II SA/Kr 93/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-04-15	
Data wpływu	2014-01-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Andrzej Irla /przewodniczący sprawozdawca/
Kazimierz Bandarzewski
Mirosław Bator	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Sygn. powiązane	II OSK 2094/ 14	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla / spr./ Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski Mirosław Bator Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[....] " w K. na uchwałę Nr LXXVI/1105/13 Rady Miasta K. z dnia 12 czerwca 2013 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] " I. stwierdza nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[....] " w części graficznej dotyczącej działki nr [....] obr.[....] w K. ; II. zasądza od Rady Miasta K. na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[....] " w K. kwotę 557 ( pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 12.06.2013 r. uchwałę nr LXXXVI/1105/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek-Wschód".

Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie przez [.....] , w części dotyczącej przeznaczenia w tym planie działki nr [.....] , obr. [.....] w K.

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

1. Naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podlegające na niezgodności uchwalonego planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, w zakresie odnoszącym się do przeznaczania działki nr [.....] ;

2. Naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Strona skarżąca żądała stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki stanowiącej jej własność (....obr.....) oraz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadniając skargę wskazano, że działka nr [.....] położona przy ul. [.....] , oznaczona została w załączniku graficznym do uchwały kolorem zielonym i symbolem ZP.2 (tereny zieleni urządzonej; par. 14 planu). Takie przeznaczenie, zdaniem strony skarżącej, nie jest zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. , w którym sporna działka oznaczona była kolorem szarym o funkcji UP tj. tereny o przeważającej funkcji usług publicznych, a więc obiekty i urządzenia służące do realizacji celów publicznych, w szczególności w dziedzinie administracji, oświaty, zdrowia, kultu religijnego, kultury, sportu i rekreacji, a także zieleni publicznej. Zieleń ta, wg skarżącej [.....] , stanowić może dopełnienie terenów otwartych otaczających budynki realizujące cele publiczne. Opłaty naliczane za użytkowanie wieczyste wskazanej działki, świadczą o tym, że była ona traktowana jako budowlana. Zmiana przeznaczenia działki na zieleń urządzoną, narusza interes prawny strony skarżącej oraz jej członków.

Spółdzielnia wskazała, iż wniosła uwagi do projektu planu miejscowego. Na działce nr [.....] , strona skarżąca zamierza zrealizować obiekty o funkcji usług publicznych w postaci "[.....] ". Uwagi te jednak nie zostały uwzględnione. Zauważono, iż Rada Miasta Krakowa podzieliła stanowisko kilkunastu osób, całkowicie pomijając interes znacznie większej społeczności. Podkreślono, iż [.....] planowała zachować znaczną część działki obejmującą drzewostan o znaczeniu historycznym i dendrologicznym oraz część stanowiącą fragment korytarza ekologicznego.

W skardze zawarto też uwagi co do trybu procedowania spornej uchwały. W tym zakresie, spółdzielnia zarzuciła, iż przeznaczenie spornej nieruchomości narusza interes społeczny. Przeznaczając bowiem całą działkę nr [.....] o pow. 1.3128 ha na zieleń publiczną naruszono prawa użytkownika wieczystego oraz wyrządzono w ten sposób znaczną szkodę w mieniu. W sąsiedztwie wymienionej działki znajduje się zagospodarowany obszar o charakterze parkowym (.......).

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie. Przedstawił procedurą uchwalania planu miejscowego i stwierdził, iż procedura ta była prawidłowa. W zakresie zarzutów skargi podał, że działka nr [.....] w miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [.....] , znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem "ZP.2" (zieleni urządzonej), zaś w studium, wymieniona działka znajdowała się w terenie oznaczonym symbolem "UP" (tereny o przeważającej funkcji usług publicznych).

Zdaniem organu, ustalenia studium wskazują jedynie na główne funkcje zagospodarowania przestrzeni, co nie oznacza, że są to funkcje wszystkie. Ze względu na specyficzne uwarunkowania przestrzenne, funkcje te można w planie określić nieco inaczej, niż stanowiło o tym studium. Jak stwierdzono, nie może taka zmiana określenia funkcji terenu prowadzić do zaprzeczenia ustaleń określonych w studium. Strona przeciwna zauważyła, że zgodność planu ze studium nie może polegać na mechanicznym przeniesieniu zapisów studium do treści planu miejscowego. Wskazano w tym względzie na poglądy zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2013 r.; sygn. akt II OSK 92/2013, podkreślając, że orzeczenie to jest istotne dla oceny obecnej sprawy albowiem porusza kwestię specyfiki Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Krakowa. Zdaniem organu istotne są te wywody NSA, które odnoszą się do badania zgodności planu z całością ustaleń studialnych (tekstem studium oraz częścią graficzną).

Zauważono, że działka nr [.....] leży we wschodniej części obszaru planu, w bezpośrednim sąsiedztwie terenów [.....] i stanowi korytarz ekologiczny łączący [.....] z [.....] . Sporna działka jest obecnie zagospodarowana jako ogród służący rekreacji mieszkańców osiedla [.....]. Jednym z głównych kierunków studium dla terenu UP jest wykorzystywanie terenów otwartych do kształtowania zieleni publicznej, zatem przeznaczenie spornej działki pod zieleń urządzoną, wg strony przeciwnej, jest zgodne ze Studium.

Mając na uwadze możliwość przeznaczenia obecnie niezabudowanych nieruchomości na tereny zielone, a w konsekwencji możliwość ich włączenia w system przyrodniczy Krakowa, jak również ze względu na trudności w zapewnieniu prawidłowej obsługi komunikacyjnej działki (przeznaczonej pod budowę [.....] ) – określono w planie miejscowym przeznaczenie tej działki jako ZP.2. Za słusznością tych rozwiązań, wg organu, przemawia także fakt, że projekt planu uzyskał wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia. Także Wojewoda [.....] nie widział potrzeby wdrożenia działań nadzorczych w związku z uchwalonym planem. W odpowiedzi na skargę zwrócono nadto uwagę na art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje. Ingerencja zatem w prawo własności strony skarżącej jest prawnie uzasadniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że sądowa kontrola zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy winna w pierwszej kolejności dotyczyć tego, czy wniesiona skarga spełnia następujące wymogi:

1) zaskarżona uchwała dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej;

2) strona przed wzniesieniem skargi bezskuteczne wezwała radę gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wywołanego podjętą uchwałą lub zarządzeniem;

3) zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Odnosząc się do wskazanych wyżej wymogów stwierdzić należy, że nie budzi wątpliwości okoliczność, że będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Odnośnie wymogu wcześniejszego (tj. przed wniesieniem skargi) bezskutecznego wezwania organu gminy przez skarżącego - do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia – wskazać należy, że [.....] w K. – powyższego wymogu dochowała (k. 6).

Jednocześnie należało uznać, że inicjująca kontrolę sądową skarga [.....] , została wniesiona do sądu w terminie. Zgodnie bowiem z art. 53 par. 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) w przypadku, w którym ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi - skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też teza 1 uchwały 7 sędziów NSA z dnia 2.04.2007 r. II OPS 2/2007; LexPolonica nr 1314862). W kontrolowanej sprawie organ nie udzielił stronie skarżącej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wywołanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[.....] ". Skarga mogła być zatem skutecznie wniesiona do sądu w terminie 60 dni od dnia wezwania Rady Miasta Krakowa, dokonanego przez skarżącą [.....] we wskazanym wyżej przedmiocie. Porównanie zaś daty wniesienia przez stronę skarżącą wezwania skierowanego do Rady Miasta – z datą wpływu skargi do sądu, prowadzi do wniosku, że przedmiotowa skarga wniesiona została w terminie określonym w art. 53 par. 2 p.p.s.a.

Nadto sąd uznał, że [.....] w K. ma legitymację – w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – do zaskarżenia wskazanej wyżej uchwały Rady Miasta Krakowa. Skarżąca jest bowiem użytkownikiem wieczystym działki nr [.....] obr. [.....] w K. Wymieniona działka znajdują się na terenie objętym uchwałą, która, zdaniem [.....] , narusza jej prawo w sposób zaprezentowany w skardze.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako u.p.z.p.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie (...) miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego we wskazanym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie może zaś ona dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powyższy przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną tj. uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz formalnoprawną, czyli zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08; LexPolonica nr 1988879). Rozważając przesłankę materialnoprawną tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Procedura sporządzania planu (tryb postępowania) to sekwencja czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Analizując akta planistyczne kontrolowanej sprawy, brak było podstaw do stwierdzenia aby w uchwalaniu kwestionowanego planu brał udział jakikolwiek niewłaściwy organ. Zarzutów w powyższym zakresie nie zgłaszała też strona skarżąca.

Dokonując kontroli procedury planistycznej sąd nie stwierdził jej naruszenia w stopniu, o którym mówi cytowany wyżej przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Wskazać bowiem w szczególności należy, że w dniu 21.12.2011 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr LXXXIV/457/11 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [.....] (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). Integralną część powyższej uchwały stanowił załącznik graficzny, wyznaczający granice obszaru objętego planem (art. 14 ust. 2 u.p.z.p.). Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [.....] ukazało się Gazecie Wyborczej w dniu 23.12.2011 r., także obwieszczenie w powyższym przedmiocie wywieszone zostało na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Krakowa. Wg treści tego obwieszczenia i ogłoszenia zamieszczonego w Gazecie Wyborczej – wnioski do planu można było składać do 16.01.2012 r. Zachowany zatem został termin minimum 21 dni o którym mówi przepis art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Akta planistyczne wskazują, że o podjęciu uchwały przez Radę Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [.....] zawiadomiono instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu, oraz uzyskano niezbędne stanowiska organów. Wypełniono w ten sposób wymóg wynikający z art. 17 pkt 2 i pkt 6 u.p.z.p. Stosownie do art. 17 pkt 4 uzp Prezydent Miasta Krakowa – zarządzeniem z dnia 8.10.2012 r. Nr 2834/2012 - rozpatrzył złożone do planu wnioski (wykaz rozpatrzonych wniosków stanowi załącznik do wskazanego zarządzenia). Sporządzony projekt uzyskał wszelkie wymagane opinie i uzgodnienia. W dniu 21.12.2012 r. w Gazecie Wyborczej opublikowano obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [.....] wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Wyłożenie planu odbywało się od 22.01.2013 do 19.02.2013 r. Powyższe czyni zadość art. 17 pkt 9 u.p.z.p., który nakazuje, aby projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko był wyłożony na okres co najmniej 21 dni. Wskazać jednocześnie należy, że zachowany został, wynikający z wymienionego przepisu termin (co najmniej 7 dni), który winien upłynąć między ogłoszeniem o wyłożeniu projektu planu, a dniem wyłożenia. Dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami odbyła się w dniu 7.02.2013 r. Uwagi do planu można było składać do 5.03.2013 r. Wg art. 17 pkt 11 u.p.z.p. Prezydent wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu. Zakończenie czasu wyłożenia planu, jak wyżej wskazano przewidziano na dzień 19.02.2013 r. – uwagi można było składać do 5.03.2013 r., zatem analizowany termin został zachowany. Uwagi do planu zostały rozpatrzone (art. 17 pkt 12 u.p.z.p.) zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 25.03.2013 r., co jak wymaga tego powołany przepis, nastąpiło w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania. Zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Prezydent wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Następnie, projekt planu został przekazany do Rady Miasta Krakowa wraz z wykazem nieuwzględnionych uwag (art. 17 pkt 14 u.p.z.p.). Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 12.06.2013 r. uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [.....] . Uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego dnia 19.06.2013 r. (Dz.Urz.Woj.Małop. z 2013 r., poz. 4092) i weszła w życie w dniu 4.07.2013 r.

Kolejnym, podlegającym badaniu przez sąd zagadnieniem była ocena, czy zostały zachowane zasady sporządzania planu miejscowego. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą jego merytorycznej treści, a więc obejmują badanie zawartości planu, kwestii braku naruszenia treści planu miejscowego w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowisk organów uzgadniających i opiniujących, zakresu stosowania władztwa planistycznego oraz standardów dokumentacji planistycznej.

Zdaniem sądu plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [.....] zawiera wszystkie składniki, obligatoryjnie wymagane przez art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Nadto wskazany plan, spełnia także wynikające z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymagania, co do załączników planu. Zawiera bowiem załącznik graficzny (zał. Nr 1), rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag (zał. Nr 2) oraz rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej które należą do zadań własnych Gminy oraz zasadach ich finansowania (zał. Nr 3).

Zasadniczo istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się natomiast do oceny, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [.....] nie narusza zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

W ocenie strony skarżącej, sporny plan miejscowy w sposób odmienny od ustalonego w Studium, określił przeznaczenie działki nr [.....] obr. [.....] w K. , wykluczając możliwość jej zabudowy. Z kolei w ocenie Rady Miasta Krakowa, wynikające ze Studium przeznaczenie wskazanej wyżej działki, zostało w planie miejscowym uwzględnione.

Sądowoadministracyjna kontrola analizowanego aspektu sprawy wykazała, iż plan miejscowy dla obszaru [.....] , w zakresie odnoszącym się do wskazanej powyżej działki będącej w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej, narusza ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa (tj. uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 16.04.2003 r.; Nr XII/87/03, zmienionej uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 3.03.2010 r.; Nr XCIII/1256/10).

Na wstępie należy wskazać, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, iż dwa akty planistyczne kształtują zagospodarowanie przestrzenne w gminie. Są to: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wskazać przy tym trzeba, że studium uwarunkowań nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 powołanej ustawy). Służy ono gminie do określenia jedynie kierunków polityki przestrzennej, zaś jego postanowienia wyznaczają ogólne zasady i wskaźniki dla zagospodarowania przestrzennego poszczególnych obszarów. Stosownie jednak do treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zatem uznać należy, iż studium stwarza i określa nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego w gminie albowiem treść (ustalenia) studium muszą zostać uwzględnione w uchwalanym planie miejscowym. Podkreślenia wymaga także, iż stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium zależy od stopnia szczegółowości samych postanowień studium. Konkretne i jednoznaczne postanowienia studium mają ten skutek, że związanie planu miejscowego tym dokumentem jest silniejsze, niż w przypadku ogólnie jedynie określonych kierunków polityki przestrzennej gminy.

Z przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zawarte w cytowanym przepisie sformułowanie "nie narusza ustaleń studium" należy traktować jako synonim zwrotu "nie jest sprzeczny ze studium" (tak: I. Zachariasz Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Lex 2013 r. uwag 1 do art. 20). Zauważyć w związku z tym należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał zapisy studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia, co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny). Podkreślić bowiem trzeba, że plan miejscowy ma doprecyzować określone w studium zasady prowadzenia polityki przestrzennej i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji.

W literaturze wskazuje się, że studium ustalając określoną funkcję pewnych terenów (np. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej albo jednorodzinnej) ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, aczkolwiek nie wyklucza ani samodzielnych usług, ani infrastruktury technicznej. Wykluczać może w ten sposób funkcje kolidujące z zabudową mieszkaniową, tj. przedsięwzięcia kwalifikowane jako uciążliwe dla środowiska. Lokalizacja w planie miejscowym takich inwestycji prowadziłaby do naruszenia ustaleń studium. Podobnie w przypadku wprowadzenia zabudowy na terenach objętych stanowczym zakazem w studium i odwrotnie - zakazania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zabudowy terenów określonych w studium jako zurbanizowane lub wskazane do zabudowy (por. Z. Niewiadomski, K. Jaroszyński, A. Szmytt, Ł. Złakowski Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz; CH Beck wydanie 7, teza 1 do art. 20).

Mając na uwadze powyżej wskazane przepisy oraz rozważania należy zwrócić uwagę, iż działka nr [.....] obr. [.....] w K. , której prawo użytkowania wieczystego przysługuje stronie skarżącej, w Studium uwarunkowań znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem "UP" tj. w terenach o przeważającej funkcji usług publicznych. Główne funkcje tego obszaru, Studium określiło jako "zabudowa usługowa", rozumiejąc pod tym pojęciem obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych, w szczególności w dziedzinie administracji, oświaty, zdrowia, opieki społecznej, kultu religijnego, kultury, sportu i rekreacji, a także zieleni publicznej. Studium wskazuje przy tym, iż głównymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego omawianego obszaru "UP" jest kształtowanie zabudowy związanej z realizacją programu infrastruktury społecznej, powiązanie układu przestrzennego i zabudowy z systemem elementów krystalizujących strukturę przestrzenną na poziomie lokalnym i miejskim: ulic śródmiejskich, głównych ciągów miejskich, osi kompozycyjnych, punktów i ciągów widokowych oraz istniejących i projektowanych przestrzeni publicznych, a także wykorzystanie terenów otwartych do kształtowania zieleni publicznej powiązanej z usługami oraz włączonych w system przyrodniczy miasta. Jako warunki i standardy wykorzystania omawianego terenu, Studium wskazuje na intensyfikację istniejącej zabudowy usługowej (rozbudowa i uzupełnianie zabudowy), która możliwa jest pod warunkiem zachowania przyjętych standardów dotyczących dostępności terenów otwartych i terenów zieleni, a także zapewnienie prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta.

Wskazać więc należy, iż określone w Studium uwarunkowań, główne funkcje omawianego terenu, a także kierunki jego zagospodarowania, jak również warunki i standardy jego wykorzystania wskazują jednoznacznie, iż teren ten określony został jako podlegający zainwestowaniu zabudową o charakterze usługowym.

Tymczasem w planie miejscowym obszaru Ugorek-Wschód analizowany powyżej obszar, oznaczony został symbolem ZP.2 (tereny zieleni urządzonej). Przeznaczeniem podstawowy tego obszaru jest "zieleń urządzona", zaś uzupełniającym "zieleń izolacyjna" (par. 14 ust. 1 planu). W granicach terenu ZP.2 dopuszczono lokalizację: ciągów pieszych i tras rowerowych, obiektów małej architektury, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, a także dojść i dojazdów oraz dróg wewnętrznych nie wyznaczonych na rysunku planu (par. 14 ust. 3 planu). Przewidziano przy tym jednak zakaz budowy budynków, tymczasowych obiektów budowlanych, wielkogabarytowych urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, za wyjątkiem ogrodzeń urządzeń infrastruktury technicznej.

Porównując cytowaną treść planu dla obszaru ZP.2 z odpowiadającym w Studium temu obszarowi terenem oznaczonym symbolem UP stwierdzić należy, że plan, we wskazanym zakresie, narusza ustalenia Studium. W planie miejscowym obszaru [.....] , zmieniono bowiem istotne funkcje i przeznaczenie spornego terenu, względem określonych w Studium. Ten ostatni dokument przewidywał bowiem, iż teren UP podlegać będzie zagospodarowaniu zabudową usługową tj. obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych w dziedzinie administracji, oświaty, zdrowia, opieki społecznej, kultu religijnego, kultury, sportu i rekreacji, a także, wskazanej w ostatniej kolejności "zieleni publicznej". Analiza cytowanych wyżej zapisów Studium wskazuje zatem na fakt, iż dokument ten, w zakresie odnoszącym się również do działki nr [.....] , kładzie nacisk na kształtowanie oraz intensyfikację istniejącego na tym terenie rodzaju zabudowy. Służebną zaś i jedynie uzupełniającą w tym procesie rolę, pełnić mają natomiast kwestie związane z kształtowaniem systemu zieleni publicznej. Zabieg taki jest o tyle zrozumiały, że harmonijne zagospodarowanie określonych terenów uwzględniać musi także zagadnienia odnoszące się do szeroko rozumianej zieleni miejskiej (publicznej), która, co oczywiste, winna być powiązana z postępującą zabudową. Zwrócić jednak należy uwagę, że sam fakt, iż Studium, jako jeden z końcowo wskazanych kierunków zagospodarowania przewiduje na obszarze UP "kształtowanie zieleni publicznej powiązanej z usługami", zdaniem sądu absolutnie nie może oznaczać całkowitego wykluczenia możliwości zabudowy na ocenianym terenie i przeznaczenie go w planie miejscowym jedynie pod "zieleń urządzoną". Jak wynika z cytowanego sformułowania, zieleń ma być "powiązana z usługami", a więc ma stanowić ich uzupełnienie. Z powyższego zwrotu nie wynika aby zieleń mogła przedstawiać główny i dominujący rodzaj zagospodarowania przestrzeni. Za powyższym wnioskiem przemawia także analiza części tekstowej studium. Zaznaczona bowiem na mapie studium granica terenu UP (linia niebieska) oddziela go od terenu wprost wskazanego jako nieprzeznaczonego do zainwestowania (ZP). Podkreślenia przy tym wymaga, iż przeprowadzony przez sąd uzupełniający dowód z dokumentu, w postaci wyrysu z mapy Studium w zakresie dotyczącym wyżej wymienionej działki nr [.....] , jednoznacznie wskazuje przebieg granic obszarów, o różnym w Studium przeznaczeniu. W kontekście map znajdujących się na k. 42 i 43, nie budzi wątpliwości sądu okoliczność, że odzwierciedlenie granic tego obszaru w uchwalonym planie miejscowym, nie zostało dokonane zgodnie z wiążącą organ planistyczny treścią dokumentu Studium. Granice poszczególnych terenów określone w Studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, winny być bowiem jak najbardziej ze sobą zbieżne. W każdym zaś przypadku, gdy rysunek mapy stanowiącej treść studium jest czytelny i pozwala z dużą dokładnością określić granice poszczególnych kierunków zagospodarowania, co do zasady nie jest dopuszczalna zmiana tak określonych granic w planie miejscowym poprzez np. poszerzenie niektórych stref zagospodarowania. Prowadziłoby to do niczym nieograniczonej modyfikacji treści planu miejscowego w stosunku do studium (wyrok WSA w Krakowie z dnia 12.09.2012 r.; II SA/Kr 834/12; LEX nr 1222376). Nadto podkreślenia wymaga, że interpretacja Studium nie może prowadzić do takiego rozumienia jego zapisów, które w razie uchwalenia planu miejscowego w sposób zasadniczy ograniczą prawo do dysponowania nieruchomością.

Zdaniem sądu, kontrolowany plan w swoich rozwiązanych przestrzennych nie uwzględnia zasad i kierunków zagospodarowania terenu UP przyjętych w Studium, które, co należy podkreślić, ustaliło dla omawianego terenu – jako warunek i standard jego wykorzystania, intensyfikację istniejącej zabudowy usługowej. W tych okolicznościach przeznaczenie w zaskarżonym planie działki nr [.....] jedynie pod "zieleń urządzoną", wykluczającą możliwość zabudowy, w sposób oczywisty i bezsprzeczny koliduje z jej przeznaczeniem przewidzianym w Studium. Zdaniem sądu, powyższe rozwiązanie jest istotnym odejściem od przyjętej koncepcji zagospodarowania spornego terenu, które nie sposób uznawać tylko jako jej uszczegółowienie (doprecyzowanie). Wskazane powyżej ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[.....] " naruszają więc interes prawny strony skarżącej wynikający z przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego działki nr [.....] , którego zakres wyznaczony jest przepisem art. 233 K.c. Naruszenie to, jak już wyżej podkreślono, spowodowane jest niezgodnym z prawem ograniczeniem przysługującego Spółdzielni prawa, poprzez nieuzasadnione wykluczenie możliwości swobodnego zagospodarowania powyższej nieruchomości, w tym budowy budynków (par. 14 ust. 5 ocenianego planu). Wskazane naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nie mieści się przy tym w ramach określonego przez ustawodawcę dopuszczalnego władztwa planistycznego gminy, rozumianego jako możność legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa użytkowania wieczystego. Przeznaczenie bowiem w planie miejscowym terenu, na którym położona jest działka nr [.....] pod "zieleń urządzoną" było niezgodne z prawem albowiem nie stanowiło kontynuacji przeznaczenia tego terenu określonego w studium. Uznać zatem należało, iż w sposób dowolny Rada Miasta skorzystała z przysługującego jej władztwa planistycznego.

Mając na uwadze powyższe należy więc stwierdzić, iż w zakresie w jakim w części graficznej zaskarżony plan miejscowy dotyczy działki [.....] obr. [.....] w K. pozostaje on niezgodny z ustaleniami Studium. Powyższe narusza art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego oraz właściwości organów w tym zakresie. Wskazaną powyżej sprzeczność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium należy zakwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wyrażonych we wskazanych wyżej art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w stopniu powodującym nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa w jej części graficznej obejmującej działkę [.....] obr. [.....] w K. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 wskazanej wyżej ustawy.