Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia WSA (del.) Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1470/17 w sprawie ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2017 r., nr KOC/5611/Dr/16 w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2018 r., oddalił skargę E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2017 r., w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

wnioskiem z 29 czerwca 2016 r. skarżąca wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. D. w rej. ul. G. pod kiosk handlowy o pow. 20,33 m², w okresie od 1 lipca 2016 r. do 31 grudnia 2016 r.

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2016 r., Prezydent m. st. Warszawy umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na zajęcia pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. D. w rej. ul. G. w okresie od dnia 1 lipca 2016 r. do 31 lipca 2016 r. jako bezprzedmiotowe (pkt 1) oraz odmówił wydania zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi powiatowej ul. D. w rej. ul. G. o pow. 20,33 m2, wg lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji, na okres od dnia 1 sierpnia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. oraz umieszczenie w nim kiosku handlowego (pkt 2).

W zakresie punktu pierwszego decyzji organ wskazał, że umorzył postępowanie administracyjne, gdyż wobec skarżącej została wydana decyzja z 29 czerwca 2016 r. zezwalająca na umieszczenie kiosku handlowego w wymienionej lokalizacji w okresie od 1 lipca 2016 r. do 31 lipca 2016 r. W pozostałym zakresie wskazał, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego było ograniczone terminem do 31 lipca 2016 r. z uwagi na planowaną zmianę zagospodarowania terenu w miejscu usytuowania przedmiotowego kiosku, polegającą na przebudowie zatoki autobusowej, wyznaczeniu miejsc postojowych, zmianie układu chodników oraz montażu stojaków rowerowych i rekultywacji zieleni. Organ stwierdził, że inwestycja celu publicznego jest celem nadrzędnym nad wolą kontynuowania działalności handlowej w pasie drogowym, zaś skarżąca nie przedstawiła uzasadnienia dotyczącego szczególnych okoliczności dla wydania zezwolenia, o których mowa w art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm., dalej: u.d.p.).

Objętą skargą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w kwestionowanej części dotyczącej jego punktu 2.

Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję podkreślił, że przyczyną odmowy wydania skarżącej zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego oraz umieszczenia w nim kiosku handlowego była planowana zmiana zagospodarowania terenu w miejscu usytuowania kiosku. Miała ona polegać na przebudowie zatoki autobusowej, wyznaczeniu miejsc postojowych, zmianie układu chodników oraz montażu stojaków rowerowych i rekultywacji zieleni. Planowana inwestycja miała na celu poprawę standardu obsługi pasażerów komunikacji miejskiej (w szczególności osób niepełnosprawnych), poprawę standardu obsługi ruchu rowerowego oraz poprawę warunków bytowych wartościowych drzew. Nowy projekt zagospodarowania tego terenu wykluczał możliwość dalszego funkcjonowania kiosku handlowego w lokalizacji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Sąd wskazał, że w opisanych warunkach zarządca drogi nie dopatrzył się szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., który warunkuje wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W ocenie Sądu I instancji powyższe oznaczało, że brak było podstaw do zakwestionowania stanowiska zarządcy drogi.

Sąd podkreślił również, że planowane zmiany wynikały z obowiązującego dla tego obszaru planu zagospodarowania przestrzennego. Oznaczało to, że nie było możliwe kwestionowanie jego zapisów na etapie ubiegania się o zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut naruszeniu art. 8 k.p.a., wskazując, że skarżąca została powiadomiona z wyprzedzeniem przez organ I instancji o swoich zamierzeniach inwestycyjnych w pasie drogowym i tym samym braku możliwości kontynuowania zajęcia tego pasa, dając stronie niejako czas na znalezienie nowej lokalizacji swojego punktu handlowego lub przeniesienie go poza granice pasa drogowego.

Za nie mającą znaczenia dla sprawy Sąd uznał podnoszoną okoliczność funkcjonowania pawilonu skarżącej w pasie drogowym objętym wnioskiem od ponad 20 lat. Sąd wskazał w tym zakresie, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest czasowo ograniczone m.in. po to, aby zarządca drogi na przyszłość miał możliwość realizacji swoich zadań w obrębie pasa drogowego. Ponadto poprzednie zezwolenie (zezwolenia) nie powodują nabywania na przyszłość jakichkolwiek praw do tego pasa drogowego.

W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

E. T., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

- art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek z wskazanego przepisu i nieuwzględnienie szczególnie uzasadnionych okoliczności przemawiających za wydaniem wnioskodawcy zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego, pominięcie okoliczności przeniesienia przez skarżącą rażącej szkody polegającej na utracie pożytków z handlu i miejsca zatrudnienia, w związku z likwidacją pawilonu. Także zignorowanie okoliczności, że lokalizację pawilonu można pogodzić z proponowanym projektem modernizacji i przebudowy pasa drogowego, w tym ścieżki rowerowej i stacji dokującej dla rowerów które de facto istnieją i spełniają należycie swoją funkcję. Nie wzięcie pod uwagę interesu społecznego w istnieniu pawilonów handlowych na odcinku pasa ruchu drogowego przy ul. D.. Mieszkańcy przyzwyczaili się do istnienia sklepów blisko osiedla, także w ich interesie (szczególnie starszych) jest aby remont drogi przeprowadzić w ten sposób aby pawilony mogły nadal funkcjonować, co przy dobrej woli organu jest w pełni wykonalne;

- art. 7, art. 8, art. 9 w zw. z art. 75 § 1, art. 76a § 1 w zw. z art. 78 § 1 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną, a właściwie brak oceny materiału dowodowego, w szczególności opinii rzeczoznawcy ds. ruchu drogowego, uznanej bezpodstawnie przez SKO a następnie przez WSA w Warszawie, jako mało obiektywnej, zbagatelizowanie faktu istnienia w pobliżu pawilonu ścieżki i stojaków rowerowych, a tym samym bezzasadności projektu przebudowy pasa drogowego i zmiany lokalizacji stacji rowerowej, a także niedopuszczenie dowodów wnioskowanych przez stronę w piśmie z dnia 18 stycznia 2016 r., zmierzających do wykazania bezprzedmiotowości i wadliwości projektu modernizacji pasa drogowego zatwierdzonego przez ZDM, którego skutkiem jest odmowa wydania zezwolenia na zajmowanie pasa drogi przez skarżącą, wystąpienie po stronie skarżącej szkody w związku z brakiem możliwości zajmowania dalszego zajmowania tego pasa;

- nadto poprzez brak wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia rozwiązań proponowanych przez strony postępowania, a jedynie wskazanie, że organ nie podzielił proponowanych rozwiązań, jednak nie wyjaśnił dlaczego.

Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przed rozpoznaniem złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej należy zauważyć, że objęta nią problematyka prawna była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1852/18 oraz wyroku z 19 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 2054/18. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zasadnicze motywy zawarte we wspomnianych orzeczeniach, uznając że są one trafne również w okolicznościach faktycznych i prawnych obecnie rozpoznawanej sprawy.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego: błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Komplementarny charakter zwartych w skardze kasacyjnej zarzutów uzasadnia, aby rozpoznawać je łącznie.

Istotą sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia WSA dotyczącego oceny decyzji SKO z 18 kwietnia 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 31 sierpnia 2016 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. WSA stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie oraz zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny zasadności odmowy wyrażenia zgody na zajęcie odcinka pasa drogi powiatowej ul. D. w rej. ul. G. o pow. 20,33 m2, na okres od dnia 1 sierpnia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. WSA uznał za właściwe ustalenia faktyczne przemawiające za uznaniem, że nie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający, zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p., na wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu posadowienia w nim kiosku handlowego.

W punkcie wyjścia dalszych rozważań podkreślenia wymaga, że zawarta w art. 39 ust. 1 i ust 3 u.d.p. regulacja realizuje cel ustawodawcy, którym jest ścisła reglamentacja możliwości zajęcia pasa drogowego. Ustawodawca uzależnił dopuszczenie lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i zajmowanie pasa drogowego na cele inne niż związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg od zezwolenia zarządcy drogi. Określony w zezwoleniu podmiot uzyskuje tytuł prawny upoważniający go do zajęcia na warunkach w nim określonych oznaczonej części pasa drogowego na cele niezwiązane z funkcjonowaniem dróg.

Zważywszy na powyższe oraz w związku z funkcjami pasa drogowego, jako obiektu (por. art. 4 pkt 1 u.d.p.), akcentuje się jego szczególny status publicznoprawny w relacji do podlegającej prawnej reglamentacji możliwości jego zajęcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 316/100) co powoduje, że w pasie drogowym nie można, poza ustawowo dopuszczonymi wyjątkami, lokalizować obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu.

Powyższe znajduje swoje potwierdzenie w art. 39 ust. 1 u.d.p., z którego wynika, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym w szczególności zabrania się, między innymi, lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Zatem zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam), jest dopuszczalne wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej oraz tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie takie ma charakter czasowy. Toteż w sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy zlokalizowanie określonego obiektu budowlanego w konkretnym miejscu stanowi zaktualizowanie przesłanki o "szczególnie uzasadnionym przypadku" w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p..

Z akt sprawy wynika, że istota spornego w sprawie zagadnienia dotyczy podejścia do rozumienia wymienionej przesłanki, a w konsekwencji oceny jej zaistnienia. Skarżąca zarzuca, że przepis ten nie został w rozpatrywanej sprawie zastosowany, pomimo że zaistniał przypadek w nim przewidziany, uprawniający organ do wydania decyzji korzystnej dla skarżącej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejście WSA do spornego zagadnienia oraz propozycja jego rozstrzygnięcia są prawidłowe.

Propozycja podejścia WSA do spornej w sprawie kwestii – a mianowicie, że zlokalizowanie w pasie drogowym ul. D. rej. ul. G. kiosku handlowego nie jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", który w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. mógłby uzasadniać odstąpienie od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 u.d.p. – czyni zadość wskazanemu wymogowi i nie jest nieprawidłowa, a jej prawidłowości i zasadności nie podważają zarzuty skargi kasacyjnej, ani też prezentowana w ich uzasadnieniu argumentacja. Żądania skarżącej zostały osadzone na krytyce rozwiązań przyjętych w planie zagospodarowania terenu oraz na racjach odwołujących się do art. 8 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP. Planowana zmiana zagospodarowania terenu w pasie drogowym ul. D. rej. ul. G. (projekt stałej organizacji ruchu na ul. D. na odcinku od skrzyżowania z ul. G. do skrzyżowania z ul. S.) miała polegać na przebudowie zatoki autobusowej, wyznaczeniu miejsc postojowych, zmianie układu chodników oraz montażu stojaków rowerowych i rekultywacji zieleni w celu poprawy standardu obsługi pasażerów komunikacji miejskiej (w szczególności osób niepełnosprawnych), poprawy standardu obsługi ruchu rowerowego oraz warunków bytowych wartościowych drzew i wykluczała możliwość dalszego funkcjonowania kiosku handlowego w dotychczasowej jego lokalizacji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, merytoryczna krytyka rozwiązań przyjętych w planie zagospodarowania terenu oraz odwoływanie się w tej mierze do stanowiska rzeczoznawcy nie mogą być uznane za przekonujące, ani też wystarczające dla wykazania tezy przeciwnej, że dalsza lokalizacja kiosku handlowego na wymienionym odcinku wskazanego pasa drogowego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", który powinien był uzasadniać wydanie przez WSA pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia.

W tej mierze oraz w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 39 ust. 1 u.d.p., funkcji pasa drogowego oraz obowiązków zarządcy drogi wyrażających się w zapewnieniu jego ochrony oraz warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego, ponownie należy podkreślić, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w przywołanym przepisie prawa. Istota tej zasady wyraża się również w tym, że tworzy dla zarządcy drogi gwarancje niezakłóconego administrowania pasem drogowym, a dla użytkowników warunki bezpiecznego poruszania się. Nie dość bowiem, że na gruncie art. 39 ust. 1 u.d.p., ustawodawca operuje kategorycznym zwrotem "zabrania się", to jednocześnie przedmiotowy zakres zastosowania rekonstruowanej na tej podstawie normy zakazu został wyznaczony przez przykładowe wyliczenie zachowań niepożądanych z punktu widzenia potrzeby zapewnienia ochrony pasa drogowego oraz jego funkcji. Tym samym odstąpienie od tak ustanowionej normy zakazu może się odnosić tylko do sytuacji "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Stanowisko skarżącej należy uznać za nieprzekonujące i niewystarczające dla wykazania, że rozpatrywany przypadek nakazywał, aby uznać go za "szczególnie uzasadniony". Należy przy tym podkreślić, że przedmiotem sprawy nie jest znaczenie zadań realizowanych przez zarządcę drogi, ich funkcji oraz celu ich podejmowania lub merytoryczna ocena prawidłowości, funkcjonalności planowanych zmian zagospodarowania terenu (projektu stałej organizacji ruchu), lecz ocena zaktualizowania się ww. przesłanki.

Co więcej, wbrew oczekiwaniom skarżącej o braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku – a tym samym o naruszeniu w art. 39 ust. 3 u.d.p. oraz o naruszeniu wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a., które miałoby wyrazić się w deficytach ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz wadliwości oceny materiału dowodowego, które to zarzuty nie są usprawiedliwione z dotychczas już przedstawionych powodów – nie sposób jest również wnioskować w oparciu o argumenty osadzone na gruncie art. 8 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP.

Przede wszystkim dlatego, że eksponowany przez skarżącą argument z przewidywalności działań administracji publicznej nie może być uznany za skuteczny. Wynika to z czasowego charakteru zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co jasno i wyraźnie wynika z u.d.p. i czego skarżąca była świadoma. Podobnie, świadoma była ryzyk związanych z prowadzonym przez nią przedsięwzięciem, w tym ryzyk inwestycyjnych. Była bowiem adresatem wydawanych w przeszłości decyzji zezwalających jej na zajęcie i zajmowanie pasa drogowego. Decyzje te były wydawane na oznaczony czas. Za nieusprawiedliwione należy uznać oczekiwanie, że kolejny wniosek (w relacji do wcześniej złożonych i pozytywnie rozpatrzonych wniosków) zostanie rozpatrzony w takim sam sposób. Każdy taki wniosek jest bowiem odrębną w sensie przedmiotowym sprawą administracyjną, która podlega indywidulanemu rozpatrzeniu oraz ocenie odnośnie do istnienia, a tym samym aktualności przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Przesłanka ta bowiem, może na przestrzeni czasu podlegać zmianom. Jej pierwotnie istnienie, wraz ze zmianami zachodzącymi, czy też projektowanymi w otoczeniu pasa drogowego oraz dynamiką tychże zmian, może się bowiem zdezaktualizować. Tym samym, skarżąca nie mogła zakładać, czy też przyjmować za pewnik, że nie dojdzie do zmiany okoliczności faktycznych, a w konsekwencji, że nie ulegnie zmianie jej sytuacja, a mianowicie, że uzyska kolejne zezwolenie zarządcy drogi stanowiące tytuł prawny upoważniający do zajęcia na warunkach w nim określonych (to jest na oznaczony czas i za określoną opłatą) oznaczonej części pasa drogowego na cele niezwiązane z funkcjonowaniem dróg.

Z wszystkich przedstawionych powodów, skargę kasacyjną należało więc uznać za nieusprawiedliwioną.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.