II SA/Gd 169/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-06-28	
Data wpływu	2017-03-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz
Dorota Jadwiszczok /przewodniczący/
Mariola Jaroszewska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 23; art. 145 par. 1 pkt 4, art. 146 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg E. G. i J. G. oraz E. Sz. na decyzję Wojewody z dnia 23 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi.	
Uzasadnienie
E. S. wniosła skargę na decyzję Wojewody z dnia 23 stycznia 2017 r., uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia 16 listopada 2016 r. i stwierdzającą wydanie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 listopada 2011 r. z naruszeniem prawa. Sprawa tej skargi została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 199/17.

Skargę na tę samą decyzję wnieśli również E. G. i J. G., a ich skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 169/17.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), połączył obie skargi w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, pod sygnaturą akt wcześniej założonych II SA/Gd 169/17.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 23 listopada 2011 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie działek nr [..] i [..] obręb [..] przy ul. N. w G. wraz z infrastrukturą towarzyszącą: siecią wodociągową z przyłączami, siecią kanalizacji sanitarnej z przyłączami, siecią kanalizacji deszczowej z przyłączami, siecią oświetleniową (na terenie działek nr [..]-[..]) oraz zjazdem z drogi publicznej.

W 2012 r. E. i J. G. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 23 listopada 2011 r., powołując się na podstawę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dwukrotnie sprawa wniosku była przedmiotem rozpoznania w administracyjnym toku instancji. Decyzją z dnia 13 lutego 2013 r. Prezydent Miasta odmówił uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a Wojewoda decyzją z dnia 25 czerwca 2013 r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Kontrolując legalność decyzji ostatecznej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 621/13, uchylił decyzję Wojewody i decyzję Prezydenta Miasta, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 545/14, oddalił skargę kasacyjną. W konsekwencji sprawa z wniosku małżonków G. o wznowienie postępowania zaktualizowała się ponownie.

Z akt administracyjnych wynika również, że z wnioskiem o wznowienie tego samego postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpiła E. S. Postanowieniem z dnia 22 października 2013 r. Prezydent Miasta odmówił wznowienia postępowania, a Wojewoda postanowieniem z dnia 23 stycznia 2014 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie oraz wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 23 listopada 2011 r. Następnie postanowieniem z dnia 18 marca 2014 r. Wojewoda uwzględniając skargę A. uchylił w całości postanowienie własne z dnia 23 stycznia 2014 r. i postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 22 października 2013 r. oraz stwierdził, że działanie organu wojewódzkiego nie nastąpiło bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa.

W następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 621/13 oraz postanowienia Wojewody z dnia 18 marca 2014 r., postanowieniem z dnia 20 maja 2016 r. Prezydent Miasta wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 23 listopada 2011 r. Postanowienie to, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Następnie decyzją z dnia 16 listopada 2016 r. Prezydent Miasta stwierdził wydanie decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta z dnia 23 listopada 2011 r. z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału wszystkich stron w postępowaniu i odmówił uchylenia wskazanej decyzji, albowiem w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że stwierdzono brak podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 23 listopada 2011 r. z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Według organu zaistniałe uchybienie proceduralne, polegające na braku uznania za stronę postępowania E. S. oraz E. i J. G. nie miało wpływu na wydaną decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę. W wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Okoliczności, z powodu których nie uchylono zaskarżonej decyzji to: 1) projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 zatem, zgodnie z art. 35 ust. 4, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i uzyskała pozwolenie na użytkowanie; 3) argumenty podnoszone przez E. S. zostały wnikliwie zbadane i zweryfikowane w dwuinstancyjnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności wznowionej decyzji i stanowią co najwyżej uchybienie, które nie może być podstawą do uchylenia decyzji ostatecznej; 4) argumenty podnoszone przez Państwa G. dotyczą elementów zagospodarowania objętych II etapem inwestycji, przede wszystkim sieci, które nie są przedmiotem wniosku.

Organ wyjaśnił, że zastrzeżenia E. S. dotyczące niewłaściwego posadowienia budynku graniczącego po skosie z nieruchomością będącą własnością skarżącej, były przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 listopada 2011 r. Wojewoda decyzją z dnia 6 sierpnia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności w/wym. decyzji. Stwierdził, że zaistniała niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie nieznacznego przekroczenia współczynnika intensywności zabudowy tj. 0,61 przy maksymalnym wskaźniku wg planu 0,60 oraz niezgodność z § 12 ust. 3 pkt 4 warunków technicznych w zakresie nieznacznego przekroczenia wysokości budynku garażowego tj. 3,05 m przy maksymalnej wysokości według warunków technicznych 3,0 m, nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa, brak jest bowiem wywołanych przez to naruszenie skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Decyzja Wojewody została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 stycznia 2015 r.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli E. S. oraz E. i J. G.

E. S. zarzuciła, że kwestionowane pozwolenie na budowę sankcjonuje inwestycję, która narusza prawo własności jej działki zlokalizowanej przy ul. N. ze względu na naruszenie przepisów dotyczących warunków technicznych budynków w zakresie odległości od działki sąsiedniej.

E. i J. G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, sformułowali szereg zarzutów o charakterze procesowym powodujących, że decyzja o odmowie uchylenia pozwolenia na budowę nie może się ostać. Zwrócili uwagę na niezasadność argumentu o zaistnieniu przesłanki ponownego wydania decyzji o takiej samej treści, podczas gdy w postępowaniu przeprowadzonym z udziałem pominiętych stron w osobach odwołujących organ po rozważeniu ich szeregu zastrzeżeń mógłby podjąć decyzję o zupełnie innej treści.

Rozpoznając odwołania decyzją z dnia 23 stycznia 2017 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia 16 listopada 2016 r. i stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 23 listopada 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa, oraz że jej uchylenie nie może nastąpić z powodu upływu pięciu lat od dnia doręczenia tej decyzji (art. 146 § 1 k.p.a.).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 23 listopada 2011 r. została doręczona stronom biorącym udział w postępowaniu w dniu 30 listopada 2011 r., co potwierdza najpóźniejsze zwrotne potwierdzenie odbioru. Licząc zatem od tego dnia upływ pięcioletniego terminu przedawnienia uchylenia decyzji, zgodnie z przepisem art. 146 § 1 k.p.a., poza sporem pozostaje, że termin ten upłynął z dniem 30 listopada 2016 r.

Opierając się na wynikających z przepisów k.p.a. zasadach wznowienia postępowania organ odwoławczy podkreślił, że prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci wobec tego uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, lecz także do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji (art. 146 § 1 k.p.a. in fine), nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty.

Organ pierwszej instancji wydał swoje rozstrzygnięcie we wznowionym postępowaniu w dniu 16 listopada 2016 r., a więc z zachowaniem terminu wynikającego z art. 146 § 1 k.p.a. Natomiast decyzja wojewody nie mogła zostać wydana przed upływem terminu przedawnienia (30 listopada 2016 r.) chociażby z tego powodu, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16 listopada 2016 r. wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 29 grudnia 2016 r. Wyjaśniono przy tym, że w ramach postępowania odwoławczego organ drugiej instancji przejmuje kompetencje organu pierwszej instancji, mając obowiązek ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Organ odwoławczy rozpatruje i rozstrzyga ponownie sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny właściwy w dniu wydania decyzji ostatecznej. Wobec tego Wojewoda musiał w pierwszej kolejności zbadać, czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoi upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Mając na względzie, że biegu terminu prekluzyjnego, określonego w tym przepisie nie przerywa wznowienie postępowania, jak również wydanie decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku postępowania (dopiero rozstrzygnięcie organu drugiej instancji powoduje ostateczne załatwienie sprawy), wojewoda stwierdził wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa i nie uchylił jej z powodu upływu terminu z art. 146 § 1 k.p.a.

W skardze na decyzję ostateczną E. S. zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, że terminem doręczenia decyzji Prezydenta Miasta z 23 listopada 2011 r. był dzień 30 listopada 2011 r., podczas gdy decyzja ta nigdy nie została doręczona jej jako stronie,

2) prawa procesowego poprzez przyjęcie, że upłynęło pięć lat od dnia odręczenia przedmiotowej decyzji,

3) jej prawa jako strony do udziału w postępowaniu o wydanie przedmiotowej decyzji.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 listopada 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Z uzasadnienia skargi wynika, że według skarżącej bieg terminu 5 lat nie rozpoczął się, ponieważ nigdy nie doręczono jej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreśliła, że trwające postępowanie administracyjne w przedmiocie złożonego przez nią wniosku o wznowienie postępowania nie może być wliczane do wskazanego 5-letniego terminu, gdyż stanowiłoby to naruszenie jej praw jako strony postępowania i nie może być liczone na jej niekorzyść.

Skarżąca odniosła się również do niezgodności projektowanej inwestycji z pozwoleniem na budowę. Według skarżącej budowa domów jednorodzinnych położonych po skosie w stosunku do jej nieruchomości w sposób istotny narusza prawo własności działki położonej przy ulicy N. W samym rogu działki wybudowany został garaż przyłączony do budynku, na którym został urządzony taras. Taras położony jest w samym rogu, stanowi jedno wielkie okno i jego usytuowanie narusza prywatność jej nieruchomości w tak daleko idący sposób, że kwalifikuje decyzję zezwalającą na budowę jako niezgodną z przepisami prawa zarówno rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r., nr 75, poz. 690 ze. zm.), jak i przepisami kodeksu cywilnego dotyczącymi immisji pośrednich, na które będzie narażona. Organ nie poczynił żadnych ustaleń w terenie, które potwierdziłyby okoliczności wskazywane przez skarżącą, a w szczególności okoliczność, że realizowana inwestycja ogranicza możliwość korzystania z jej działki sąsiedniej ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Skarżąca wskazała na sprzeczność usytuowania tarasu na garażu budynku nr 2 z wymogami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, znajduje się on jedynie 1,2 m od granicy działki, a więc niedopuszczalnie blisko granicy. Według skarżącej w tej sytuacji uzasadnione jest stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której udzielono pozwolenia na budowę w oparciu o taki projekt budowlany, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

E. i J. G. w skardze zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 8, 12 i 15 k.p.a., polegające na uchyleniu w całości decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16 listopada 2016 r. i stwierdzeniu wydania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 listopada 2011 r. z naruszeniem prawa oraz stwierdzeniu, że uchylenie wyżej wymienionej decyzji nie może nastąpić z przyczyny określonej w art. 146 § 1 k.p.a., to jest upływu pięciu lat od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 listopada 2011r., w sytuacji w której (na skutek nie zachowania przez organy administracji publicznej obowiązku działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia oraz na skutek nie prowadzenia przez organy administracji postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej) decyzja Prezydenta Miasta z dnia 16 listopada 2016 r. została doręczona skarżącym w dniu 2 grudnia 2016 r. (czyli po dniu w którym upłynął pięcioletni termin z art. 146 § 1 k.p.a.), w konsekwencji czego skarżący nie ze swojej winy zostali pozbawieni prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy administracji dwóch instancji,

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 7, 8 i 15 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez Wojewodę rozpoznania sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego, słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, w tym zwłaszcza, poprzez bezzasadne zaniechanie rozpatrzenia sformułowanych przez skarżących w odwołaniu z dnia 16 grudnia 2016 r. zarzutów - w konsekwencji czego wojewoda bezpodstawnie stwierdził, że do wydania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 listopada 2011 r. doszło z naruszeniem prawa oraz bezpodstawnie stwierdził, że uchylenie wyżej wymienionej decyzji nie może nastąpić z przyczyny określonej w art. 146 § 1 k.p.a. - podczas gdy organ drugiej instancji winien był uwzględnić sformułowane przez skarżących w odwołaniu z dnia 16 grudnia 2016 r. zarzuty - co ostatecznie winno skutkować na zasadzie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyleniem decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 listopada 2011 r. i wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi szczegółowo odniesiono się do wszystkich postawionych zarzutów w pierwszej kolejności wyjaśniając, że z naruszeniem zasady działania wnikliwie i szybko organ pierwszej instancji dokonał doręczenia skarżącym decyzji pierwszej instancji dopiero w dniu 2 grudnia 2016 r., co uniemożliwiło im ponowne rozpoznanie sprawy w drugiej instancji przed upływem terminu 5 lat od doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący podkreślili, że w dniu 9 marca 2012 r. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 23 listopada 2011 r. Dopiero postanowieniem z dnia 20 maja 2016 r. Prezydent Miasta wznowił postępowanie w tej sprawie. Podkreślili, że nie jest ich winą, że dopiero ponad 4 lata po wniesieniu o wznowienie postępowania organy administracji (oraz sądy administracyjne) ostatecznie uznały zasadność wniosku skarżących w przedmiocie konieczności wznowienia postępowania. Sytuacja, w której zaniechania organów administracji uniemożliwiają stronom zrealizowanie ich podstawowego uprawnienia z punktu widzenia procedury administracyjnej jest całkowicie nie do pogodzenia z wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

W ocenie skarżących z uwagi na opieszałe działanie organów administracji publicznej organ drugiej instancji powinien merytorycznie rozpatrzyć zarzuty skarżących pomimo tego, że upłynął termin z art. 146 § 1 k.p.a. Upływ powyższego terminu nastąpił bowiem bez winy skarżących. Skarżący podejmowali działania zmierzające do jak najszybszego rozstrzygnięcia tego postępowania. Niezgodne z zasadą wypływającą z art. 8 k.p.a. jest przy tym przerzucanie na skarżących konsekwencji wynikających z przewlekłego rozstrzygania ich wniosku o wznowienie postępowania przez organy administracji publicznej. Zdaniem skarżących wojewoda nie rozpoznał istoty sprawy, bezzasadnie nierozważając zarzutów sformułowanych w odwołaniu, z czego wywodzą o rażącym naruszeniu prawa przez organ odwoławczy.

W odpowiedzi na obie skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów obu skarg organ wyjaśnił, że termin z art. 146 § 1 k.p.a. liczy się od najpóźniejszego doręczenia odpisu decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu i tak liczony termin w niniejszej sprawie upłynął w dniu 30 listopada 2016 r. uniemożliwiając organowi odwoławczemu merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów odwołania i rozpoznanie sprawy.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z dnia 23 stycznia 2017 r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta z dnia 16 listopada 2016 r. i stwierdzającą, że wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta z dnia 23 listopada 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej w G. przy ul. N. nastąpiło z naruszeniem prawa, ale nie może nastąpić jej uchylenie z powodu upływu 5 lat od dnia jej doręczenia.

Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w toku postępowania nadzwyczajnego, zainicjowanego wnioskiem E. S. z dnia 17 czerwca 2013 r. oraz E. i J. G. z dnia 29 grudnia 2011 r., sprecyzowanego pismem z dnia 20 marca 2012 r., o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 23 listopada 2011 r., oba wnioski oparte na przesłance, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Tytułem wstępu wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1, 145a § 1 i 145b § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony, z tym że jeśli chodzi o przyczynę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a i 145b k.p.a. – tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Złożenie wniosku wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 149 k.p.a.

W konsekwencji obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania, jest w pierwszej kolejności – w ramach badania czy spełnia on warunki formalne – ocena czy podmiot żądający wznowienia powołuje się na przesłanki określone w art. 145 § 1 i 145a lub b k.p.a. oraz czy wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148 k.p.a. W przypadku uznania, że spełnione zostały ww. przesłanki, wydaje postanowienie określone w art. 149 § 2 k.p.a. (o wznowieniu postępowania administracyjnego). Jeżeli w wyniku wstępnego badania wniosku stwierdzi, że wznowienie jest niemożliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych – winien wydać postanowienie, którym odmówi wznowienia postępowania – na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo uznał, że wnioski skarżących zostały złożone w terminie określonym w art. 148 k.p.a., oraz że oparte są o ustawową przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z ujawnionych w sprawie i przywołanych szczegółowo w decyzji organu pierwszej instancji okoliczności procesowych wynika chronologia czynności podejmowanych przez organy w związku z wniesionymi wnioskami w fazie wstępnej badania wymogów formalnych wniosków i podstawy wznowienia. Z zestawienia tych czynności procesowych wynika, że wnioski każdego ze skarżących podlegały parokrotnemu rozpoznaniu instancyjnym toku instancji oraz poddawane były kontroli sądowadministracyjnej. Korzystanie przez strony z przysługujących im uprawnień procesowych w administracyjnym toku instancji oraz kontroli sądowoadministracyjnej w postępowaniu toczącym się wskutek wniosków o wznowienie w sprawie pozwolenia na budowę nie może świadczyć o celowym i opieszałym działaniu organu, którego konsekwencją był, według skarżących małżonków G., upływ terminów materialnych przewidzianych w art. 146 § 1 k.p.a.

Zarówno E. S., jak i małżonkowie G. jako przesłankę wznowienia postępowania wskazali art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podając, że nie brali udziału bez własnej winy w postępowaniu zakończonym decyzją udzielającą pozwolenia na realizację inwestycji na działkach sąsiednich. Nie ma między stronami niniejszego postępowania sądowego sporu co do tego, że wnioski o wznowienie postępowania złożone zostały z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Jako prawidłowe sąd uznał ustalenia organu, że skarżąca E. S. jako właścicielka działki sąsiadującej z terenem inwestycji, nr [..], oraz E. i J. G. jako współwłaściciele działek o nr. [.].-[.] posiadają przymiot stron w niniejszym postępowaniu. Został on oceniony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), zwanej dalej Prawem budowlanym, mający zastosowanie przy ustalaniu przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym planowane przedsięwzięcie badane jest pod kątem zgodności z wszystkim przepisami prawa dotyczącymi tej inwestycji. W odniesieniu do oceny przymiotu jako stron postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę, nieuczestniczących w nim – E. i J. G., zajął wiążące stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 621/13, kontrolując uprzednio wydane decyzje o odmowie uchylenia decyzji z dnia 23 listopada 2011 r., co też potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 545/14. Z kolei brak udziału E. S. jako strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, rozstrzygnięty został prawidłowo postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia 20 maja 2016 r. o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 23 listopada 2011 r.

Skoro zatem wszyscy skarżący, jako właściciele działek sąsiadujących z terenem inwestycji objętym decyzją Prezydenta Miasta z dnia 23 listopada 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji bez własnej winy, to trafnie uznały organy administracji, że zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym należało stwierdzić, że decyzja z dnia 23 listopada 2011 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa, ponieważ zaktualizowała się przesłanka wymieniona we wskazanym wyżej przepisie. Zarzut skargi małżonków G. jest zatem w tym względzie niezasadny, aczkolwiek oparty na stwierdzeniu konieczności badania decyzji ostatecznej pod względem merytorycznym, mimo upływu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza jednak, że w niniejszej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka uniemożliwiająca uchylenie decyzji we wznowionym postępowaniu określona w art. 146 § 1 k.p.a., a mianowicie, że upłynął 5- letni okres od doręczenia lub ogłoszenia decyzji ostatecznej.

Zgodnie z treścią art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło lat dziesięć, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. oraz w art. 145a k.p.a. i art. 145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że w rozumieniu przepisu art. 146 § 1 k.p.a. chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony, albowiem ustawodawca określając w nim początek biegu wskazanych tam terminów, posługuje się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzując adresata tego doręczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2009 roku, sygn. akt II OSK 1776/07, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie chodzi tutaj o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do wniosku, że w przypadku niedoręczenia decyzji którejkolwiek ze stron postępowania, decyzja taka nie stałaby się ostateczna do czasu doręczenia decyzji, a w konsekwencji nie mogłaby podlegać wznowieniu (ten tryb postępowania zastrzeżony jest jedynie do decyzji ostatecznych) przez żaden z podmiotów pominiętych w postępowaniu. Wobec tego fakt niedoręczenia decyzji skarżącym nie rodzi skutku w postaci nierozpoczęcia biegu terminów stanowiących negatywną przesłankę wznowieniową.

W omawianym w przypadku podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, termin pięcioletni wskazany w art. 146 § 1 k.p.a., biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. wystarczające jest skuteczne doręczenie decyzji co najmniej jednej ze stron postępowania, przy czym w przypadku większej liczby stron postępowania termin ten należy liczyć od daty ostatniego doręczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2903/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z rozdzielnika decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że organ potraktował jako strony postępowania następujące podmioty: A., K. J., E. J., I. i D. C. oraz U. i K. K. i jedynie tym podmiotom doręczył decyzję. Zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji znajdujące się w aktach potwierdzają daty odbioru decyzji przez wskazane powyżej podmioty. Z adnotacji na tych potwierdzeniach wynika, że najpóźniejsze doręczenie nastąpiło w dniu 30 listopada 2011 r. Natomiast z adnotacji na potwierdzeniu doręczenia decyzji E. J. wynika, że z powodu nieobecności adresata zastosowano instytucję doręczenia zastępczego, dwukrotnie w ciągu 14 dni od pierwszej próby doręczenia bezpośredniego awizując pozostawienie przesyłki w placówce pocztowej celem jej odbioru, który nie nastąpił. To pozwoliło na uznanie tej przesyłki za doręczoną, w myśl art. 44 § 4 k.p.a. z upływem 14 dni od doręczenia, czyli w dniu 14 grudnia 2011 r.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy ustalił, że ostatnie doręczenie decyzji o pozwoleniu na budowę stronie biorącej udział w postępowaniu nastąpiło w dniu 30 listopada 2011 r., co potwierdzają adnotacje na zwrotnym potwierdzeniu odbioru znajdującym się w aktach administracyjnych. Według organu zatem upływ 5-letniego terminu przedawnienia uchylenia decyzji nastąpił w dniu 30 listopada 2016 r. Wojewoda pominął jednak przy tych ustaleniach, że w aktach sprawy znajduje się również druk zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji skierowanej do strony postępowania – E. J., której nie doręczono przesyłki bezpośrednio ze względu na jej nieobecność, co wobec prawidłowego doręczenia wynikającego ze zwrotki uprawniało organ do uznania tej przesyłki za doręczoną z upływem 14 dni od dnia pozostawienia pierwszego awiza informującego o zasadach odbioru przesyłki z placówki pocztowej, tak więc z dniem 14 grudnia 2011 r. Tę datę, według sądu, organ powinien był przyjąć za ostatnie doręczenie w sprawie i od niej liczyć termin przedawnienia, który w tej sytuacji upływał w dniu 14 grudnia 2016 r. To uchybienie organu nie ma jednak wpływu na legalność kontrolowanej decyzji, albowiem wszczęcie samego postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie, odwołaniem wniesionym przez małżonków G. w dniu 20 grudnia 2016 r., a przez E. S. w dniu 22 grudnia 2016 r., nastąpiło po upływie terminu przedawnienia w dniu 14 grudnia 2016 r. i już wykluczało możliwość orzekania w tej sprawie merytorycznie przez organ administracji.

Otóż bowiem, zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, lecz także do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji (art. 146 § 1 in fine), nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 124/09, LEX nr 555045). Nie ulega zatem wątpliwości, że upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1014/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tych okolicznościach, skoro decyzja organu odwoławczego z dnia 23 stycznia 2017 r., mimo zachowania terminu dla rozpatrzenia odwołań wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a., wydawana była już po upływie terminu przedawnienia, organ nie mógł uchylić ostatecznej decyzji niezależnie od tego, czy decyzja ta dotknięta była innymi – poza naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. - wadami. Wydanie decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. naruszałoby zasadę trwałości decyzji ostatecznej, a to oznacza, że dotknięta ona byłaby wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przy tym zwrócić należy uwagę, że upływ terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a., jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Terminy te bowiem mają charakter materialny, co oznacza, że ich upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 561/09, LEX nr 595425; podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 162/16, LEX nr 2189917). W tym stanie rzeczy zarzuty E. i J. G. odnośnie przewlekłości postępowania i odwlekania podjęcia rozstrzygnięcia przez organ, co miało doprowadzić do upływu terminu przedawnienia, nie mogły zostać uwzględnione.

Z kolei wbrew twierdzeniom skarżącej E.S. o braku podstaw do wliczania okresu trwania postępowania wszczętego z jej wniosku o wznowienie do okresu przedawnienia, wniosek o wznowienie nie przerywa biegu tego terminu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. termin przedawnienia należy liczyć do daty wydania decyzji w postępowaniu wznowieniowym, a nie do daty złożenia przez stronę wniosku o wznowienie.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że zarzuty obu skarg nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, skargi podlegały oddaleniu jako bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).