Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1075/18 w sprawie ze skargi B.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2018 r. nr KOA/515/Eg/18 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania i odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1/ uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2/ odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 2 sierpnia 2018 r., IV SA/Wa 1075/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.B. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: Kolegium) z 25 stycznia 2018 r., nr KOA/515/Eg/18, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania i odmowy przywrócenie terminu do wniesienia odwołania uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od Kolegium na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że decyzją z 21 czerwca 2016 r. Burmistrz [...] (dalej: Burmistrz) nakazał m.in. skarżącemu przywrócenie poprzedniego stanu zagospodarowania działek nr x, x1 i x2, obręb [...], jako terenu zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej. Następnie upomnieniem z 21 lipca 2016 r. wezwał m.in. skarżącego do wykonania obowiązku wynikającego z tej decyzji, a w dalszej kolejności wystawił tytuł wykonawczy z 29 sierpnia 2016 r.

Pismem z dnia 10 grudnia 2016 r. skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od upomnienia oraz tytułu wykonawczego wraz z odwołaniem oraz odwołanie.

Zaskarżonym postanowieniem Kolegium: w punkcie 1, na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność wniesienia przez skarżącego odwołania od upomnienia z 21 lipca 2016 r. oraz tytułu wykonawczego z 29 sierpnia 2016 r., w punkcie 2, na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. odmówiło skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia tego odwołania.

Kolegium uznało, że treść pisma skarżącego z 13 grudnia 2016 r. nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotem żądania skarżącego jest przywrócenie terminu do złożenia odwołania od upomnienia i tytułu wykonawczego. Wskazało, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują odwołania od upomnienia, o którym mowa w art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), oraz tytułu wykonawczego, o którym mowa w art. 27 u.p.e.a., i w konsekwencji stwierdziło niedopuszczalność wniesionych środków zaskarżenia. Dodało, że z treści tytułu wykonawczego z 29 sierpnia 2016 r. wynika, że skarżący został pouczony o przysługującym mu prawie zgłoszenia zarzutów do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W dalszej kolejności Kolegium stwierdziło, że skoro niedopuszczalne było wniesienie odwołania od upomnienia i tytułu wykonawczego, to niemożliwe było przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Sąd I instancji uwzględnił skargę skarżącego na przedmiotowe postanowienie. Wskazał, że osią sporu w niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie czego dotyczyło żądanie skarżącego zawarte we wniosku z 10 grudnia 2016 r. (złożonym 13 grudnia 2016 r.). Zauważył, że skarżący w piśmie z 10 grudnia 2016 r. zatytułowanym "odwołanie" wskazał na okoliczności, które w jego ocenie świadczą o niezasadności prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu powyższe stwierdzenia nie mogły przesądzić, jak uczyniło to Kolegium, że intencją skarżącego ponad wszelką wątpliwość było wniesienie odwołania zarówno od upomnienia, jak i tytułu wykonawczego, a nie zarzutów od tytułu wykonawczego. O rzeczywistej woli strony postępowania nie decyduje bowiem tytuł pisma, ale jego treść, a wątpliwości co do zakresu żądania strony nie mogą być dowolnie doprecyzowane przez organ. Konkludując Sąd stwierdził, że brak jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania skarżącego stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8 i 9 k.p.a., a w konsekwencji także naruszenie art. 134 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Charakter pisma w realiach niniejszej sprawy mógł budzić wątpliwości i organ administracji stosownie do postanowień powołanych wyżej przepisów, miał obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę skarżącego i treść jego żądania. Jednocześnie Sąd uznał, że skoro Kolegium zaniechało ustalenia jaki środek zaskarżenia wniósł skarżący, to odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania z powodu niedopuszczalności wniesionego środka zaskarżenie była co najmniej przedwczesna. Tym samym zdaniem Sądu przedwczesne byłoby obecnie odnoszenie się do tej kwestii. Uchylając zaskarżone postanowienie, Sąd wskazał, że w dalszym postępowaniu Kolegium wyjaśni rzeczywistą wolę skarżącego zawartą w piśmie z 10 grudnia 2016 r. i stosownie do wyników tych ustaleń wyda rozstrzygnięcie w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Kolegium. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), zarzuciło Sądowi I instancji:

1/ naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie istotnej dla sprawy okoliczności wynikającej zarówno z akt sprawy, jak i z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, a mianowicie, że postanowienie to było poprzedzone wydanym przez Kolegium postanowieniem z 19 grudnia 2017 r. stwierdzającym nieważność ostatecznego postanowienia Burmistrza [...] z 16 grudnia 2016 r. odmawiającego przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z 29 sierpnia 2016 r., które to postanowienie Kolegium nie zostało w ustawowym terminie zaskarżone i jako takie jest wiążące dla Kolegium i skarżącego, a w którym m.in. wyrażona została przez Kolegium ocena, iż treść złożonego przez skarżącego 13 grudnia 2016 r pisma z 10 grudnia 2016 r. zatytułowanego "Odwołanie", w którym wnosił o uchylenie upomnienia i tytułu wykonawczego, potwierdza, że nie stanowi ono pisma wnoszącego zarzuty w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 k.p.a., a w konsekwencji art. 134 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że Kolegium naruszyło zasady postępowania określone we wskazanych przepisach k.p.a., gdyż jednoznacznie nie wyjaśniło treści żądania skarżącego zawartego w piśmie z 10 grudnia 2016 r., podczas gdy z akt sprawy oraz z treści zaskarżonego postanowienia wynikało, że charakter tego pisma był przedmiotem oceny Kolegium dokonanej w toku postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Kolegium z 19 grudnia 2017 r., a przez to pisma skarżącego z 10 grudnia 2016 r. musiały być, zgodnie z ich brzmieniem, zakwalifikowane jako odwołanie od upomnienia i tytułu wykonawczego oraz jako wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia,

art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skargi wskutek naruszenia wskazanych wyżej przepisów p.p.s.a. w sytuacji, gdy uwzględnienie przez Sąd I instancji stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści zaskarżonego postanowienia, a w szczególności funkcjonowania w obrocie prawnym postanowienia Kolegium z 19 grudnia 2017 r. rozstrzygającego prawomocnie sprawę charakteru pisma z 10 grudnia 2016 r. powinno skutkować oddaleniem skargi,

ewentualnie:

art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, tj.: niewyjście przez Sąd I instancji poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz nieobjęcie zaskarżonym wyrokiem także wydanego wcześniej i wiążącego Kolegium oraz skarżącego prawomocnego postanowienia Kolegium z 19 grudnia 2017 r., w którym wyrażono ocenę, że treść pisma skarżącego z 10 grudnia 2016 r. jednoznacznie potwierdza, że nie stanowi ono pisma wnoszącego zarzuty w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym,

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 33 § 1 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, że treść pisma skarżącego z 10 grudnia 2016 r. jest niejednoznaczna i może stanowić zarzuty określone wskazanym przepisem u.p.e.a., podczas gdy z treści tego pisma jednoznacznie wynika, że skarżący nie wnosi żadnego z zarzutów wskazanych w art. 33 § 1 u.p.e.a., lecz wyłącznie polemizuje z treścią ostatecznej decyzji Burmistrza z 21 czerwca 2016 r.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz Kolegium kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący, popierając argumentację Sądu I instancji, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że sąd nie jest upoważniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, sąd uprawniony jest jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wywiedziona na obu podstawach kasacyjnych tj. określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Pamiętając o tej zasadzie stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego zostanie omówiony łącznie z zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Powyższe wynika z tego, że wszystkie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają do wykazania, iż w grudniu 2016 r. B.B. złożył odwołanie od upomnienia i tytułu wykonawczego ( wnosząc również o przywrócenie terminu ), a nie zarzuty w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym.

Słusznie w skardze kasacyjnej zostało podkreślone, że Sąd I instancji nakazując rozważenie raz jeszcze tego czy pismo skarżącego z 10 grudnia 2016 r. jest odwołaniem czy też zawarte są w nim zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego pominął fakt wydania przez Kolegium postanowienia z 19 grudnia 2017 r. Postanowieniem tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność ostatecznego postanowienia Burmistrza [...] z 16 grudnia 2016 r. odmawiającego B.B. przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej.

Postanowienie Kolegium z 19 grudnia 2017 r. jest ostateczne i prawomocne, natomiast podstawą jego wydania była ocena, że w pismach z 10 grudnia 2016 r. nie zawarto zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego, ani nie wniesiono o przywrócenie terminu do ich złożenia. Kolegium w tym postanowieniu w sposób zasadny uznało, że B.B. wniósł odwołanie, a nie zarzuty w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym.

Rzeczą oczywistą jest to, że nie można w takich sytuacjach kierować się tylko tytułem pisma, w tym przypadku określonego jako "odwołanie", ale należy brać pod uwagę całą jego treść. Jednak zarówno tytuł pisma, jak i jego treść jednoznacznie wskazują na to, że nie mogło być ono uznane za zarzuty zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym.

Przypomnieć należy, że zarzut w postępowaniu egzekucyjnym stanowi swoisty środek zaskarżenia, spełniający podobną rolę do odwołania, jednak faktycznie wykazujący znaczące odrębności. Odwołanie w postępowaniu administracyjnym można składać praktycznie z każdego powodu, wystarczające jest tu samo niezadowolenie strony z wydanej decyzji. Reguła ta nie dotyczy możliwości zgłoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, zarzuty można złożyć tylko i wyłącznie z przyczyn wyszczególnionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. Reasumując kwestię możliwości złożenia zarzutów stwierdzić należy, że można je zgłosić tylko wówczas gdy naruszono istotne zasady postępowania egzekucyjnego lub egzekucja jest niedopuszczalna. Raz jeszcze podkreślić należy, że pismo B.B. nie mogło być uznane za zawierające w swej treści zarzuty wobec prowadzonego postępowania egzekucyjnego, natomiast spełniało ono wymogi odwołania, oczywiście złożonego z uchybieniem terminu, dlatego też konieczny był wniosek o jego przywrócenie.

Prawomocne postanowienie Kolegium z 19 grudnia 2017 r. stwierdzające, że w postępowaniu egzekucyjnym skarżący nie złożył zarzutów, a jedynie wniósł odwołanie jest wiążące dla skarżącego i organu. Dlatego też Kolegium rozstrzygając sprawę 25 stycznia 2018 r. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania i odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie było uprawnione do ponownego analizowania charakteru pisma z dnia 10 grudnia 2016 r. pod kątem ustalenia tego, czy są to zarzuty, czy stanowi ono odwołanie. Podkreślić należy także to, że skarżący nie próbował nawet zaskarżyć rozstrzygnięcia Kolegium z 19 grudnia 2017 r., być może z tego powodu, że w swoim piśmie z 10 grudnia 2016 r. stanowczo żądał uchylenia upomnienia i tytułu wykonawczego, a powyższe nie może być podstawą zarzutu.

Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Przepis art. 27 u.p.e.a., a konkretnie jego § 1 pkt 9 nie przewiduje możliwości wniesienia odwołania od tytułu wykonawczego, jedynie uprawnia do zgłoszenia zarzutów, ale tylko z przyczyn wyszczególnionych w art. 33 § 2 u.p.e.a.

Skutkiem takiego stanu rzeczy musiało być stwierdzenie przez Kolegium niedopuszczalności odwołania i odmowa przywrócenia terminu do jego złożenia.

Dlatego też za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania wyszczególnionych w skardze kasacyjnej, podobnie jak i zarzut naruszenia art. 33 § 1 u.p.e.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, ale również i to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, dlatego z mocy art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, oddalając ją.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstępując od zasądzenia ich zwrotu.

Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).