III SA/Po 139/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-11	
Data wpływu	2026-01-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Maciej Busz
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)	
Skarżony organ	Zarząd Powiatu	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Sebastian Michalski Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kusiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2026 r. sprawy ze skargi S. N. na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia 22 października 2025 r. nr [...] w sprawie rozwiązania stosunku pracy z Dyrektorem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] oddala skargę w całości.	
Uzasadnienie
Dnia 22 października 2025 r. Zarząd Powiatu (dalej "Zarząd Powiatu" lub "Organ") – działając na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107, z późn. zm.; w skrócie "u.s.p.") w związku z art. 30 § 1 pkt 3, § 3, § 4 i § 5 oraz art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2025 r. poz. 277, z późn. zm.; w skrócie "k.p.") – podjął Uchwałę nr [...] w sprawie rozwiązania stosunku pracy z Dyrektorem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] (zwaną dalej "Uchwałą"), w myśl której:

"§ 1. Z dniem doręczenia niniejszej uchwały rozwiązuje się bez zachowania okresu wypowiedzenia stosunek pracy z Panią S. N., zatrudnioną na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony na stanowisku Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...], z powodu ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych, polegających na braku należytego nadzoru nad kierowaną jednostką, tj. Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w [...], w szczególności nad Działem Pieczy Zastępczej. Szczegółowe wyjaśnienie przyczyny zawiera uzasadnienie do uchwały.

§ 2. Poucza się, że w terminie 21 dni od dnia doręczenia niniejszej uchwały Pani S. N. przysługuje prawo wniesienia odwołania do Sądu Rejonowego w [...], al. [...], [...] (art. 264 § 1 Kodeksu pracy).

§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Staroście [...].

§ 4. 1. Uchwałę sporządzono w dwóch egzemplarzach.

2. Odpis niniejszej uchwały podlega doręczeniu Pani S. N..

§ 5. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia."

W uzasadnieniu do Uchwały wyjaśniono w szczególności, że przyczyną rozwiązania z S. N. (zwaną też dalej "Stroną" lub "Skarżącą") umowy o pracę bez wypowiedzenia jest ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych polegające na rażącym niedopełnieniu obowiązków służbowych polegających na braku należytego nadzoru nad kierowaną jednostką, tj. Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w [...] (dalej w skrócie "PCPR"), a w szczególności nad Działem Pieczy Zastępczej. Ustalenia stanowiące przyczyny rozwiązania stosunku pracy zostały oparte o wyniki kontroli przeprowadzonej przez Wojewodę [...] (zwanego dalej "Wojewodą") – wystąpienie pokontrolne [...] z 29.9.2025 r. W pozostałej części uzasadnienia do Uchwały szczegółowo zrelacjonowano ustalenia zawarte w tym wystąpieniu, konstatując na ich podstawie, że skala, długotrwałość i waga wskazanych uchybień świadczą o rażącym naruszeniu podstawowych obowiązków pracowniczych w postaci braku nadzoru nad kierowaną jednostką i utratę zaufania niezbędnego do dalszego pełnienia funkcji kierowniczej jednostki organizatora rodzinnej pieczy zastępczej, co w świetle postawionych zarzutów i uchybień czyni niemożliwym oraz niecelowym dalsze zatrudnianie Strony na dotychczasowym stanowisku.

S. N. wniosła skargę na Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której – zarzuciwszy naruszenie:

- art. 32 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 79 ust. 1 zd. 1 u.s.p. – przez niedochowanie standardów proceduralnych w procesie wydawania zaskarżonej Uchwały, tj. naruszenie mających zastosowanie na zasadzie analogii przepisów art. 6, art. 7, art. 10 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a., co skutkowało podjęciem zaskarżonej Uchwały z istotnym naruszeniem przepisów polegającym na niezapewnieniu Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie jej wzięcia udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, zapoznania się z zebranymi w toku tych czynności wyjaśniających dokumentami, czy też uzupełnienia materiału dowodowego, co z kolei uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji stanowiącego, że "w przypadkach, dotyczących praw lub interesów jednostek, urzędnik zapewni przestrzeganie praw do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji, a w przypadkach, w których może zostać wydana decyzja dotycząca praw lub interesów jednostki, ma ona prawo przed podjęciem decyzji przedstawić swoje uwagi na piśmie i w razie potrzeby przedstawić ustnie swoje spostrzeżenia" – przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r. – przez uniemożliwienie Skarżącej wysłuchania jej przez Zarząd i złożenia mu wyjaśnień, podczas gdy ww. akty prawne statuują zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz stanowią o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień

– wniosła o: (1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały, (2) zasądzenie od Powiatu [...] na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych, (3) zobowiązanie Zarządu Powiatu do przedłożenia do akt niniejszej sprawy zaskarżonej Uchwały, wystąpienia pokontrolnego Wojewody z 29.9.2025 r., pisma Wojewody z 21.10.2025 r. oraz protokołu z posiedzenia Zarządu Powiatu z 22.10.2025 r., a także (4) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z wymienionych w skardze dokumentów, celem wyjaśnienia istotnych wątpliwości związanych z podjęciem Uchwały.

W uzasadnieniu skargi jej autorka przyznała, że Uchwała została podjęta w granicach kompetencji Zarządu Powiatu, zarazem jednak wytknęła, że było to dowolne i nastąpiło bez zapewnienia Skarżącej prawa do wcześniejszego wysłuchania w sprawie i realizacji innych zasad wynikających z przepisów prawa. Złamana została zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, zasada prawdy obiektywnej, a ponadto naruszono interes prawny Skarżącej i jej dobra osobiste. Dalej Skarżąca argumentowała, że posiedzenie Zarządu Powiatu, na które ją wezwano, już po podjęciu Uchwały, tylko w celu wręczenia Skarżącej tej Uchwały – stanowi pogwałcenie zasad postępowania wyjaśniającego. Organ nie dał Skarżącej możliwości wzięcia udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, zapoznania się ze zgromadzonym w toku czynności wyjaśniających dokumentami, czy możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. Posiedzenie Zarządu Powiatu, jak wynika z treści protokołu z 22.10.2025 r., w sprawie rozwiązania stosunku pracy ze Skarżącą trwało od godz. 15:15 do godz. 15:45. W tym czasie – w przekonaniu Skarżącej – Organ nie był w stanie zapewnić jej właściwej realizacji przysługujących praw. Ponadto z treści ww. protokołu wynika, że Zarząd Powiatu o godz. 15:15 dysponował projektami uchwał w sprawie rozwiązania stosunku pracy z Dyrektorem PCPR i w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora PCPR. Okoliczności te potwierdzają stanowisko Skarżącej, że wezwano ją już po podjęciu tych uchwał, w celu wręczenia uchwały o rozwiązaniu stosunku pracy bez wypowiedzenia. Dalej Skarżąca wyjaśniła, że w dniu 22.10.2025 r. o godz. 8:00 rozpoczęło się posiedzenie Organu, na które wezwano Skarżącą, w trakcie wykonywania pracy, a jak się okazało po przybyciu Skarżącej – w celu omówienia dokumentu, tj. pisma skierowanego przez Wojewodę do Rady Powiatu [...] z 21.10.2025 r. dotyczącego wyników prowadzonej kontroli. Rozmowa Skarżącej z Zarządem Powiatu dotyczyła okoliczności podnoszonych w tym piśmie oraz planów Skarżącej w zakresie zamierzeń mających na celu wyeliminowanie nieprawidłowości w oparciu o wskazane w nim uwagi. Spotkanie trwało "dość długo", a po przeprowadzonej rozmowie Skarżąca opuściła posiedzenie Zarządu Powiatu i wróciła do swojej pracy, pozostając w przekonaniu, że sprawa, w której została wezwana, została wyjaśniona. Wcześniej tak samo odbywały się posiedzenia Organu, więc Skarżąca miała uzasadnione przekonanie, że temat został wyczerpany. Nadto Zarząd Powiatu nie poinformował Skarżącej, że ogłasza przerwę, a ona będzie jeszcze wzywana na to posiedzenie. Tymczasem po godz. 15 Skarżąca ponownie została poproszona o przybycie na spotkanie Zarządu Powiatu, na którym bezpośrednio po wejściu na salę wręczono jej, bez odczytania, zaskarżoną Uchwałę wraz z uzasadnieniem i poproszono o jej podpisanie. Początkowo Skarżąca odmówiła podpisania Uchwały, ale po krótkiej chwili ją podpisała.

Na tym tle Skarżąca zarzuciła, że przyczyna wezwania jej na posiedzenie Organu nie była jej znana, ani zakomunikowana. Skarżąca była przekonana, że jej udział w tym posiedzeniu jest związany z wyjaśnieniem treści pisma Wojewody z 21.10.2025 r. nawiązującego do wyników kontroli oraz z ustaleniem, jakie działania zamierza podjąć w celu wyeliminowania wskazanych nieprawidłowości i poprawy sytuacji, gdyż prowadzona rozmowa dotyczyła właśnie tych okoliczności. Potwierdza to protokół nr [...] z posiedzenia Zarządu Powiatu z 22.10.2025 r., w którym wskazano, że celem posiedzenia była analiza wystąpienia pokontrolnego z kontroli Wojewody przeprowadzonej w PCPR w okresie od 13.05.2025 r. do 30.9.2025 r. i wyjaśnienia Dyrektora PCPR. Po wysłuchaniu Skarżącej w tej kwestii, dopiero o godz. 15.15 Przewodniczący Zarządu Powiatu zaproponował uzupełnienie porządku obrad o dodatkowe projekty uchwał, w tym projekt uchwały w sprawie rozwiązania stosunku pracy z Dyrektorem PCPR. Protokół ten – zdaniem autorki skargi – nie odzwierciedla dalszych czynności w tym zakresie. W ocenie Skarżącej, jej wezwanie pod koniec dnia pracy na posiedzenie Zarządu Powiatu miało na celu jedynie wręczenie Uchwały w sprawie rozwiązania stosunku pracy, bez możliwości właściwego i czynnego udziału w czynnościach mających na celu rozwiązanie stosunku pracy. Organ nie dał Skarżącej możliwości zapoznania się z całym materiałem zebranym w toku czynności wyjaśniających, ani uzupełnienia materiału dowodowego. Do momentu wręczenia Skarżącej zaskarżonej Uchwały nie przedstawiono jej żadnych zarzutów dotyczących wykonywania przez nią pracy i nie wskazano Skarżącej, że posiedzenie Organu ma na celu rozwiązanie stosunku pracy. Zdaniem Skarżącej brak poinformowania jej o rozpoczęciu działań mających na celu rozwiązanie stosunku pracy oraz o zakończeniu takich działań, doprowadziło do naruszenia zasady praworządności, zasady czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania, zasady prawidłowego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, prawa do obrony oraz zasady prawdy obiektywnej i zasady udzielania informacji. Ponadto Skarżąca podniosła, że nie miała możliwości zapoznania się z aktami postępowania, wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego i złożenia dowodów oraz możliwości odniesienia się do stawianych jej zarzutów o charakterze dyscyplinarnym, co stanowiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Wezwania na posiedzenie Zarządu Powiatu w dniu 22.10.2025 r. w celu wyjaśnienia treści pisma Wojewody z 21.10.2025 r. nie można utożsamiać z zapewnieniem czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Skarżąca podkreśliła, że właśnie w celu wyjaśnienia treści tego pisma stawiła się na posiedzenie Organu w ww. dniu, a nie w celu rozwiązania umowy o pracę.

Na zakończenie autorka skargi podniosła, że posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały, gdyż podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone, może być stroną w postępowaniu. Dyrektor PCPR jest kierownikiem jednostki organizacyjnej pomocy społecznej w rozumieniu art. 112 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1214, z późn. zm.) i mają do niego zastosowanie przepisy ustawy o pracownikach samorządowych. Normy zawarte w tych przepisach stanowią źródło interesu prawnego osoby pełniącej funkcje dyrektora powiatowego centrum pomocy rodzinie, który zostaje naruszony w przypadku zwolnienia takiej osoby ze stanowiska. W orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że odwołany dyrektor może kwestionować akt odwołania przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z 12.8.2010 r., OSK 817/10).

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie w całości, o rozpoznanie sprawy także pod nieobecność przedstawiciela Organu lub jego pełnomocnika oraz o obciążenie Skarżącej kosztami postępowania w sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko, Zarząd Powiatu wyjaśnił, że rozwiązanie stosunku pracy z kierownikiem powiatowej jednostki organizacyjnej ma charakter uznaniowej kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem zadań publicznych. Przepisy prawa nie zawierają materialnoprawnej normy prawa administracyjnego, określającej przesłanki zwalniania kierowników takich jednostek organizacyjnych. W przedmiotowej sprawie Zarząd Powiatu negatywnie ocenił – w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej przez Wojewodę, udokumentowanej w wystąpieniu pokontrolnym z 29.9.2025 r. – sposób realizacji zadań publicznych przez Skarżącą jako Dyrektora PCPR, uznając, że Skarżąca dopuściła się ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych, polegających na braku należytego nadzoru nad kierowaną jednostką, a w szczególności nad Działem Pieczy Zastępczej – co skutkowało rozwiązaniem stosunku pracy bez zachowania okresu wypowiedzenia.

W ocenie Organu, Skarżącej została stworzona możliwość wysłuchania i złożenia wyjaśnień. W ramach procedury prowadzącej do rozwiązania stosunku pracy ze Skarżącą dochowano standardów co do trybu postępowania w tym zakresie, co znajduje potwierdzenie w protokole nr [...] z posiedzenia Zarządu Powiatu z 22.10.2025 r. Z powołaniem się na stanowisko judykatury, Organ wskazał, że uchwała podejmowana w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. nie jest decyzją administracyjną i w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. Nie zmienia to jednak faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w każdym postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Organ podkreślił, że rozwiązanie stosunku pracy powinno zostać szczegółowo uzasadnione w akcie prawnym ten stosunek rozwiązującym, gdyż korzystanie przez organ jednostki samorządu terytorialnego z władczych kompetencji administracyjnych na podstawie przepisów norm materialnych nieokreślających przesłanek rozstrzygnięcia wymaga od niego przede wszystkim prawidłowego, spójnego logicznie i w pełni odzwierciedlającego motywy uzasadnienia podejmowanych aktów decyzyjnych.

Dalej autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że Zarząd Powiatu, wydając przedmiotową Uchwałę, uznał, że zachodzą okoliczności z art. 52 k.p., umożliwiające rozwiązanie umowy bez wypowiedzenia, a zatem, że zasadne jest rozwiązanie stosunku administracyjnoprawnego. W ocenie Organu procedowanie w tej sprawie nie miało miejsca z pominięciem Skarżącej i bez możliwości jakiejkolwiek wypowiedzi. Nie zostały zatem w sposób istotny naruszone standardy działania administracji wyznaczane zasadami demokratycznego państwa prawa. Skarżąca brała udział w posiedzeniu Zarządu, podczas którego zadecydowano o rozwiązaniu z nią stosunku pracy, a co za tym idzie miała możliwość zabrania głosu.

Końcowo Organ podkreślił, że podejmowanie uchwał przez zarząd powiatu w sprawie zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu jest wydawaniem przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej, podlegających kontroli organów nadzoru oraz sądów administracyjnych. Uchwały te równocześnie wywierają skutki o charakterze personalnym z zakresu prawa pracy, które z kolei podlegają ochronie i kognicji sądów pracy, co jednak nie zmienia ich publicznoprawnego charakteru. W ocenie autora odpowiedzi na skargę, gdy organ działa w ramach swego władztwa administracyjnego niewadliwie, z zachowaniem trybu procedowania oraz formy właściwych dla podejmowanego aktu, dokumentuje w uzasadnieniu uchwały swoje racje, ujawnia przesłanki, wskazuje wyczerpująco dowody, na jakich się oparł, to zachodzi brak podstaw prawnych do uznania, że sposób realizacji kompetencji wynikających z przepisu art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. jest dowolny lub arbitralny.

Na rozprawie w dniu 11 lutego 2026 r.:

- pełnomocnik Skarżącej, r. B., podtrzymała wnioski i wywody skargi. Ponadto podkreśliła, że w uzasadnieniu do Uchwały nie zostało zreferowane stanowisko Skarżącej zajęte przez nią na posiedzeniu poprzedzającym podjęcie Uchwały, ani nie odnotowano, czy miała ona możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do nich. Na pytanie Sądu, pełnomocnik przyznała, że nie jest w sprawie sporne, że Skarżąca znała akta sprawy i mogła się co do nich wypowiedzieć;

- Skarżąca przedstawiła sposób powiadomienia jej i przebieg posiedzenia Zarządu Powiatu, na którym została podjęta Uchwała. Na pytanie Sądu wyjaśniła, że gdyby wiedziała, że celem jej powtórnego stawiennictwa w Starostwie jest odbiór zaskarżonej Uchwały o rozwiązaniu stosunku pracy i gdyby spokojnie mogła zapoznać się z aktami sprawy i z uzasadnieniem Uchwały, to być może powołałaby inne argumenty lub dokumenty w celu przekonania Zarządu Powiatu, że rozwiązanie stosunku pracy jest niezasadne.

Wypada jeszcze w tym miejscu zaznaczyć, że niniejszej sprawa została zarejestrowana w tut. Sądzie pierwotnie pod sygn. akt IV SA/Po 1024/25, a następnie, w związku z reorganizacją jego wydziałów orzeczniczych, opatrzona nową sygn. akt III SA/Po 139/26.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego ("j.s.t.") oraz inne akty organów tych jednostek podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała nr [...] Zarządu Powiatu z dnia 22 października 2025 r. w sprawie rozwiązania stosunku pracy z Dyrektorem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...], która – zgodnie z jej § 5 – weszła w życie z dniem podjęcia.

A. Dopuszczalność skargi.

W świetle przywołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kognicja sądu administracyjnego obejmuje m.in. kontrolę innych, niż akty prawa miejscowego, aktów (tu: uchwał) organów j.s.t. podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że uchwała zarządu powiatu w sprawach zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, podjęta – tak jak zaskarżona Uchwała – na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 1684; w skrócie "u.s.p.") jest aktem organu j.s.t. (tu: Zarządu Powiatu) podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżalnym do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 3.9.2025 r., II GSK 333/22; ten wyrok oraz, o ile nie zastrzeżono inaczej, pozostałe orzeczenia NSA i WSA przywołane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontynuując badanie dopuszczalności skargi, należy zauważyć, że – jak to wynika wprost z jej treści – została ona wniesiona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p., który stanowi, że: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego."

W świetle cytowanego art. 87 ust. 1 u.s.g. konieczne było zbadanie legitymacji Skarżącej do wniesienia skargi na Uchwałę, a więc wyjaśnienie, czy postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają jej interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu ww. przepisu.

Godzi się podkreślić, że pod rządem art. 87 ust. 1 u.s.p. – analogicznie, jak na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."), a inaczej niż w przypadku legitymacji strony ustalanej w postępowaniu administracyjnym na tle art. 28 k.p.a. – legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu j.s.t. przysługuje nie temu, kto (tylko) "ma" w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżonym aktem (już) "naruszony" (por. wyrok NSA z 3.9.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; por. też wyroki NSA: z 20.1.2010 r., I OSK 1016/09; z 23.2.2012 r., II OSK 2451/11; z 27.3.2013 r., I OSK 2620/12; z 17.1.2018 r., I OSK 1722/17). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (zob. wyroki NSA: z 23.2.2012 r. II OSK 2451/11; z 17.1.2018 r., I OSK 1722/17).

Badając zatem, czy przez wydanie Uchwały doszło do tak rozumianego naruszenia interesu prawnego Skarżącej, należy zauważyć, że dyrektor powiatowego centrum pomocy rodzinie jest kierownikiem jednostki organizacyjnej pomocy społecznej w rozumieniu art. 5 pkt 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1214, z późn. zm.) – mającym zarazem status kierownika jednostki organizacyjnej powiatu w rozumieniu art. 32 ust. 1 pkt 5 u.s.p. – do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1135, z późn. zm.), w tym art. 24-43 tej ustawy, z zastrzeżeniem postanowień szczególnych ustawy o pomocy społecznej (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, Warszawa 2025, uwagi do art. 112). Normy zawarte w powyższych przepisach stanowią źródło interesu prawnego osoby pełniącej funkcję dyrektora powiatowego centrum pomocy rodzinie, który niewątpliwie zostaje naruszony w przypadku zwolnienia takiej osoby z zajmowanego stanowiska. W sytuacji zatem, gdy skarżący podnosi, że w drodze zaskarżonej uchwały niezasadnie odwołano go z zajmowanego stanowiska, gdyż w jego przekonaniu nie było ku temu podstaw, należy przyjąć, że interes prawny skarżącego wynikający ze wskazanych wyżej norm został naruszony zaskarżoną uchwałą (tak trafnie wyrok WSA z 26.3.2024 r., II SA/Ol 1090/23).

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę S. N. na Uchwałę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

B. Ocena zasadności skargi.

Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi, należy na wstępie podkreślić, że stwierdzonego wyżej naruszenia interesu prawnego Skarżącej przez Uchwałę nie można utożsamiać z naruszeniem prawa (w znaczeniu przedmiotowym: jako obiektywnego porządku prawnego) skutkującym "automatycznie" jej wadliwością. Innymi słowy, samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego Skarżącej nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia jej skargi. Obowiązek taki powstaje dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku uwzględnienia skargi na uchwałę organu j.s.t. nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem.

W myśl art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Albowiem według ust. 4 tego artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przy czym do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się w piśmiennictwie naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny" nr 1-2/2001, s. 102).

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., w myśl którego do zadań zarządu powiatu należy m.in. "zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu". Z analizy obowiązujących w tym zakresie przepisów wynika, że ustawodawca nie zawarł w nich materialnoprawnej normy prawa administracyjnego określającej przesłanki zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu – tak jak to, przykładowo, uczynił w odniesieniu do podstaw powoływania i odwoływania dyrektora szkoły (zob. art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. - Prawo oświatowe; Dz. U. z 2025 r. poz. 1043, z późn. zm.). Oznacza to, że w procesie kontroli legalności zaskarżonej uchwały sąd administracyjny bada czy organ nie przekroczył granic swojej kompetencji administracyjnej i czy zrealizowanie tej kompetencji nie nastąpiło w sposób dowolny, a więc przede wszystkim – czy uchwała spełnia warunki formalne, tj. czy została podjęta przez właściwy organ i w wymaganej formie oraz czy zawiera wymaganą treść (por. wyrok WSA z 26.3.2024 r., II SA/Ol 1090/23).

Należy podkreślić, że uchwały, o jakich mowa w art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., wywołują równocześnie skutki z zakresu prawa pracy, podlegające kognicji sądów pracy. Potwierdza to także jasno treść zaskarżonej Uchwały, w której § 2 zostało zawarte pouczenie o przysługującym Skarżącej prawie wniesienia odwołania do Sądu Rejonowego w [...], na podstawie art. 264 § 1 Kodeksu pracy.

W związku z tym wymaga podkreślenia, że choć sąd administracyjny bada, czy zaskarżona uchwała z art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. zawiera wymagany element, jakim jest jej uzasadnienie (por. wyrok NSA z 3.6.2025 r., II GSK 28/22), to jednak już merytoryczna zawartość tego uzasadnienia, a więc "ocena zasadności motywów działania zarządu powiatu, a co za tym idzie ocena zaktualizowania się przesłanek rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika nie należy (...) do kognicji sądu administracyjnego, lecz – co jest aż nadto oczywiste – do sądów pracy" (zob. wyrok NSA z 3.9.2025 r., II GSK 333/22).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy podkreślić, że Sąd w niniejszym składzie nie był władny badać, czy faktycznie doszło do uchybień stwierdzonych przez Wojewodę w trakcie kontroli przeprowadzonej w [...] PCPR w okresie od 13 maja do 30 września 2025 r. – a wytkniętych przez ten organ w wystąpieniu pokontrolnym z 29.9.2025 r. ([...]) oraz wzmiankowanych w piśmie Wojewody do Rady Powiatu [...] z 21.10.2025 r. ([...]) – czy za ich wystąpienie odpowiada (w szczególności ponosi winę) Skarżąca, ani czy w ten sposób Skarżąca dopuściła się ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych, o którym mowa w § 1 Uchwały. W tym zakresie Sąd musiał ograniczyć się do stwierdzenia, że zaskarżona Uchwała zawiera wymagane uzasadnienie, w tym opis ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz wyjaśnienie przepisów znajdujących w niej zastosowanie, które w sposób klarowny (choć nie wiadomo, czy zasadny – tego Sąd w niniejszym postępowaniu nie bada) przedstawiają motywy podjęcia zaskarżonej Uchwały.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych "[j]akkolwiek faktem jest, że uchwała podejmowana na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest decyzją administracyjną, a w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. (...) to wobec tego, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w każdym postępowaniu toczącym się przed organami administracji jest zapewnienie stronom możliwości czynnego udziału, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wobec charakteru prawnego uchwały o zwolnieniu kierownika jednostki organizacyjnej powiatu obowiązek taki należy wyprowadzać z art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień (zob. np. wyroki NSA z dnia: 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 494/20; 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3116/19; 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 717/23; 3 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 28/22)" (zob. wyrok NSA z 3.9.2025 r., II GSK 333/22).

Wbrew zarzutom skargi, Sąd nie dopatrzył się, aby przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia prawa Skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie, ani nie stwierdził wystąpienia pozostałych zarzucanych naruszeń o charakterze proceduralnym (do której to kategorii zarzutów ogranicza się skarga).

Wypada w tym miejscu podkreślić, że podnosząc zarzut o charakterze proceduralnych (zarzut naruszenia przepisów postępowania) strona skarżąca nie może ograniczyć się tylko do jego przytoczenia, a nawet umotywowania, ale ponadto powinna wykazać, że zarzucane naruszenie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Skarżąca temu wymogowi nie sprostała.

Przede wszystkim godzi się zauważyć, że zarzuty skargi ogniskują się wokół tego, że będąc w dniu 22 października 2025 r. wezwaną po raz drugi na posiedzenie Zarządu Powiatu – na które przybyła, jak wynika z treści skargi, w tym dniu po godzinie 15 – Skarżąca nie została uprzedzona, że celem ponownego stawiennictwa jest wręczenie jej zaskarżonej Uchwały o rozwiązaniu stosunku pracy – czego, jak twierdzi, w ogóle się nie spodziewała – oraz że przed podjęciem tej Uchwały nie umożliwiono Skarżącej zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się do niego oraz zgłoszenia własnych dowodów.

W ocenie Sądu argumentacja strony skarżącej nie jest przekonująca i nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim godzi się zauważyć, że podstawą faktyczną podjęcia zaskarżonej Uchwały były stwierdzone w trakcie kontroli Wojewody w [...] PCPR i "przypisane" przez ten organ stronie skarżącej uchybienia, ujęte następnie w wystąpieniu pokontrolnym Wojewody z 29.9.2025 r. oraz zreasumowane w piśmie tego organu do Rady Powiatu [...] z 21.10.2025 r. Z treści uzasadnienia Uchwały oraz protokołu nr [...] posiedzenia Zarządu Powiatu z 22.10.2025 r. (dalej jako: "Protokół") jasno wynika, że te dwa ww. dokumenty – oraz obszerne wyjaśnienia złożone przez Skarżącą na przedpołudniowej części posiedzenia Zarządu Powiatu (o którym niżej) – w istocie wyczerpywały cały "materiał dowodowy sprawy", na podstawie którego doszło do podjęcia zaskarżonej Uchwały. Nie sposób zatem zasadnie twierdzić, że Skarżąca nie była zaznajomiona ze zgromadzonymi w toku czynności wyjaśniających materiałami i dokumentami – zwłaszcza jeśli się zważy, że ww. wystąpienie pokontrolne Wojewody było wprost do niej adresowane.

Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że na rozprawie przed tut. Sądem pełnomocnik Skarżącej przyznał, że nie jest w sprawie sporne, iż Skarżąca znała akta sprawy i mogła się co do nich wypowiedzieć.

W konsekwencji jako nietrafny należy ocenić także zarzut pozbawienia Skarżącej możliwości złożenia wyjaśnień przed podjęciem Uchwały. Dość powiedzieć, że – jak wynika z treści Protokołu – popołudniowa część posiedzenia Zarządu Powiatu (w godz. 15:15-15:45) stanowiła dalszy ciąg (wznowionych po przerwie) obrad przedpołudniowych tego Organu (w godz. 8:00-10:40). Jest zaś poza sporem, że podczas wspomnianej przedpołudniowej części posiedzenia, Skarżąca miała możliwość złożenia obszernych wyjaśnień w odniesieniu do uchybień wytkniętych przez Wojewodę w wystąpieniu pokontrolnym, w tym także – jak czytamy w Protokole – do uchybień wskazanych w piśmie Wojewody z 21.10.2025 r. (co, notabene, oznacza, że także z treścią tego pisma, a nie tylko wystąpienia pokontrolnego, Skarżąca była zapoznana przed podjęciem Uchwały). Tezy tych wyjaśnień zostały następnie utrwalone na dwóch stronach Protokołu (z pięciu ogółem).

W tej sytuacji zarzut skargi dotyczący nieumożliwienia Skarżącej zapoznania się z materiałem dowodowy oraz złożenia wyjaśnień, tudzież zgłoszenia ewentualnych wniosków dowodowych, ponownie przed samym podjęciem przez Zarząd Powiatu (w godzinach popołudniowych) i wręczeniem jej Uchwały nie mógł odnieść skutku już z tego powodu, że materiał sprawy od czasu złożenia przez Skarżąca wyjaśnień przed południem (dnia 22.10.2025 r.) nie uległ wzbogaceniu.

Niezależnie od tego godzi się zauważyć, że nawet gdyby przyjąć – hipotetycznie – że przed podjęciem zaskarżonej Uchwały doszło jednak do pewnych uchybień proceduralnych zarzucanych w skardze (w szczególności w zakresie braku wyraźnego poinformowania o celu ponownego stawiennictwa na posiedzenie Organu), to Skarżąca w żaden sposób nie wykazała, aby uchybienia te mogły mieć, choćby potencjalnie, istotny wpływ na wynik sprawy. Dość powiedzieć, że skarga nie zawiera w tym zakresie żadnego wywodu, natomiast na rozprawie Skarżąca – dopytywana przez Sąd w tej kwestii – ograniczyła się do tyleż ogólnikowego, co nieprzekonującego stwierdzenia, że gdyby wiedziała, że celem jej powtórnego stawiennictwa w Starostwie jest odbiór zaskarżonej Uchwały i gdyby spokojnie mogła zapoznać się z aktami sprawy i z uzasadnieniem Uchwały, "to być może powołałaby inne argumenty lub dokumenty w celu przekonania Zarządu Powiatu, że rozwiązanie stosunku pracy jest niezasadne".

Podsumowując, przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej uchwały oraz procedury poprzedzającej jej podjęcie uprawnia do wniosku, że Uchwała spełnia wszystkie wymagane przepisami prawa warunki formalne, została podjęta przez uprawniony organ, w wymaganej formie i zawiera wymaganą treść.

Wypada w tym miejscu podkreślić, że przepisy ustawy o samorządzie powiatowym ani uregulowania ustawy o pracownikach samorządowych, tudzież ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej (Dz. U. z 2025 r. poz. 49, z późn. zm.), nie przewidują żadnych innych (szczególnych) warunków do podjęcia przedmiotowej uchwały. W szczególności nie zawierają one materialnoprawnej normy prawa administracyjnego określającej przesłanki zwalniania kierowników takich jednostek organizacyjnych, jak powiatowe centra pomocy rodzinie.

Wobec tego należy przyjąć, że odwołanie ze stanowiska dyrektora powiatowego centrum pomocy rodzinie (rozwiązanie z nim umowy o pracę) ma charakter uznaniowej kompetencji władczej, związanej w wykonywaniem zadań publicznych w zakresie kierowania, koordynowania i kontrolowania działalności powiatowych samorządowych jednostek organizacyjnych (tak trafnie wyrok WSA z 26.3.2024 r., II SA/Ol 1090/23).

Z uwagi na uznaniowość tej kompetencji, tego rodzaju akt (uchwała) winien być należycie uzasadniony, w sposób czytelny ujawniający przesłanki jego podjęcia – który to wymóg w niniejszej sprawie został, w ocenie Sadu, dochowany.

W kontekście obowiązującego stanu prawnego, po analizie także przedłożonych Sądowi akt sprawy, nie można podzielić zarzutów skargi, jakoby doszło w tej sprawie do naruszenia trybu lub zasad postępowania, a w szczególności, jakoby strona skarżąca została ograniczona w swym prawie do czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.