III SA/Łd 600/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-07-04	
Data wpływu	2013-06-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Janusz Nowacki
Krzysztof Szczygielski
Teresa Rutkowska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	I OSK 2475/13	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572; art. 22, art. 59; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 26 poz 232; par. 24; Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół  publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592; art. 70, art. 79; ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity	
Sentencja
Dnia 4 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 roku sprawy ze skargi Zarządu Powiatu Sieradzkiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 7 maja 2013 roku nr PNK-I.4131.733.2013 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr 307/2013 Zarządu Powiatu Sieradzkiego z dnia 19 marca 2013 roku w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych szkół prowadzonych przez powiat sieradzki, w tym szkół specjalnych w roku szkolnym 2013/2014 oddala skargę.	
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 maja 2013 r. nr PNK-I.4131.733.2013 Wojewoda Łódzki na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym stwierdził nieważność uchwały nr 307/2013 Zarządu Powiatu Sieradzkiego z dnia 19 marca 2013 r. w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych szkół prowadzonych przez powiat sieradzki, w tym szkół specjalnych w roku szkolnym 2013/2014.

W stanie faktycznym sprawy, wskazaną uchwałą z dnia 19 marca 2013 r. nr 307/2013 Zarząd Powiatu Sieradzkiego ustalił liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych szkół prowadzonych przez powiat sieradzki, w tym szkół specjalnych w roku szkolnym 2013/2014. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 t.j. ze zm.) i § 24 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych (Dz. U. nr 26, poz. 232 ze zm.).

W dniu 19 kwietnia 2013 r. Wojewoda Łódzki wszczął postępowanie w celu kontroli legalności uchwały nr 307/2013. Wątpliwości organu budził zapis załącznika do uchwały, zgodnie z którym, w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych im. Włodzimierza Puchalskiego w Męckiej Woli liczba oddziałów otworzonych w roku szkolnym 2013/2014 oraz liczba uczniów równa się "0", w sytuacji, gdy placówka ta nie została zlikwidowana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

W odpowiedzi Przewodniczący Rady Powiatu Sieradzkiego wyjaśnił, że liczba "0" w załączniku do przedmiotowej uchwały stanowi realizację rozporządzenia z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych, albowiem zgodnie z przyjętą powszechnie terminologią akademicką liczba "0" to najmniejsza nieujemna liczba, a zgodnie z rozporządzeniem z dnia 20 lutego 2004 r. do zadań samorządu terytorialnego należy określenie liczby oddziałów i uczniów. Przewodniczący ponadto wskazał, że w roku szkolnym 2013/2014 celem Zarządu Powiatu nie była likwidacja tej placówki, lecz częściowe ograniczenie działalności szkoły poprzez zaprzestanie naboru do klas pierwszych w jednym roku szkolnym.

Nie zgadzając się z tym stanowiskiem Wojewoda Łódzki zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 maja 2013 r. stwierdził nieważność uchwały nr 307/2013 z dnia 19 marca 2013 r. W ocenie organu nadzoru ww. uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz § 24 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 2004 r. W sytuacji bowiem, w której Rada Powiatu Sieradzkiego nie podjęła uchwały o likwidacji Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych im. W. Puchalskiego w Męckiej Woli w trybie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, Zarząd Powiatu Sieradzkiego nie posiadał prawa do określenia ilości oddziałów i ilości uczniów na poziomie "0" w stosunku do tej placówki. Wojewoda podkreślił, że brak naboru do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014 nie gwarantuje wszystkim uczniom dokończenia edukacji w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych im. W. Puchalskiego w Męckiej Woli, ponieważ uczniowie niższych klas, którzy będą mieli problemy z promocją do klas wyższych mogą nie ukończyć szkoły przed całkowitym jej wygaszeniem. Natomiast procedura likwidacja wymaga zapewnienia uczniom możliwość kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu.

W skardze z dnia 21 maja 2013 r. Zarząd Powiatu Sieradzkiego zarzucił naruszenie art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym oraz § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych szkół do innych. Strona wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 7 maja 2013 r. W uzasadnieniu strona podniosła, że skoro w ocenie organu nadzoru niecałkowicie wypełniła delegację wynikającą z rozporządzenia z dnia 20 lutego 2004 r. to zasadnym byłoby stwierdzenie nieważności tylko w odniesieniu do kwestionowanej części uchwały, czyli części załącznika. Tymczasem Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały, a więc załącznika do niej w całości. W tym zakresie, zdaniem strony skarżącej, rozstrzygnięcie jest niespójne i nie zawiera uzasadnienia. Zarząd Powiatu Sieradzkiego wskazał także, że przywołana w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wykładnia prawa dotyczy art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, a nie zapisanego w uchwale § 24 rozporządzenia z dnia 20 lutego 2004 r. Strona zarzuciła ponadto, że w zakresie procedury kontrolnej organ nadzoru naruszył prawo, nie działał bowiem z urzędu lecz na wniosek osób trzecich. Z informacji zamieszczonych w Internecie wynika, że organ nadzoru wszczął postępowanie w sprawie legalności uchwały na wniosek Radnego Powiatu Sieradzkiego K.R. Świadczy o tym występująca ogromna zbieżność w treści pomiędzy wnioskiem radnego a zawiadomieniem o wszczęciu postępowania i treścią Rozstrzygnięcia nadzorczego.

Zdaniem strony skarżącej liczba "0" w załączniku do uchwały 307/2013 stanowi realizację rozporządzenia z dnia 20 lutego 2004 r., bowiem organ nadzoru mylnie uznał, iż Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych w Męckiej Woli jest lub winien być poddany likwidacji zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Jedynym bowiem celem Zarządu jest częściowe ograniczenie działalności szkoły poprzez zaprzestanie naboru do klas pierwszych w jednym roku szkolnym ze względów demograficznych (w roku szkolnym 2013/2014 nastąpi znaczny spadek uczniów opuszczających gimnazja), a także z uwagi na interes społeczny.

Zarząd Powiatu na posiedzeniu w dniu 26 kwietnia podjął też decyzję o ogłoszeniu konkursu na dyrektora Zespołu Szkól Ponadgimnazjalnych w Męckiej Woli, co nie świadczy o zamiarze likwidacji szkoły.

W odpowiedzi na skargę z dnia 5 czerwca 2013 r. Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym Organ nadzoru nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, że podjęte rozstrzygnięcie nadzorcze narusza art.79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym w tym zakresie, iż jest niespójne i nie zawiera koniecznego elementu jakim jest uzasadnienie rozstrzygnięcia oraz wskazania jaki przepis został naruszony. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wskazuje bowiem, że uchwała Zarządu Powiatu została podjęta z istotnym naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkól publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkól do innych i wykazuje dlaczego doszło do naruszenia tych przepisów. Skarżący nie w pełni zrealizował delegację § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, a tego typu działanie, w ocenie organu nadzoru było działaniem zmierzającym do likwidacji placówki z pominięciem sformalizowanej procedury określonej w art. 59 ust.1 ustawy o systemie oświaty. Organ zwrócił też uwagę na treść protokołu Nr XXX/2013 Sesji Rady Powiatu. Organ nie zgodził się też z zarzutem, że postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na wniosek osoby trzeciej. Radny Powiatu złożył jedynie wniosek o sprawdzenie legalności uchwały, a Wojewoda wszczął z urzędu na podstawie art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. postępowanie określone w rozdziale 8 ustawy, po wcześniejszym wystąpieniu do Starosty Powiatu Sieradzkiego o przesłanie przedmiotowej uchwały. Jednocześnie Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez stronę skarżącą, że nikt nie może skutecznie żądać od wojewody , aby z jego wniosku wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia czy uchwały organu samorządu terytorialnego. Nie oznacza to jednak, że obywatele czy osoby prawne nie mogą zwracać się do wojewody z wnioskiem o zbadanie legalności uchwał. Ostateczna decyzja co do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie należy do organu nadzoru.

Wojewoda zwrócił także uwagę, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 10 kwietnia 2013 r. znak PNK-I.4131.619.2013 stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Sieradzkiego nr XXX/209/2013 z dnia 7 marca 2013 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkól ponadgimnazjalnych oraz szkól specjalnych powiatu sieradzkiego. Uchwała ta pozostawała w sprzeczności z prawem między innymi w tym zakresie, że Rada nie umieściła w planie sieci ponadgimnazjalnych szkół publicznych, szkół które wchodzą w skład Zespołu Szkól Ponadgimnazjalnych w Męckiej Woli, dla których organem prowadzącym jest Powiat Sieradzki.

Na rozprawie pełnomocnik Zarządu Powiatu Sieradzkiego oświadczył, że nie została wniesiona skarga do WSA na to rozstrzygnięcie nadzorcze. W tej samej sprawie Rada Powiatu Sieradzkiego w dniu 26 kwietnia 2013 r. podjęła kolejną uchwałę (k. 76-79 akt).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 t.j. ze zm.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji Sąd bada zatem prawidłowość zastosowanych przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 7 maja 2013 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Nr 307/2013 Zarządu Powiatu Sieradzkiego z dnia 19 marca 2013 r. w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych szkół prowadzonych przez powiat sieradzki, w tym szkół specjalnych w roku szkolnym 2013/2014.

Oceniając wymogi formalne do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia przez Wojewodę Łódzkiego stwierdzić należy, że zostało wydane z zachowaniem terminu określonego w przepisie art. 79 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1592 ze zm.). W myśl bowiem powołanego przepisu, o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Uchwała Nr 307/2013 z dnia 19 marca 2013 r. została doręczona Wojewodzie Łódzkiemu w dniu 8 kwietnia 2013 r. (data prezentaty - k. 52), zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 7 maja 2013 r. wydane zostało w terminie.

Przechodząc natomiast do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, iż obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego lub zarządzenia, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (J. Zimmerman: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, Nr 10, s.48 ).

Przesłanki nieważności aktu organu powiatu określone zostały w treści art. 79 ust.1 zdanie 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 70 ust. 4.

Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu powiatu.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r. IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2 ).

W przedmiotowej sprawie uchwała Zarządu Powiatu Sieradzkiego Nr 307/2013 z dnia 19 marca 2013 r. w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych szkół prowadzących przez powiat sieradzki, w tym szkół specjalnych w roku szkolnym 2013/2014 wydana została na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i § 24 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych (Dz. U. nr 26, poz. 232 ze zm.).

Z kolei wskazane powyżej rozporządzenie z dnia 20 lutego 2004 r. wydane zostało na podstawie delegacji zawartej art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie istotę sporu stanowi zapis w załączniku do uchwały, w którym określono, że w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych im. Włodzimierza Puchalskiego w Męckiej Woli liczba oddziałów otworzonych w roku szkolnym 2013/2014 oraz liczba uczniów równa się "0".

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 2004 r. jednostki samorządu terytorialnego prowadzące szkoły ustalają, w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych, w tym w odniesieniu do szkół i oddziałów sportowych, szkół mistrzostwa sportowego, szkół i oddziałów dwujęzycznych, szkół i oddziałów dla mniejszości narodowych lub etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym, szkół i oddziałów integracyjnych oraz szkół i oddziałów specjalnych, a także przekazują te ustalenia kuratorowi oświaty;

Z treści wskazanego przepisu wynika, że jednostka samorządu terytorialnego zobowiązana jest do ustalenia dwóch kwestii: po pierwsze – liczby oddziałów klas pierwszych, a po drugie – liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych. W ocenie Sądu przepis ten nie przewiduje możliwości określenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych liczbą "0", czyli w istocie ustalenia, że w danej szkole nie będzie tworzona żadna klasa pierwsza. Liczba oddziałów klas pierwszych w danej szkole musi być liczbą całkowitą dodatnią nie mniejszą niż 1. Zatem rację przyznać należy stanowisku Wojewody Łódzkiego wyrażonym w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że zapis w załączniku do uchwały Nr 307/2013 w postaci "0" – przy liczbie oddziałów klas pierwszych i liczbie uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w Męckiej Woli nie znajduje oparcia w omawianym przepisie. Ustawodawca nałożył bowiem, w tym przypadku na organ powiatu, obowiązek ustalenia w porozumieniu z dyrektorami szkół liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych tak, aby zagwarantować wszystkim potencjalnym kandydatom do klas pierwszych, w tym wypadku szkól ponadgimazjalnych, realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Oznacza to konieczność pozytywnego określenia liczby oddziałów i liczby uczniów. W sytuacji natomiast określenia ilości oddziałów i uczniów w danej szkole liczbą "0", co oznacza wstrzymanie naboru uczniów do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014 należy uznać, że Zarząd Powiatu Sieradzkiego de facto zmierza do likwidacji tej placówki szkolnej, tyle, że nie w trybie przewidzianym w ustawie o systemie oświaty. Działania organu powiatu są obarczone pewną niekonsekwencją, bowiem z jednej strony twierdzi, że ogranicza jedynie działalność szkoły poprzez zaprzestanie naboru na jeden rok szkolny, a z drugiej, jak wynika z wyjaśnień Przewodniczącego Zarządu Powiatu Sieradzkiego (k. 55) i samej skargi, przenosi pozostałe kierunki kształcenia do Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr 1 w Sieradzu. Zauważyć także należy, że z ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty nie wynika możliwość wstrzymywania w szkole naboru do klas pierwszych w jednym roku szkolnym, o ile szkoła nie jest likwidowana Z powołanych w skardze przepisów ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 205 poz. 1206 ze zm.) również nie wynika taka możliwość. Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych w Męckiej Woli kształci w kierunku technik: architektury krajobrazu, ochrony środowiska, leśnik, budownictwa, geodeta - w zakresie technikum oraz szkoły policealnej dla młodzieży – technik farmaceuta. Tymczasem z powołanej ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r., a konkretnie art. 7 ust. 5 wynika, że na rok szkolny 2013/2014 nie prowadzi się rekrutacji kandydatów do klasy pierwszej, o których mowa w ust. 3 – czyli technikum uzupełniającego dla dorosłych. Zatem nie ma racji strona skarżąca twierdząc, że ustawodawca przewidział stopniowe wygaszanie naboru do placówek szkolnych, gdyż w roku 2013/ 2014 dotyczy to jedynie jednego typu, którego skarżący Powiat w tej placówce nie prowadzi. Aby zatem przeprowadzić likwidację szkoły publicznej poprzez zaniechanie do niej naboru konieczne jest przeprowadzenie procedury, o której stanowi art. 59 ustawy o systemie oświaty.

Reasumując, w ocenie Sądu, brzmienie § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 2004 r. nie daje podstaw do wyprowadzenia z niego kompetencji dla organu powiatu, do ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych i liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych na poziomie "0", czyli określenia, że do działającej szkoły w danym roku nie będzie przeprowadzany żaden nabór i w związku z tym nie zostanie utworzona żadna klasa pierwsza. Liczba tworzonych w poszczególnych szkołach lub zespołach szkół, oddziałów klas pierwszych nie może być mniejsza niż "1". Odmienna interpretacja tego przepisu stwarzałaby możliwość obejścia przepisów ustawy o systemie oświaty dotyczących likwidacji szkoły publicznej. Przyjąć zatem należy, że organ powiatu na mocy powołanego przepisu zobowiązany jest ustalenia w każdej z prowadzonych przez siebie szkół lub zespole szkół przynajmniej jednego oddziału klasy pierwszej.

Zaznaczyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd zakazujący domniemania norm o charakterze kompetencyjnym. Stosownie do art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z powszechnie przyjętym w doktrynie prawa i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego rozumieniem sformułowanej przez Konstytucję w art. 7 zasady legalizmu kompetencja każdego organu władzy publicznej powinna opierać na wyraźnie sformułowanym przepisie prawnym. W państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych (B. Banaszak "Konstytucja RP. Komentarz" art. 7 str. 57 ). Zakaz domniemania kompetencji obowiązuje także w prawie administracyjnym i oznacza, że przepisy zawierające normy kompetencyjnie nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być interpretowane ściśle.

Jeżeli natomiast organ wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 578/12, publ. Baza orzeczeń CBOIS). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem Zarząd Powiatu Sieradzkiego w uchwale Nr 307/2013 określając liczbę uczniów i oddziałów klas pierwszych na poziome "0" wyszedł poza delegację zawartą w rozporządzeniu. Zdaniem Sądu naruszenie to ma charakter istotny, zatem skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały. Odnosząc się natomiast do zarzutu stwierdzenia nieważności całej uchwały Nr 307/2013, a nie jedynie jej załącznika dotyczącego Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w Męckiej Woli Sąd uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu uchwała miała za cel ustalenie liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych we wszystkich prowadzonych przez Powiat szkołach. Liczba ta uzależniona od przewidywanej ilości przyszłych uczniów klas pierwszych stanowi pewną całość. Zmiana liczby oddziałów klas pierwszych w jednej szkole może mieć wpływ na liczbę oddziałów klas pierwszych w innej szkole, co prawidłowo skutkowało koniecznością zakwestionowania całej uchwały wraz z załącznikiem. Zdaniem Sądu Wojewoda Łódzki wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie naruszył treści art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, bowiem w uzasadnieniu jasno wskazuje podstawy podjętego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że przedmiotowe postępowanie wszczęte zostało na wniosek radnego wyjaśnić należy, że w myśl art. 76 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nadzór na działalnością powiatu sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda (...). Stosownie natomiast do treści art. 77 ustawy nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Wojewoda działając jako organ nadzoru zobowiązany jest do kontroli uchwał podejmowanych m.in. przez organy powiatu. Tak jak wskazał Wojewoda w odpowiedzi na skargę, starosta, zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym ma obowiązek przedkładania wojewodzie uchwał rady w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia. Wojewoda ma jednak także możliwość oceniania zgodności z prawem uchwał zarządu powiatu gdy poweźmie informacje wskazujące na możliwość naruszenia przez nie przepisów prawa. Informacje takie mogą pochodzić z różnych źródeł, w tym także od obywateli, którzy daną uchwałę oceniają jako sprzeczną z prawem. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu organu powiatu prowadzone jest zawsze z urzędu, gdyż decyzja o jego wszczęciu należy wyłącznie do organu nadzoru. Wniosek o sprawdzenie legalności uchwały organu powiatu skierowany, jak w tym wypadku, przez Radnego Powiatu Sieradzkiego formalnie nie wszczyna żadnego postępowania. Organ nadzoru powinien wszczynać postępowanie tylko wówczas, gdy w wyniku wstępnej kontroli treści uchwały uzna co najmniej za prawdopodobne, że badany akt jest wadliwy. W rozpoznawanej sprawie wątpliwości organu nadzoru wzbudził zapis załącznika do uchwały Nr 307/2013 i to stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu. Wykonując swoje uprawnienia nadzorcze wojewoda może i powinien uwzględniać informacje wpływające do niego, jako do organu nadzoru, w tym wypadku nad działalnością powiatu. Zawsze jednak do wojewody należy ocena i decyzja, czy na podstawie art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. wszcząć postępowanie nadzorcze czy też nie ma ku temu podstaw. W ocenie Sądu, zarzut zawarty w skardze, że w przedmiotowej sprawie postępowanie wszczęte zostało na wniosek osób trzecich nie zaś z urzędu, nie znajduje żadnego uzasadnienia i nie przewiduje takiego rozwiązania także ustawa o samorządzie powiatowym.

Na marginesie zauważyć należy, że pod uzasadnieniem uchwały Nr 307/2013 z dnia 19 marca 2013 r. załączonym do akt sprawy podpisała się Naczelnik Wydziału Spraw Społecznych, nie zaś osoby biorące udział w posiedzeniu Zarządu Powiatu Sieradzkiego i podejmujące uchwałę. Na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczyła, że tylko projekt uchwały jest przedstawiany Zarządowi z uzasadnieniem i dlatego jest ono podpisane przez Naczelnika Wydziału Spraw Społecznych, który przygotowywał projekt uchwały. (k. 83). W ocenie Sądu, skoro uchwały Zarządu Powiatu podejmowane są bez uzasadnienia, to na projekcie uzasadnienia uchwały powinna znajdować się odpowiednia adnotacja, wskazująca na ten fakt. (k. 22).

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.