDW w K., a nie orzekać merytorycznie – odmownie.

2.3 Ze złożonej do akt sprawy mapy sporządzonej w 2009 r. wynika, że zjazd z drogi wojewódzkiej na działkę numer [...] istniał jeszcze przed przebudową drogi, tym samym spełnione zostały przesłanki z art. 29 ust. 2 u.d.p. i wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie urządzenia zjazdu w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest nie tylko dopuszczalne, ale także konieczne, bowiem strona od czasu przebudowy drogi jest pozbawiona dostępu do swej nieruchomości. W przypadku przebudowy drogi przebudowa istniejących zjazdów należy do zarządcy drogi. Konsekwencją takiego stanowiska jest uznanie, że podmiot ten, w warunkach inwestycji, o której mowa w art. 29 ust. 2 u.d.p., winien ponieść także koszty wadliwie dokonanej przebudowy zjazdów, w tym także bezprawnej likwidacji zjazdów legalnie istniejących.

2.4 W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko przedstawione

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny K. zważył, co następuje:

3.1 Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz.U. z 2021, poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

3.2 Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny sprawy, jako prawidłowo ustalony przez organ administracji przyjęto za podstawę rozważań sądu.

3.3 Najdalej idące i zasadnicze zarzuty skargi dotyczą naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania oraz orzeczenia przez organ II instancji na niekorzyść strony odwołującej się. Zdaniem strony organ odwoławczy winien uchylić zaskarżoną decyzją i przekazać sprawę organowi I instancji w celu podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd nie podziela zasadności takiego stanowiska.

Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej poprzez wydanie aktu rozstrzygającego o prawach lub obowiązkach strony tego postępowania. Zgodnie z zasadą ogólną zawartą w art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która uprzednio została rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I-szej instancji. Stan faktyczny organ odwoławczy ustala w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w pierwszej instancji, uzupełniając o nowe okoliczności, które zaistniały po wydaniu decyzji w pierwszej instancji, ewentualnie uległy zmianie oraz te, które w związku ze zmianą przepisów prawa mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy musi zatem uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania przez niego decyzji. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008, s.100-101). W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne, niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Tym samym, rozstrzygnięcie kasacyjne ma charakter wyjątkowy. Odwołanie z reguły powoduje przeniesienie sprawy do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ stopnia wyższego. Organ ten zobowiązany jest również do podjęcia wszelkich czynności, niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z obowiązującą także i na tym etapie postępowania zasadą prawdy obiektywnej. Granice orzekania przez organ II instancji wyznaczają ramy sprawy administracyjnej podlegającej ponownemu rozpoznaniu przez organ odwoławczy, zgodnie z treścią zasady dwuinstancyjności. Organ odwoławczy rozpatruje więc sprawę ponownie w jej całokształcie.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jeżeli organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. np. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Dwukrotność rozpoznania sprawy oznacza, że organy obu instancji powinny poddać analizie i ocenie prawnej cały zgromadzony w sprawie i istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy. Gdy organ odwoławczy ocenia, że w sprawie został zgromadzony kompletny materiał dowodowy, ale organ pierwszej instancji nie ocenił go właściwie lub też nie wyciągnął właściwych wniosków w zakresie zastosowania prawa, to oczywiście nie musi powtarzać postępowania dowodowego. Wystarczającym będzie wszechstronne i wyczerpujące rozpatrzenie tego materiału i następnie dokonanie prawidłowej oceny prawnej.

3.4 W realiach niniejszej sprawy obowiązkiem organu odwoławczego była ponowna ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie jego prawidłowej kwalifikacji prawnej. Wbrew twierdzeniom skargi, odwołującym się do licznych przepisów prawa, strona w żadnej mierze nie została pozbawiona dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Ramy materialnoprawne niniejszej sprawy wyznaczały zasadniczo przepisy art. 29 ust. 1 i 2 u.d.p., których wykładnia dokonana przez organy administracji, nie budzi zastrzeżeń. Przepisy te określają dwa różne tryby prowadzenia postępowania w przedmiocie budowy/przebudowy zjazdu, w tym stanowią na kim ciąży obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na budowie zjazdu. Z art. 29 ust. 1 u.d.p. wynika zasada, że budowa lub przebudowa zjazdu obciąża właściciela nieruchomości przyległej do drogi. Jednocześnie przepis ten wskazuje, że wykonanie tego rodzaju robót wymaga najpierw uzyskania decyzji zarządcy drogi stanowiącej akceptację lokalizacji zjazdu. Z kolei przepis art. 29 ust. 2 u.d.p. wskazuje na sytuację szczególną, kiedy roboty budowlane nie obejmują wyłącznie budowli w postaci zjazdu, ale kiedy mają prowadzić do powstania obiektu budowlanego w postaci drogi lub powiększenia takiego obiektu budowlanego (budowa drogi) albo do modyfikacji parametrów istniejącego obiektu budowlanego - drogi, tj. przebudowy drogi. Przepisy te determinowały zakres przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego. Jego wynik potwierdził zaś jednoznacznie brak okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby zastosowanie przepisu art. 29 ust. 2 u.d.p., co implikowało decyzję o odmowie wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę ew. nr [...] w K.. Tym samym Kolegium prawidłowo zreformowało rozstrzygnięcie organu I instancji, działając w warunkach przepisu art.138 § 1 pkt 2 k.p.a.

3.5 W przedstawionych wyżej granicach sprawy, wyznaczonych przepisami prawa materialnego, sprawa została dwukrotnie rozpoznana, w tym materiał dowodowy zebrany w sprawie został przeanalizowany dwukrotnie, odpowiednio przez organ I i II instancji, a jego prawidłowa ocena prawna została wyrażona w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji sąd nie dopatrzył się naruszenia zasady dwuinstancyjności, wręcz przeciwnie procedowanie organu II instancji potwierdza pełną realizację tej zasady poprzez ponowne rozpoznanie sprawy. W żadnej mierze też zaskarżona decyzja nie pogorszyła sytuacji prawnej strony, ani bowiem decyzja organu I instancji, ani II instancji nie kreuje żadnych uprawnień. Tym samym nie mogło dojść do eksponowanego w skardze naruszenia zakazu wyrażonego w art.139 k.p.a.

Wbrew również zawartym w skardze twierdzeniom, jak prawidłowo ustaliły to orzekające w sprawie organy administracji, mapa z 2009 r. nie potwierdza istnienia zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (przed jej przebudową) na działkę skarżącej.

3.6 Mając na uwadze powyższe, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, w tym nie znalazły potwierdzenia zarzuty skargi, sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę.