Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Protokolant asystent sędziego [...] po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz Gminy Wrocław od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2279/15 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Polskich Kolei Państwowych S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu na rzecz Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2279/15 wskutek skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] 2015 r. nr [...] i orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z dnia [...] 2015 r. Prezydent Wrocławia wniósł o wydanie przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji komunalizacyjnej, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.; dalej jako ustawa komunalizacyjna), w sprawie stwierdzenia nabycia nieodpłatnie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Wrocław prawa własności nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków, w obrębie [...] jako działka nr [...] (obecnie działki nr [...]).

Decyzją z dnia [...] 2015 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. mienie Skarbu Państwa, obejmujące wskazaną nieruchomość położoną we Wrocławiu, stało się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy Miejskiej Wrocław.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości określone w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Zdaniem organu nie ma natomiast znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy okoliczność wydania przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji z dnia [...] 2002 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe z siedzibą w Warszawie prawa użytkowania wieczystego spornego gruntu oraz wydania przez Prezydenta Wrocławia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] 2012 r. Nr [...], zatwierdzającej podział działki nr [...], na działki nr [...] i nr [...]. Organ I instancji wyjaśnił, że decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny i dotyczy jedynie stwierdzenia z mocą wsteczną stanu, jaki zaistniał z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r. W ocenie organu, późniejsze zmiany stanu prawnego nieruchomości pozostają bez wpływu na ocenę zaistnienia przesłanek komunalizacji dokonywaną w oparciu o stan z dnia 27 maja 1990 r.

Rozpoznając odwołanie spółki Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że tytuł Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości nie jest przez strony kwestionowany. Kwestią sporną pozostaje natomiast ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej umożliwiające komunalizację przedmiotowej nieruchomości. W tym kontekście organ stwierdził, że skoro w dniu 27 maja 1990 r. Polskie Koleje Państwowe S.A. nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości to w konsekwencji w tej dacie należała ona do właściwej rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu podlegała komunalizacji z mocy prawa. Organ powołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wskazał, że w aktach sprawy znajduje się wyłącznie decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we Wrocławiu z dnia [...] 1988 r. nr [...] zobowiązująca Dolnośląską Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych we Wrocławiu do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu (użytkowania) gruntu niezabudowanego przekazanego decyzją - bez uregulowania stanu prawnego, położonego we Wrocławiu, obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...]. W ocenie organu, z samej decyzji ustalającej opłaty za zarząd wynika, że nie została wydana decyzja administracyjna w sprawie przekazania w zarząd (użytkowanie) działki nr [...]. Podkreślił przy tym, że decyzja o ustaleniu opłat za zarząd nie może stanowić dowodu istnienia zarządu do tej nieruchomości. Organ wskazał także, że uwłaszczenie dokonywane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948, ze zm.) może dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego, na dzień wejścia w życie ww. ustawy, tj. na dzień 27 października 2000 r., własność ogólnonarodową (państwową). Wydanie przy tym decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, który zaistniał w dniu 27 maja 1990 r. Komisja podniosła, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 stwierdził, że art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. nie dotyczy komunalizacji z mocy prawa, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W ocenie organu, postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa, tym bardziej, że przesłanki postępowania uwłaszczeniowego określone w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. wskazują na brak, po stronie Polskich Kolei Państwowych S.A., tytułu prawnego do uwłaszczanej nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ działając w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej obowiązany jest ustalić czy zostały spełnione określone w niej przesłanki. W szczególności, w pierwszej kolejności organ musi ustalić, czy mienie, które stanowiło w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa było mieniem państwowym. Następnie, po pozytywnym ustaleniu w tym zakresie, organ powinien ustalić czy wzmiankowane mienie należało w tym dniu do podmiotów wskazanych w tym przepisie. Wskazał, że w utrwalonym orzecznictwie przyjmuje się, że użyte w powołanym przepisie sformułowanie "należenie" mienia rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną. Sąd powołał się także na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (OTK 1992/2/37) i stwierdził, że w postępowaniu komunalizacyjnym podlega badaniu okoliczność czy państwowej osobie prawnej przysługiwało w dacie 27 maja 1990 r. prawo zarządu do nieruchomości objętej wnioskiem gminy.

Mając na uwadze powyższe sąd I instancji nie podzielił stanowiska organów, że nabycie przez Polskie Koleje Państwowe prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości pozostaje bez wpływu na wydanie decyzji w sprawie komunalizacji. Wskazał przy tym, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] 2002 r. została wydana w oparciu o art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. poz. 543, ze zm.; dalej jako u.g.n.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. poz. 948). Sąd wyjaśnił, że w przewidziane w art. 200 u.g.n. w związku z art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami tzw. "uwłaszczenie" polega na przekształceniu z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przysługującego w tym dniu państwowym i komunalnym osobom prawnym prawa zarządu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub własność gminy w prawo użytkowania wieczystego gruntu. Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu stwierdza deklaratoryjną decyzją właściwy wojewoda.

Zdaniem sądu przesłanką, która umożliwia wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie tzw. "uwłaszczenia" na podstawie art. 200 u.g.n. jest ustalenie, że nieruchomość pozostawała w zarządzie państwowej osoby prawnej w dacie tego uwłaszczenia. Decyzja wydana w tym trybie potwierdza zatem okoliczność, że dana nieruchomość - przed nabyciem prawa użytkowania wieczystego przez państwową osobę prawną - pozostawała w zarządzie tej jednostki. W ocenie sądu fakt "uwłaszczenia" określonej nieruchomości przez państwową osobę prawną w trybie art. 200 u.g.n. wpływa na sposób rozstrzygnięcia sprawy komunalizacyjnej. Kwestia istnienia prawa do gruntu w postaci zarządu przysługującego państwowej osobie prawnej w dacie 27 maja 1990 r. jest jedną z głównych przesłanek podlegających badaniu w postępowaniu komunalizacyjnym. Zatem, w sytuacji gdy przed rozstrzygnięciem w sprawie komunalizacji gruntu doszło do wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez państwową osobę prawną prawa użytkowania wieczystego tego gruntu, to wydanie pozytywnej decyzji w sprawie komunalizacji byłoby możliwe tylko w przypadku gdyby wnioskująca o komunalizację gmina wykazała, że prawo zarządu po stronie państwowej osoby prawnej, stwierdzone decyzją uwłaszczeniową, powstało po dniu 27 maja 1990 r. albo decyzja o uwłaszczeniu państwowej osoby prawnej spornym gruntem została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego.

Zdaniem sądu, przyjęcie przez organy, że uwłaszczenie skarżącej spornym gruntem, na mocy ostatecznej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] 2002 r., pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej prowadzi do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskutek wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło bowiem do naruszenia art. 16 § 1 oraz art. 110 k.p.a.

Z tych względów sąd I instancji uchylił decyzje organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.).

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa oraz Gmina Wrocław, zaskarżając orzeczenie w całości.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, na postawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., sądowi I instancji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a. w sytuacji gdy przed rozstrzygnięciem w sprawie komunalizacji gruntu doszło do wydania na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. decyzji stwierdzającej nabycie przez państwową osobę prawną prawa wieczystego użytkowania tego gruntu to nie jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji w sprawie komunalizacji, podczas gdy

- moment wydawania decyzji komunalizacyjnej w stosunku do decyzji w przedmiocie użytkowania wieczystego gruntu pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w przedmiocie komunalizacji albowiem decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie to, co nastąpiło z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., a decyzja uwłaszczeniowa chociaż także ma charakter deklaratoryjny to rozstrzyga na dzień 5 grudnia 1990 r.,

- potwierdzenie komunalizacji w drodze decyzji następuje pod warunkiem ziszczenia się przesłanek wskazanych w tym przepisie, przy czym wśród tych przesłanek nie ma odniesienia się do kwestii ewentualnego ustanowienia prawa wieczystego użytkowania na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania komunalizacyjnego;

b. spełnienie ustanowionej w tym przepisem przesłanki "należenia" mierna do podmiotów w tym przepisie wskazanych jest niemożliwe w stosunku do nieruchomości wobec której została wydana decyzja uwłaszczeniowa w trybie art. 200 u.g.n. z uwagi na to, że decyzja ta potwierdza fakt pozostawania nieruchomości ogólnonarodowej w zarządzie państwowej lub komunalnej osoby prawnej a tym samym wyklucza okoliczność "należenia" tej nieruchomości do innych podmiotów, podczas gdy

- okoliczność "należenia" nieruchomości do podmiotów w tym przepisie wskazanych może zostać wyłączona przez organ administracji orzekający w przedmiocie komunalizacji wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, iż nieruchomość ta została oddana w zarząd państwowej jednostki organizacyjnej na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości, o czym stanowi art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr. 22, poz. 99, ze zm.);

2. art. 200 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wydana na jego podstawie decyzja w sprawie uwłaszczenia uniemożliwia późniejsze wydanie decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. organ podniósł naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej k.p.a.) polegające na przyjęciu, iż Wojewoda Dolnośląski oraz Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa orzekające w przedmiocie komunalizacji nieruchomości naruszyły wyrażoną w art. 110 k.p.a. zasadę związania organu wydaną przez siebie decyzją poprzez przyjęcie, iż nie są związane stanowiskiem Wojewody Dolnośląskiego wyrażonym w uzasadnieniu decyzji uwłaszczeniowej co do ustaleń faktycznych przyjętych przez ten organ za podstawę rozstrzygnięcia, podczas gdy

- art. 110 k.p.a. wprowadza zasadę związania organu wydaną przez siebie decyzją w znaczeniu proceduralnym i nie daje podstaw do przyjęcia, że stanowisko wyrażone przez organ w jednej konkretnej sprawie, wiąże ten organ lub inne organy także w innych sprawach;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż organy orzekające w przedmiocie komunalizacji nieruchomości naruszyły wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych poprzez przyjęcie, iż ostateczna decyzja uwłaszczeniowa pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie komunalizacji, podczas gdy:

- art. 16 § 1 k.p.a. nie rozstrzyga o wpływie decyzji administracyjnej, w tym mającej przymiot ostateczności, na rozstrzygnięcia podejmowane w innych sprawach administracyjnych.

W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej Gmina Wrocław zarzuciła sądowi I instancji naruszenie:

1. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, tj. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że działki nr [...] pozostawały w zarządzie jednostki uwłaszczonej z uwagi na to, że została wydana decyzja "uwłaszczeniowa" i jako takie nie należały w dacie 27 maja 1990 r. do terenowego organu administarcji publicznej co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji organów I i II instancji o komunalizacji;

2. art. 16 § 1 oraz art. 110 k.p.a., tj. przepisów postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, że wydanie decyzji o komunalizacji w sytuacji gdy została wydana decyzja o uwłaszczeniu spornego gruntu na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A., narusza zasadę trwałości decyzji ostatecznych oraz zasadę związania organu administracyjnego własną decyzją.

Mając powyższe na uwadze Gmina Wrocław wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

Skoro w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały wyraźnie określone w skardze kasacyjnej. Obliguje to stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania zarówno samych zarzutów kasacyjnych, jak i ich uzasadnienia, które ma za zadanie wykazanie trafności postawionych zarzutów.

Mając na uwadze sposób sformułowania przez Gminę Wrocław zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić także należy, że aby poprawnie podnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania konieczne jest, co do zasady, wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 16 § 1 i art. 110 k.p.a., nie kwestionując przy tym ustaleń w sprawie i nie odnosząc ich naruszenia do przepisów p.p.s.a., które znajdują zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, bowiem sąd administracyjny nie orzeka na podstawie k.p.a.

Z kolei w obu skargach kasacyjnych strony podniosły zarzuty naruszenia prawa materialnego, jednak nie powiązały tych przepisów z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Co istotne, Sąd I instancji nie stosował bezpośrednio przepisów prawa materialnego.

Niezależnie od mankamentów konstrukcyjnych skarg kasacyjnych podlegają one rozpoznaniu. Mając na względzie podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie uchwałę z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt. I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny poddał merytorycznej kontroli każdy zarzut zawarty w skargach kasacyjnych, zarówno w jej sentencji, jak i w uzasadnieniu, bez względu na to, czy jest powiązany z przepisami p.p.s.a., czy też ogranicza się tylko do wskazania przepisów materialnych lub procesowych zawartych w prawie administracyjnym. W przywołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał bowiem, że nawet w sytuacji gdy strona w petitum skargi kasacyjnej przytoczy wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie wiążąc go z zarzutem naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, nie jest uzasadnione dyskwalifikowanie takiej skargi kasacyjnej, z powołaniem się na niespełnienie wymogów konstrukcyjnych związanych z prawidłowym przedstawieniem podstaw kasacyjnych, wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a.

Autorzy skarg kasacyjnych zarzucili sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Sposób sformułowania zarzutów skarg kasacyjnycch polegający na wzajemnym powiązaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się w pierwszej kolejności do podstawowej kwestii podniesionej w zarzutach skargi kasacyjnej, a mianowicie ustalenia czy Polskie Koleje Państwowe miały tytuł prawny do objętej niniejszym postępowaniem nieruchomości.

Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zatem warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w omawianym trybie jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym, jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym.

Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości trzeba przyjąć, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do tego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Postępowanie komunalizacyjne dotyczące spornej nieruchomości prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a więc w trybie przepisów regulujących przejście z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy, to jest dniem 27 maja 1990 r., własności mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej na rzecz właściwych gmin. Decyzja wydawana w tym postępowaniu ma zatem charakter deklaratoryjny, bowiem stwierdza stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Co istotne w niniejszej sprawie, wszelkie zmiany zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego, mające miejsce po tej dacie nie mogą mieć znaczenia prawnego.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Polskie Koleje Państwowe nie przedstawiły dowodu wskazującego na posiadanie prawa zarządu do spornej nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, czyli w dniu 27 maja 1990 r. Spółka przedstawiła jedynie decyzję uwłaszczeniową Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] 2002 r. ustalającą nabycie użytkowania wieczystego z dniem 5 grudnia 1990 r. i decyzję Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we Wrocławiu z dnia [...] 1988 r. zobowiązująca Dolnośląską Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych we Wrocławiu do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu, co w świetle utrwalonego już orzecznictwa, nie jest wystarczające dla przyjęcia, że we wskazanej dacie sprawowała zarząd przedmiotową nieruchomością.

Ma to w niniejszej sprawie decydujące znaczenie, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy samo przeznaczenie gruntu lub wykorzystywanie gruntu pod infrastrukturę kolejową. O istnieniu zarządu lub użytkowania można mówić jedynie wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje indywidualny akt administracyjny jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tych instytucji (art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Jest to stanowisko utrwalone już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, potwierdzone uchwałami podjętymi w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16 i z dnia 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17 w których przesądzono, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". Wobec tego w niniejszej sprawie brak tytułu prawnego do przedmiotowych działek, uzasadniał komunalizację nieruchomości ex lege, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Tym samym brak wykazania oddania w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości przed dniem 27 maja 1990 r., skutkuje przyjęciem zarządzania jej przez właściwy terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Skoro w niniejszej sprawie decyzja uwłaszczeniowa wydana została dopiero w 2002 r., to pozostaje bez wpływu na ocenę zaistnienia przesłanek komunalizacyjnych na dzień 27 maja 1990 r. Okoliczność ustanowienia użytkowania wieczystego po nabyciu z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy, bo decyzja w tej materii jest deklaratoryjna, stąd nielegalności można dowodzić co najwyżej w odniesieniu do ustanowienia użytkowania wieczystego (tak wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1282/13). Jeszcze raz należy podkreślić, że jedynie istniejący po stronie Polskich Kolei Państwowych tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa (tak też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03). W świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotny jest zatem stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie tej ustawy. Oznacza to, że rozważania na tle kolejnych uregulowań dotyczących Polskich Kolei Państwowych nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile spółka nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości. Przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe do przedmiotowej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Jak już wyjaśniono pojęcie "należy do" odwołuje się bowiem bezsprzecznie do aspektu prawnorzeczowego.

Mając powyższe na uwadze, za zasadny należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej podniesiony w obu skargach kasacyjnych.

W konsekwencji rację należy przyznać skarżącym kasacyjnie stronom, iż błędnie sąd I instancji zarzucał organom naruszenie przepisów art. 16 i 110 k.p.a.. Jak już wskazano decyzja komunalizacyjna bez względu na datę jej wydania dotyczy nabycia nieruchomości przez gminę na dzień 27 maja 1990 r. Tym samym na podstawie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji gmina nabyła z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawo własności nieruchomości, natomiast decyzja ostateczna Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] 2002 r. wydana została w przedmiocie nabycia przez spółkę prawa użytkowania wieczystego.

Powołany art. 110 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej, zaś w art. 16 k.p.a. zawarta jest ogólna zasada trwałości decyzji administracyjnych. Art. 110 k.p.a. odnosi się do stabilizacji (trwałości) treści rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, kończącej wszelkie wahania co do jej załatwienia i uniemożliwia organowi zmianę własnego stanowiska wyrażonego w już doręczonej lub ogłoszonej decyzji, o ile przepisy tego kodeksu nie stanowią inaczej. Nie daje jednak podstaw do przyjęcia, że stanowisko wyrażone przez organ w jednej konkretnej sprawie, wiąże ten organ także w innych sprawach (por. wyrok NSA z 22.05.1998 r., I SA/Lu 494/97). Trafnie też wskazuje skarżąca kasacyjnie Krajowa Komisja, że art. 16 § 1 k.p.a. nie rozstrzyga o wpływie decyzji administracyjnej, w tym mającej przymiot ostateczności, na rozstrzygnięcia podejmowane w innych sprawach administracyjnych.

W orzecznictwie wskazuje się, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 787/14). Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, ponieważ decyzja uwłaszczeniowa i decyzja komunalizacyjna dotyczą różnych spraw i wydane zostały na zupełnie odmiennych podstawach prawnych. Sam fakt, że obie decyzje zostały wydane przez Wojewodę Dolnośląskiego, a ich adresatem są Polskie Koleje Państwowe nie powoduje, że mamy do czynienia z tożsamością sprawy, a to z uwagi na wskazane wyżej odrębności.

Nieusprawiedliwionym pozostaje zaś zarzut podniesiony przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, naruszenia art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowił bowiem podstawę prawną decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] 2002 r., zatem decyzji która nie była przedmiotem niniejszego postępowania.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargi kasacyjne, a stwierdzając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu orzeczono w myśl art. 203 pkt 2 p.p.s.a.