OSK 532/04 - Wyrok

Data orzeczenia	2004-06-29	
Data wpływu	2004-04-13	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Alicja Plucińska-Filipowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Edward Janeczko
Elżbieta Stebnicka	
Symbol z opisem	6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Gospodarka gruntami	
Sygn. powiązane	SA/SZ 259/02	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071; art. 7-11, art. 68 par. 1-2, art. 70 par. 1, art. 81; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępownaia administracyjnego - tekst jednolity	
Tezy
Uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej całkowitego ograniczenia udziału strony w postępowaniu dowodowym przed organem I instancji oraz utrudnienia stronie udziału w postępowaniu odwoławczym, przy akceptacji wojewódzkiego sądu administracyjnego, skutkuje uwzględnieniem skargi.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Anny i Andrzeja Sz. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 6 listopada 2003 r. SA/Sz 259/02 w sprawie ze skargi Anny i Andrzeja Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sz. z dnia 31 grudnia 2001 r. (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej - uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania; (...).	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 listopada 2003 r. SA/Sz 259/02 Naczelny Sąd administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie po rozpoznaniu skargi Anny i Andrzeja Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sz. z dnia 31 grudnia 2001 r. (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzając, iż Zarząd Gminy R. na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ ustalił dla skarżących opłatę adiacencką w określonej wysokości z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z przeprowadzonym podziałem działki nr 347 o pow. 17.254 m2/, obręb Ś., gmina R., którą to decyzję w mocy utrzymało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sz.

Przedmiotowe działki powstałe z podziału działki nr 347 są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkalno-pensjonatową z możliwością lokalizacji usług i urządzeń turystyczno-wypoczynkowych. Stawka procentowa opłaty adiacenckiej została określona uchwałą Rady Gminy R. z dnia 6 kwietnia 2001 r. w wysokości 50 procent. W sprawie został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego. Pominięte zostały działki wydzielone pod drogi, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy R. Na poczet opłaty adiacenckiej została zaliczona wysokość odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość stanowiąca drogę. Wynik dokonanych ustaleń został spisany w "protokole uzgodnień z dnia 19 października 2001 r.".

Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli skarżący zarzucając, iż pierwszym pismem informującym o tym, że toczyła się sprawa administracyjna była ta decyzja. Ponadto zakwestionowali dokonany szacunek działek twierdząc, iż zbyt małe jest zróżnicowanie wyceny działek, zwłaszcza tych, przez które przebiega linia wysokiego napięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sz. decyzją z dnia 31 grudnia 2001 r. utrzymało w mocy decyzję zaskarżoną stwierdzając, że wzrost wartości nieruchomości podlegającej podziałowi został ustalony w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym rzeczoznawca "zwrócił uwagę na przebiegającą linię energetyczną". Ponadto w postępowaniu odwoławczym umożliwiono skarżącym zapoznanie się z aktami sprawy oraz wniesienie dowodów na poparcie argumentów zawartych w odwołaniu wyznaczając stosowny termin, jednak z tego prawa skarżący nie skorzystali.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie adwokat Sławomir R. reprezentujący skarżących zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7-8 i art. 11 Kpa poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy i naruszenie obowiązku ochrony praworządności jak też naruszenie art. 9 i art. 10 Kpa wobec braku jakichkolwiek informacji i pouczeń wobec strony oraz nie zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Zarzucił też niezgodność z art. 68 par. 1 i 2 Kpa protokołu uzgodnień z dnia 19 października 2001 r. oraz naruszenie art. 77 Kpa wobec nie zebrania wyczerpującego całego materiału dowodowego, a także art. 79 par. 1 i 2 Kpa, przez nie zawiadomienie strony o terminie oględzin będących podstawą operatu szacunkowego. Skarga zarzuciła ponadto wadliwość dokonania szacunku przez rzeczoznawcę majątkowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sz. wniosło o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie uznał, iż skarga nie jest zasadna.

W ocenie Sądu operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, z zastosowaniem właściwej metody porównawczej.

W związku z zarzutami dotyczącymi wadliwości proceduralnych Sąd stwierdził, iż miał na uwadze art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ i oceniał, czy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niesporne jest, iż organ I instancji naruszył przepisy procedury administracyjnej, czym uniemożliwił stronie czynny udział w postępowaniu. Sąd nie podzielił jednak wywodów i argumentów skarżących, że naruszenie procedury "nie może być naprawione przez organ II instancji". Organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Odwołanie przenosi bowiem na ten organ kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Ma on zatem stosownie do zasady ogólnej prawdy obiektywnej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. "Zdaniem Sądu w postępowaniu przed organem I instancji ustalono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne sprawy a uniemożliwienie stronie zapoznania się z zebranym materiałem mogło być naprawione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sz.". Skarżący nie skorzystali z prawa zapoznania się z aktami sprawy. Nie było konieczne przeprowadzenie rozprawy, "gdyż nie wynika to ani z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ani też z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego". Faktem jest, że protokół uzgodnień został skarżącym doręczony wraz z decyzją organu I instancji, jednakże skarżący "nie zakwestionowali przedstawionych propozycji" oraz "nie wskazali na naruszenie formy ani też nie zakwestionowali wysokości odszkodowania za działkę pod drogę publiczną". Nie doszło też zdaniem Sądu do naruszenia art. 79 par. 1 i 2 Kpa przez to, że "strona nic nie wiedziała o fakcie i terminie oględzin będących podstawą operatu szacunkowego". Rzeczoznawca majątkowy wykorzystuje wszelkie dostępne dane o nieruchomościach zawarte w źródłach, o których stanowi art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś sporządzony przez niego operat szacunkowy "jest opinią o nieruchomości i nie może być utożsamiony z protokołem oględzin jako częścią postępowania dowodowego".

Konkludując Sąd stwierdził, że uchybienia, których dopuścił się w sprawie organ I instancji nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna od powyższego wyroku sporządzona w imieniu Anny i Andrzeja Sz. przez adwokata Sławomira R. powołuje się na art. 101 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarża wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Sz.

Podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to:

I. Przepisów regulujących zasady ogólne postępowania administracyjnego: - art. 7-8, art. 11 Kpa wskutek niepodjęcia wszelkich kroków celem dokładnego wyjaśnienia sprawy, naruszenia obowiązku ochrony praworządności, przez przejście do porządku wobec popełnionych przez organ I instancji rażących uchybień procedury, które zaaprobował organ II instancji, - art. 9 i art. 10 Kpa wskutek nieudzielenia stronie żadnych informacji i pouczeń oraz zaaprobowanie faktu, że strona nie była zawiadomiona przez organ I instancji o wszczęciu postępowania przy czym wszystkie te uchybienia "dowolnie za nieistotne" uznał Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie.

II. Przepisów regulujących zasady sporządzania protokołów - art. 68 par. 1 i 2 Kpa /brak określenia miejsca sporządzenia protokołu z uzgodnień z dnia 19.10.2001 r., brak podpisu strony lub adnotacji o odmowie złożenia podpisu i oparcie decyzji na tym protokole.

III. Przepisów regulujących zasady postępowania dowodowego: art. 76 par. 1 Kpa /brak formy protokołu uzgodnień/; art. 77 par. 1 Kpa - niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego przy braku możliwości uczestnictwa strony w postępowaniu dowodowym; art. 79 par. 1 i 2 Kpa - oględziny nieruchomości bez udziału strony, "w istocie w tajemnicy"; art. 81 Kpa - uznanie za udowodnione okoliczności, przy których ustaleniu strona nie mogła uczestniczyć bez swej winy. Te wady postępowania organu I instancji również zaaprobował organ II instancji oraz Sąd.

IV. Przepisu art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym przez "oczywiście błędną jego wykładnię", polegającą na przyjęciu, że prawidłowe jest rozstrzygnięcie podjęte z wyżej przedstawionymi wadami.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawia się przebieg postępowania administracyjnego i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie podkreślając, że Sąd ten nie odniósł się w ogóle do powołanych w skardze szeregu orzeczeń NSA reprezentujących poglądy orzecznictwa tego Sądu w kwestii skutków nierespektowania praw strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie Kpa.

Sąd potwierdził wszystkie zarzuty dotyczące postępowania przed organem I instancji i jednocześnie podzielił stanowisko organu odwoławczego. Skarżący nie godzą się z tym, iż organ odwoławczy naprawił niewątpliwe błędy popełnione przez organ I instancji. Zawiadomienie skierowane do strony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze /dotyczące zapoznania się z materiałami sprawy/, zostało wysłane do strony z datą 6 grudnia 2001 r. i dotarło do niej "w sposób wykluczający szansę zaznajomienia się z aktami do wskazanej w piśmie organu daty 27.12.2001 r. /data zaskarżonej decyzji - 31.12.2001 r./.

Wobec braku możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych w postępowaniu administracyjnym, strona po wyroku Sądu zleciła zbadanie sprawy przez rzeczoznawcę - Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych (...), której stanowisko /sporządzone po zbadaniu sprawy na miejscu w R./ dołączono do skargi kasacyjnej. Treść tego stanowiska "w sposób niepozostawiający żadnych wątpliwości dyskwalifikuje tak sam operat rzeczoznawcy" którym się posłużył organ I instancji, jak i na równi z tym, "dyskwalifikuje dowolne poglądy NSA" w kwestii rzekomej "niepodważalnej wartości tegoż operatu". Gdyby prawa strony były należycie respektowane, wówczas strona miałaby możliwość podnoszenia zarzutów i wpływania na zawartość materiału dowodowego.

W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podkreśla się, iż Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej przewiduje "prawo do dobrej administracji, które obejmuje prawo każdej osoby do bycia wysłuchaną zanim zostanie podjęty indywidualny środek, mający negatywnie wpłynąć na jej sytuację; prawo każdej osoby do uzyskania dostępu do akt, które jej dotyczą".

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej uznał, iż została ona oparta na uzasadnionych podstawach, za wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, który to przepis nie został przez Sąd w sprawie zastosowany. Stosownie do art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną należy orzec na naruszeniu takich przepisów prawa materialnego, które w ocenie strony niewłaściwie zastosowano lub dokonano ich błędnej wykładni oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zaskarżony wyrok został oparty nie na przepisie art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o NSA, lecz na przepisie art. 27 ust. 1 tej ustawy, dotyczącym oddalenia skargi. Należy się zgodzić natomiast z tymi zarzutami skargi kasacyjnej, które dotyczą naruszenia przepisów postępowania, a uchybienie tym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Faktem jest, że w zaskarżonym wyroku przyznaje się w pełni, że w postępowaniu przed organem administracji publicznej I instancji zostały naruszone przepisy art. 7, art. 9-11, art. 68 par. 1 i 2, art. 70, art. 77 par. 1 i art. 81 Kpa. Jednocześnie Sąd twierdzi, że wadliwości te "mogły być naprawione w postępowaniu odwoławczym". Strona wyraża przekonanie, iż faktycznie błędy te nie zostały naprawione, co czyni wadliwym orzeczenie Sądu o oddaleniu skargi. Kwestionowane jest przez stronę oparcie rozstrzygnięcia m.in. na "protokole uzgodnień", z którym strona została zapoznana dopiero wraz z decyzją organu I instancji.

Stosownie do art. 67 par. 1 Kpa, protokół sporządza się z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i to w przepisanej formie. Jeżeli więc sporządzono w sprawie protokół ustaleń między organem i stroną, z którym strony nie zapoznano i nie przedstawiono do podpisu a następnie w oparciu o ten protokół wydano decyzję, to takie działanie organu nie tylko narusza przepis art. 10 Kpa, wymagający dopuszczenia strony do udziału w każdym stadium postępowania, przepisy o sporządzaniu protokołów, a w tym art. 68 par. 1 i 2 i art. 70 Kpa /co zarzuca się w skardze kasacyjnej/, ale także narusza art. 8 Kpa, wymagający od organów administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Akceptacja tak wadliwego stanu rzeczy przez Sąd, który ponadto w uzasadnieniu wyroku twierdzi, że strona wprawdzie otrzymała przedmiotowy protokół dopiero wraz z decyzją, ale nie kwestionuje jego treści, podczas gdy czyni to zarówno w odwołaniu do organu II instancji, skardze do Sądu oraz w skardze kasacyjnej, także powinna być oceniona jako naruszenie art. 8 Kpa.

W toku całego postępowania od momentu, kiedy mogła zająć w sprawie stanowisko, strona kwestionuje wysokość przedmiotowej opłaty adiacenckiej oraz prawidłowość jej ustalenia. Zasadnie przy tym podnosi w skardze kasacyjnej, iż z naruszeniem art. 9 Kpa a także art. 11 Kpa, nie podjęto w postępowaniu administracyjnym odpowiednich, wymaganych tymi przepisami działań, mających na celu ochronę interesów strony. Do działań tych należy między innymi nie tylko zapoznanie strony ze zgromadzonym materiałem, ale również umożliwienie zgłoszenia wniosków, a w tym wniosków dowodowych. W sytuacji, gdy stronę pominięto w toku całego postępowania prowadzonego w I instancji a następnie powiadomiono o możliwości zapoznania się z aktami i zgłoszenia wniosków tak, aby w istocie nie mogła z tego skorzystać, organ odwoławczy, a następnie Sąd dokonuje oceny na niekorzyść strony, twierdząc, że to ona niejako jest winna, bo nie korzystała z zapewnienia jej udziału w postępowaniu.

Słusznie w tej sytuacji podnosi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że akceptowane przez Sąd postępowanie organu, który wydał zaskarżoną decyzję, a w pierwszym rzędzie organu I instancji, w żadnym razie nie licuje z obowiązkiem wyrażonym w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej, wymagającym zapewnienia prawa do dobrej administracji.

Sąd w ślad za Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Sz. twierdzi, że zarzut nie dopuszczenia strony do udziału w oględzinach jest niesłuszny, bowiem operat sporządził według obowiązujących przepisów rzeczoznawca majątkowy. Brak jest jednak stanowiska Sądu co do tego, czy operat mógł być /powinien/ dokonany po przeprowadzeniu /czy też bez/ oględzin nieruchomości. Jeżeli bowiem jedną z czynności poprzedzających sporządzenie operatu szacunkowego miałoby być przeprowadzenie oględzin, to niezależnie od tego, kto sporządza taki dokument /może to być wykwalifikowany rzeczoznawca/, w braku odmiennego - wyłączającego udział strony przepisu w tej czynności, stosuje się przepisy Kpa /a więc wymóg zapewnienia udziału strony w każdej czynności procesowej - art. 10 par. 1 Kpa/.

Na marginesie należy zauważyć, iż jak to twierdzi się w skardze kasacyjnej, dokument sporządzony na zlecenie strony przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych wskazujący na szereg uchybień operatu majątkowego, na którym oparto rozstrzygnięcie sprawy, został sporządzony po dokonaniu oględzin nieruchomości skarżących. W tym więc zakresie, wobec nie wyjaśnienia, czy konieczne były oględziny z udziałem strony oraz czy oględzin faktycznie dokonano, naruszono przepis art. 79 par. 1 i 2 Kpa.

Niewłaściwe przeprowadzenie postępowania, a w tym również w zakresie dopuszczenia dowodów, narusza jak to zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej - art. 77 par. 1 Kpa, a także art. 81 Kpa, skoro strona nie tylko nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów w I instancji, lecz w ogóle w tym postępowaniu nie zapewniono jej udziału, zaś w II instancji udział ten w istocie był poważnie utrudniony. Podkreślanie przy tym, że to strona nie korzystała z danych jej możliwości, jak też nie kwestionowała stosowanych wobec niej naruszeń i ograniczeń, czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 8 Kpa. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło przy tym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 185 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 tej ustawy.