Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Magdalena Jankowska – Szostak (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Tomasz Gołębiowski, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2021 r., sprawy ze skargi W. R., na decyzję Rady Miejskiej K., z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum na terenie gminy K., , , , oddala skargę w całości.,

Zaskarżoną uchwałą z dnia 19 marca 2021 r. (Nr XXXVII/395/21) Rada Miejska Karpacza, po rozpoznaniu wniosku inicjatorów referendum z dnia 18 lutego 2021 r. odrzuciła wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej u.s.g.) oraz art. 18 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 741 ze zm., dalej u.r.l., ustawa o referendum lokalnym ).

W uzasadnieniu uchwały Rada podniosła, że wniosek spełnił wymagania formalne przewidziane w ustawie o referendum lokalnym, bowiem z inicjatywą przeprowadzenia referendum wystąpiła wymagana grupa obywateli; przedmiot referendum mieścił się w katalogu wynikającym z art. 2 ust. 1 u.r.l. tj. dotyczył istotnych spraw dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę samorządową (art. 2 ust. 1 pkt 3 u.r.l.). Ponadto wniosek o przeprowadzenie referendum został przekazany Burmistrzowi Karpacza w terminie wynikającym z art. 14 ust. 1 u.r.l., był kompletny, karty z zebranymi podpisami osób, które chciały poprzeć inicjatywę zawierały informacje, o których mowa w art. 14 ust. 2 u.r.l. Rada podkreśliła, że inicjatorzy zebrali łącznie 642 podpisy, z czego komisja za ważne uznała 454 jako spełniające wymagania z art. 14 ust. 4 u.r.l. Rada podkreśliła, że zgodnie z art. 4 pkt. 1 u.r.l z wnioskiem wystąpić może co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy, tj. 380 osób, tym samym zebrana liczba podpisów była wystarczająca.

Rada Miejska Karpacza uznała natomiast, że wniosek nie spełnia wymogów ustawy o referendum lokalnym, co odnosiło się do pytania sformułowanego przez inicjatora referendum: "Czy zgadzasz się na respektowanie zakazów, nakazów i ograniczeń praw i wolności obywatelskich, wprowadzanych wbrew Ustawom i Konstytucji RP poprzez rozporządzenia Rady Ministrów, w związku ze stanem epidemii?"

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Rada podkreśliła, że powołana przez Radę Komisja powzięła wątpliwość co do zgodności z prawem potencjalnego rozstrzygnięcia referendum. W celu rozwiania tych wątpliwości komisja zwróciła się do Burmistrza Karpacza o przedstawienie opinii prawnej obsługi prawnej Urzędu Miejskiego w Karpaczu oraz adwokata radcy prawnego niezależnego od UMK dot. wyjaśnienia, czy wskazane we wniosku o przeprowadzenie referendum pytanie odpowiada przepisom ustawy o referendum lokalnym.

Biorąc pod uwagę przedstawioną opinie Rada wyjaśniła, że kontrola zgodności z Konstytucją m. in. rozporządzeń leży w kompetencjach Trybunału Konstytucyjnego (zgodnie z art. 188 Konstytucji), dopuszczona jest również rozproszona kontrola konstytucyjności przepisów przez sądy powszechne polegająca na odmówieniu stosowania przepisów, które sąd uznaje za niekonstytucyjne o czym świadczy ugruntowane orzecznictwo sądowe. W konsekwencji wniosek o przeprowadzenie referendum złożony w niniejszej sprawie, ze względu na sposób sformułowania pytania referendalnego, prowadził do rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu inicjator referendum wniósł o:

1. zmianę zaskarżonej uchwały poprzez przeprowadzenie referendum na terenie gminy Karpacz z następującym pytaniem: "Czy zgadzasz się na respektowanie zakazów, nakazów i ograniczeń praw i wolności obywatelskich, wprowadzonych wbrew przepisom Ustaw i Konstytucji RP poprzez rozporządzenia Rady Ministrów w związku ze stanem epidemii?" względnie o uchylenie zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Radzie Miejskiej Karpacza;

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Zarzucił spornej uchwale:

1. naruszenie przepisu postępowania, tj. art 17 ust 1 ustawy o referendum lokalnym poprzez odrzucenie wniosku grupy mieszkańców z dnia 18 lutego 2021 r. o przeprowadzenie referendum na terenie gminy Karpacz, choć nie prowadziłoby ono do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

2. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 16 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym poprzez nieprzeprowadzenie debat i konsultacji z udziałem wnioskodawcy i mieszkańców na temat zaproponowanego referendum;

Uzasadniają skargę do Sądu podkreślił, że niejednokrotnie przepisy rozporządzeń Rady Ministrów ustanawiające zakazy i nakazy w związku z obowiązującą epidemią, były uznawane przez sądy powszechne i sądy administracyjne za niezgodne z prawem. Ponadto, wprowadzane regulacje, takie jak zamykanie hoteli i obiektów noclegowych, ogłaszane są wpierw podczas konferencji Prezesa Rady Ministrów lub Ministra Zdrowia, zaś ostateczna treść tych zakazów lub nakazów zawarta w rozporządzeniu niekiedy odbiega od treści zaprezentowanej podczas konferencji, wprowadzając obywateli w błąd oraz uniemożliwiając przedsiębiorcom osiąganie dochodu. Skarżący przywołał liczne wyroki sądów administracyjnych potwierdzających przedstawioną przez stronę tezę. Inicjator referendum wyraźnie wskazał na treść art 232 Konstytucji i stwierdził, że Rada Ministrów nie skorzystała z rozwiązań przewidzianych tymi przepisami. Zamiast tego Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Jednocześnie zmieniono ustawę o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Ograniczenia, zakazy i nakazy istotnie ograniczające swobody i prawa obywatelskie zostały wprowadzone, i nadal są wprowadzane, w formie rozporządzeń, natomiast zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Skarżący podkreślił, że należy zauważyć, że na podstawie art. 191 ust. 1 pkt. 3 Konstytucji Rada mogłaby wystąpić do Trybunały Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności rozporządzeń Rady Ministrów wydawanych w związku ze stanem epidemii z Konstytucją, bądź podjąć stanowisko dotyczące wpływu obostrzeń na sytuację mieszkańców gminy.

Ponadto inicjator referendum zaznaczył, że wbrew treści art. 16 ust. 3 u.r.l. po wpłynięciu przedmiotowego wniosku o przeprowadzenie referendum Rada Miejska Karpacza, ani komisja wyznaczona do zbadania wniosku nie podjęła debaty z wnioskodawcą ani z mieszkańcami gminy na temat wniosku.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Karpacza wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 16 ust. 3 ust. o referendum lokalnym Rada wskazała, iż ani powoływany przez skarżącego, ani też żaden inny zawarty w ustawie o referendum lokalnym przepis nie obligował Rady Miejskiej Karpacza do przeprowadzenia "debat i konsultacji z udziałem wnioskodawcy i mieszkańców na temat zaproponowanego referendum". Treść art. 16 ust. 3 ustawy wskazuje jedynie, iż inicjator referendum (lub jego pełnomocnik) winni zostać zaproszeni w roli obserwatora do udziału w pracach komisji powołanej do sprawdzenia czy wniosek odpowiada przepisom ustawy. Obowiązek ten został zaś w realiach niniejszej sprawy wykonany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem

prawnym i faktycznym sprawy przyjął, co następuje;

Oceniając kwestionowaną uchwałę według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2021 r. poz. 137, w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które eliminowałoby uchwałę z dnia 19 marca 2021 r. Nr XXXVII/395/21 Rady Miejskiej Karpacza w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego ze zbioru legalnych aktów administracji publicznej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, przy czym zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa na co skazuje art. 170 Konstytucji RP. Odesłanie to oznacza oparcie się na ustawie z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy i nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem".

Sposób ujęcia w art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym przesłanek umożliwiających podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum wskazuje, że wniosek ten musi spełniać nie tylko wymogi ustawy, ale nie może również prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. A contrario, takie określenie kryteriów oceny wniosku referendalnego oznacza więc, że ustalenie istnienia tylko jednej z dwóch wad wniosku tworzy dostateczną podstawę do jego odrzucenia (art. 18 ustawy o referendum lokalnym).

Sprawy, w których mieszkańcy mają się wypowiedzieć w referendum lokalnym, powinny być określone w formie alternatywnych pytań, pozwalających udzielić pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi, albo przybrać postać przedstawionych do wyboru propozycji, wariantów rozstrzygnięć (art. 2 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym). Skoro granice wypowiedzi udzielanej w referendum przez mieszkańców wyznaczają sformułowane pytania lub zaproponowane warianty, przeto ze względu na prawidłowe wykorzystanie instytucji referendum i ochronę prawa uczestników referendum do swobodnego zajęcia stanowiska w rozstrzyganej sprawie dostatecznie uzasadniona staje się merytoryczna kontrola zarówno treści, jak i sposobu formułowania pytań referendalnych (zob. A. Kisielewicz, w: K. W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, Wydawnictwo ABC 2007, punkt 2 komentarza do art. 17 tej ustawy), co mieści się w sferze kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, podejmującego uchwałę o przeprowadzeniu referendum (art. 17 ust. 1 w zw. z art. 18 i art. 2 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym). W konsekwencji ze względu na prawidłowe wykorzystanie instytucji referendum do swobodnego zajęcia stanowiska w rozstrzyganej sprawie, uzasadniona jest merytoryczna kontrola przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmującego uchwałę o przeprowadzeniu referendum (art. 17 ust. 1 w zw. z art. 18 u.r.l.) nie tylko treści ale i sposobu sformułowania pytania referendalnego.

Tak więc ocena Sądu nie może ograniczyć się wyłącznie do formalnej strony wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum, należy dokonać merytorycznej oceny tego wniosku także z punktu widzenia wywoływanych skutków, tj. czy nie prowadzi on do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, czy zagadnienie będące przedmiotem pytania referendalnego co do zasady mieści się w zakresie zadań i kompetencji organów samorządu powiatu, bądź czy dotyczy istotnych spraw społecznych gospodarczych, czy kulturowych więzi łączących wspólnotę (art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 u.r.l.).

Przesądzając więc, że istnieje konieczność nie tylko badania spełnienia formalnych elementów przeprowadzenia referendum lokalnego, ale i kontroli samego sformułowanego we wniosku o przeprowadzenie referendum pytania referendalnego należy podkreślić, że prawne wymogi dotyczące sformułowania takiego pytania są skromne. Art. 2 ust 1 i ust. 2 ustawy o referendum lokalnym określa czego może referendum dotyczyć, natomiast art. 17 ust. 1 tej ustawy stwierdza, że nie może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

Sąd zgadza się z twierdzeniem Radnych, że przedmiot referendum mieścił się w katalogu wynikającym z art. 2 ust. 1 u.r.l. bowiem dotyczył istotnych spraw dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę samorządową (art. 2 ust. 1 pkt 3 u.r.l.). Powyższe zagadnienie nie było przedmiotem spornym.

Sąd stwierdził, że oceniają sposób sformułowania pytania referendalnego należy pamiętać, że od sformułowania pytania referendalnego zależy to, czy referendum spełni konstytucyjne i ustawowo określoną funkcję dającą wynik będący autentycznym, a nie zafałszowanym wyrazem preferencji członków wspólnoty samorządowej. (zob. E. Olejniczak-Szałowska Prawo do udziału w referendum lokalnym . Rozważania na tle ustawodawstwa polskiego, Łódź 2002, s. 198-204). W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się katalog wymogów wobec sformułowania pytania referendalnego. Z pewnością więc pytania referendalne powinny być sformułowane w sposób jasny i zrozumiały dla przeciętnej osoby biorącej udział w tej formie demokracji bezpośredniej, muszą być tak sformułowane, by przez sformułowania niejasne i niepełne nie wprowadzały w błąd uczestnika referendum, nie utrudniały mu jednoznacznej odpowiedzi, pytanie referendalne nie może być stronnicze, czy sugerujące. Formułując pytanie w referendum lokalnym należy pamiętać o treści art. 65 u.r.l., zgodnie z którym "Jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji." Tak więc nie tylko konstytucyjne, ale i ustawowe wskazania określają istotę referendum (współdecydowanie mieszkańców), ma ono co do zasady charakter rozstrzygający. W konsekwencji pytanie referendalne nie może dotyczyć ogólnie polityki. Pytanie, które nie prowadzi do wyrażenia woli w zakresie rozstrzygnięcia sprawy, lecz do wyznaczania kierunków polityki zdaniem Sądu nie harmonizuje się z ustawą o referendum lokalnym, gdyż niezwykle trudne, a nawet niemożliwe byłoby rozliczenie władz samorządowych z realizacji takiej polityki. Sformułowane w rozpoznawanej sprawie pytanie referendalne "Czy zgadzasz się na respektowanie zakazów, nakazów i ograniczeń praw i wolności obywatelskich, wprowadzonych wbrew przepisom Ustaw i Konstytucji RP poprzez rozporządzenia Rady Ministrów w związku ze stanem epidemii?" należy zdaniem Sądu do takiego rodzaju pytań. Sposób jego sformułowania może prowadzić uczestników referendum do błędnego wniosku, że jego pozytywny wynik skutkować będzie konkretnym działaniem władz gminy w zakresie kontroli (braku kontroli) przestrzegania prawa ustanowionego rozporządzeniem Rady Ministrów, podczas gdy bezpośrednie wyrażenie woli przez mieszkańców nie może prowadzić do zniesienia instytucji przesadzających o funkcjonowaniu demokracji pośredniej. W systemie demokratycznym wola społeczności lokalnej nie może zastępować prawidłowo funkcjonujących: Sądu Konstytucyjnego oraz sądów powszechnych i administracyjnych stosujących rozproszoną kontrolę konstytucyjności. Sąd stwierdził, że ujęta w pytaniu teza może być potencjalnie myląca dla uczestników referendum o tyle, że mogą (w razie odpowiedzi pozytywnej) pozostawać w przekonaniu, że wynik referendum lokalnego zweryfikował, przynajmniej na terenie gminy wprowadzone zakazy i nakazy. Natomiast treść pytania nie może wprowadzać mieszkańców w błąd co do charakteru rozstrzygnięcia referendalnego, Z tej przyczyny w opinii Sądu nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 u.r.l. Ponadto zgodzić się należy z Radą Miejską, że pytanie referendalne nie identyfikuje w sposób precyzyjny ani konkretnego, zindywidualizowanego aktu prawnego (a tym bardziej konkretnej normy prawnej), którego miałoby dotyczyć referendum. Odpowiadając na pytanie referendalne uczestnicy referendum sami musieliby identyfikować, które z rozporządzeń Rady Ministrów wydane w związku ze stanem epidemii chcą (lub nie chcą) respektować.

Wobec przedstawionych argumentów, w opinii Sądu, nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 u.r.l.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 16 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym poprzez nieprzeprowadzenie debat i konsultacji z udziałem wnioskodawcy i mieszkańców na temat zaproponowanego referendum, Sąd w tym zakresie w pełni zgadza się z twierdzeniem zawartym w odpowiedzi na skargę, że treść art. 16 ust. 3 ustawy wskazuje, że inicjator referendum (lub jego pełnomocnik) powinni zostać zaproszeni w roli obserwatora do udziału w pracach komisji powołanej do sprawdzenia czy wniosek odpowiada przepisom ustawy. Obowiązek ten został zaś w realiach niniejszej sprawy wykonany, gdyż powołana została komisja doraźna Rady Miejskiej Karpacza do sprawdzenia czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, co wynika z akt administracyjnych. Komisja ta odbyła dwa posiedzenia, na każde z tychże posiedzeń zaproszony został skarżący, jako zaproszony pełnomocnik inicjatorów referendum i z zaproszeń tych skorzystał o czym jednoznacznie świadczą protokoły posiedzeń komisji oraz załączone do nich listy obecności i czemu strona skarżąca nie przeczy.

Wobec powyższego odrzucenie wniosku o przeprowadzenie referendum jest zgodne z art. 17 ust. 1 u.r.l. a przedstawione przez stronę skarżącą zarzuty nie są zasadne co wykazano wyżej.

Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż Rada wyczerpująco zbadała istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, oparła się na materiale prawidłowo zebranym i dokonała jego wszechstronnej oceny. Stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale, uzasadniono w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.