Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi H. H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 lutego 2023 r., znak: 010070/680/9675940/2022 w przedmiocie świadczenia dobry start oddala skargę.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z dnia 21 lutego 2023 r., znak: 010070/680/9675940/2022, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej także jako: Prezes), po rozpoznaniu odwołania H. H. (dalej także jako: skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej także jako: ZUS) z dnia 26 października 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia dobry start.

Decyzja zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca w dniu 6 września 2022 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia dobry start na dziecko W. K. Do wniosku dołączyła postanowienie Sądu Rejonowego Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 13 lipca 2022 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym powierzono jej opiekę faktyczną nad małoletnią W. K.

Decyzją z dnia 26 października 2022 r. ZUS odmówił skarżącej prawa do powyższego świadczenia. W uzasadnieniu organ I instancji, przywołując § 2 i § 4 rozporządzenia w sprawie szczególnych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start", wskazał, że skarżąca nie jest uprawniona do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia dobry start na dziecko W. K.

Organ odwoławczy utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy wskazaną na wstępie decyzją z dnia 21 lutego 2023 r. Prezes zauważył, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 13 lipca 2022 r. skarżąca sprawuje nad dzieckiem pieczę bieżącą, a taki opiekun nie znajduje się w kręgu osób legitymowanych do złożenia ww. wniosku.

W skardze H. H. wskazała, że sprawuje opiekę nad W. K., która jest jej wnuczką. Dziecko mieszka z nią od 20 kwietnia 2022 r. Wskazała, że jest opiekunem wnuczki na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego (sygn. akt [...]).

W odpowiedzi na skargę Prezes podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wyjaśniając, że zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start", świadczenie to przysługuje m. in. opiekunom faktycznym. Pod pojęciem opiekuna faktycznego zgodnie z § 2 pkt 3 cyt. rozporządzenia należy rozumieć osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o jego przysposobienie. Skarżąca nie przedłożyła takiego wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym zgłosił Prezes, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 187a ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. 2022 r., poz. 447) Rada Ministrów może przyjąć rządowy program wsparcia rodzin z dziećmi. Na podstawie art. 187a ust. 2 ww. ustawy wprowadzono Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. 2021 r., poz. 1092, dalej jako: Rozporządzenie). Rozporządzenie określa szczegółowe warunki realizacji rządowego programu "Dobry start" ustanowionego uchwałą nr 80 Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie ustanowienia rządowego programu "Dobry start" (M.P. poz. 514).

Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi wykładnia § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 3 Rozporządzenia.

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia świadczenie dobry start przysługuje rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych - raz w roku na dziecko. Zgodnie z § 3 pkt 3 Rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o opiekunie faktycznym - oznacza to osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o jego przysposobienie. Rozporządzenie zawiera analogiczną definicję opiekuna faktycznego dziecka, jak ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. 2022 r., poz. 1577) – art. 2 pkt 10, a także ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2023 r., poz. 390) - art. 3 pkt 14. Wypada zatem stwierdzić, że na gruncie przepisów o pomocy społecznej funkcjonuje jednolita definicja opiekuna faktycznego. Okoliczność ta ma szczególne znaczenie wobec podnoszonej w orzecznictwie kwestii, iż omawiany przepis został umieszczony w akcie niższej rangi niż ustawa, jakim jest rozporządzenie.

Wprowadzając definicję legalną tego wyrażenia, prawodawca w sposób intencjonalny nadał pojęciu "opiekun faktyczny dziecka" szczególne znaczenie i uczynił to wprost. Pojęcie to należy rozumieć zgodnie z przedstawioną definicją, a zatem odmienne od funkcjonującego na gruncie innych ustaw jak i w języku potocznym. Skorzystanie z tej formy legislacji przesądza o zasadniczej niedopuszczalności wykładania terminu "opiekun faktyczny dziecka" w sposób odmienny od określonego w § 3 pkt 3 Rozporządzenia.

Definiując pojęcie opiekuna faktycznego dziecka, prawodawca wskazał, że jest to osoba faktycznie sprawująca opiekę nad dzieckiem, lecz przy tym określił jednoznaczną i niebudzącą wątpliwości interpretacyjnych przesłankę wystąpienia do sądu opiekuńczego z wnioskiem o przysposobienie dziecka. Oznacza to, że o ile osoba nie wystąpiła z takim wnioskiem, nie może zostać uznana za opiekuna faktycznego, nawet jeżeli opiekę faktyczną nad dzieckiem sprawuje – również wtedy, gdy czyni to na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego. Można zatem przyjąć, że prawodawca w ten sposób wyraził zasadę, że chociaż opieka sprawowana nad dzieckiem nie musi przybrać prawnej formy przysposobienia, aby faktycznemu opiekunowi przyznać świadczenie wychowawcze, to jednak musi on dostatecznie uzewnętrznić wolę i potrzebę usankcjonowania tego stanu co najmniej występując z odpowiednim wnioskiem do sądu.

Dokonanie odstępstwa od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem może zostać uzasadnione jedynie wystąpieniem szczególnie istotnych i doniosłych racji prawnych, społecznych oraz ekonomicznych. Chodzi zatem o uniknięcie rażąco niesłusznych, niesprawiedliwych i szczególnie nieracjonalnych wyników wykładni. Przedstawiona powyżej ścisła wykładnia § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 3 Rozporządzenia nie prowadzi do takich wniosków. Należy dostrzec, że zasadnym jest, aby na gruncie prawa administracyjnego ustalanie opiekuna dziecka nie odbywało się wyłącznie na podstawie okoliczności faktycznych, lecz z uwzględnieniem obiektywnych, sprawdzalnych okolicznościach, jak np. złożenie wniosku do sądu opiekuńczego, ustalenie rodziny zastępczej itd.

Sąd dostrzega niespójność prawa w przedstawionym powyżej kształcie i znana jest linia orzecznicza, zgodnie z którą ograniczenie w dostępności świadczenia wynikające z § 4 w zw. z § 3 pkt 3 Rozporządzenia godzą w interes dziecka i mają charakter dyskryminujący (tak np. WSA w Rzeszowie – wyrok z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 297/23). Część orzecznictwa opowiada się zatem za pominięciem w wykładni powyższego przepisu przesłanki wystąpienia przez opiekuna faktycznego do sądu opiekuńczego z wnioskiem o przysposobienie dziecka, aby umożliwić pobieranie świadczenia osobom sprawującym bieżącą pieczę nad dzieckiem na mocy aktu wydanego przez sąd. Sąd w niniejszym składzie nie dostrzega jednak wystarczających podstaw do odmowy stosowania kryterium zawartego w § 3 pkt 3 Rozporządzenia, dotyczącego wystąpienia z wnioskiem o przysposobienie dziecka. Proponowane w orzecznictwie szersze rozumienie pojęcia opiekuna prawnego nie znajduje poparcia w przepisach rozporządzenia – ani wystarczającego uzasadnienia w Konstytucji RP – i prowadzi do powstania normy o treści rażąco odmiennej, wręcz sprzecznej z literalnym brzmieniem przepisu i jasną definicją.

W tym miejscu należy zauważyć, że art. 20 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. 1991 r., nr 120, poz. 526 ze zm.) zasadniczo dotyczy zagadnienia pieczy zastępczej, zabezpieczenia opieki nad dzieckiem; przy czym art. 27 tej konwencji nakłada główną odpowiedzialność za zabezpieczenie warunków życia dziecka na rodziców lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko. Natomiast z art. 72 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP nie wynika żadne konkretne prawo podmiotowe, z kolei ust. 2 tego przepisu stanowi o zagwarantowaniu opieki i pomocy w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej. Wskazana pomoc jest realizowana w ramach Rozporządzenia, ponieważ prawodawca do kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia włączył nie tylko rodziców dziecka.

Nie można tracić z pola widzenia tego, że gdyby wolą prawodawcy było przyznanie świadczenia wychowawczego każdemu opiekunowi faktycznemu, który mieszka z dzieckiem i je utrzymuje, to nie wprowadzałby przesłanki w postaci złożenia wniosku o przysposobienie. Nie istnieją normatywne podstawy do wyłączenia z procesu wykładni tego fragmentu przepisu.

W orzecznictwie i nauce prawa dostrzega się wprawdzie, że wykładnia dokonywana przez sądy, szczególnie administracyjne, nie ma charakteru wyłącznie odtwórczego, lecz zawiera również elementy twórcze. Z taką sytuacją mamy do czynienia, gdy twórcze elementy mieszczą się w płaszczyźnie stosowania prawa. Proponowana w orzecznictwie wykładnia przepisu ma charakter wręcz ekstremalnie twórczy, co jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Niewątpliwie bowiem sądy sprawują nadzór nad sposobem konkretyzacji praw lub obowiązków obywateli i innych podmiotów oraz działają z poszanowaniem utrwalonego sposobu rozumienia przepisów, lecz nie mogą dokonywać wykładni prawa w oderwaniu od treści przepisu – szczególnie takie podejście jest niedopuszczalne wtedy, gdy nie istnieją wątpliwości czy rozbieżności, które sąd uzupełnia w ramach wykładni prawa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżąca już do wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego dołączyła postanowienie Sądu Rejonowy Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 13 lipca 2022 r. sygn. akt [...], zgodnie z którym na podstawie art. 569 § 2 k.p.c. w trybie zarządzenia tymczasowego powierzono jej opiekę faktyczną nad małoletnią W. K., polegającą na wykonywaniu bieżącej pieczy nad małoletnią, upoważniając opiekuna do podejmowania decyzji w sprawach leczenia i edukacji małoletniej oraz do jej reprezentowania, w tym dochodzenia i pobierania świadczeń przeznaczonych na utrzymanie małoletniej. Organ I instancji nie odniósł się w ogóle do tej kwestii, natomiast Prezes słusznie wskazał, że orzeczenie to oznacza jedynie, że skarżąca sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem.

Do skargi dołączono natomiast kopię postanowienia Sądu Rejonowego Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z dnia 13 lipca 2022 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym sąd ten wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie ograniczenia władzy rodzicielskiej wobec małoletniej W. K. oraz ewentualnego umieszczenia małoletniej w rodzinie zastępczej.

Sąd, tak jak i organy administracji, nie kwestionuje, że skarżąca w istocie sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem, powierzoną jej przez sąd opiekuńczy, a wnuczka z nią mieszka i pozostaje na jej utrzymaniu. Jednakże skarżąca nie jest jej opiekunem faktycznym w rozumieniu Rozporządzenia, nie złożyła bowiem wniosku o przysposobienie dziecka. Jedynie ubocznie warto zauważyć, że nie złożyła również wniosku o ustanowienie jej rodziną zastępczą – z akt wynika jedynie, że postępowanie wszczęto z urzędu.

Jak wskazano powyżej "opiekun faktyczny dziecka" jest pojęciem zdefiniowanym przez Rozporządzenie. Prawodawca wprowadził definicję legalną tego pojęcia, nakazując stosowanie określonego znaczenia tego wyrażenia, nawet jeżeli jest całkowicie odmienne od znaczenia funkcjonującego w języku potocznym czy nawet na gruncie innych ustaw. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1414/18, w którym sąd nie dostrzegł podstaw do odejścia od literalnego brzmienia przepisu.

Jak zostało wskazane powyżej, Sąd dostrzega niespójność przepisów w omawianym zakresie i zna linię orzeczniczą wskazującą na ich wadliwość, opowiadającą się za szerszym rozumieniem pojęcia "opiekun faktyczny dziecka" – z pominięciem definicji legalnej funkcjonującej na gruncie tego rozporządzenia. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, spostrzeżenia te mogą jedynie stanowić asumpt do stwierdzenia ich niezgodności z Konstytucją RP we właściwym trybie lub skłonić do wysunięcia postulatu interwencji ustawodawcy w celu skonstruowania przepisów w sposób uwzględniający słuszne racje przemawiające za odmiennym (szerszym) ukształtowaniem definicji opiekuna faktycznego. Są to jednak jedynie uwagi w zakresie ewentualnych przyszłych zmian (postulaty de lege ferenda).

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że do kategorii podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia jest opiekun faktyczny dziecka, jeżeli dziecko wspólnie z nim zamieszkuje i pozostaje na jego utrzymaniu. Pojęcie to należy wykładać z uwzględnieniem definicji legalnej. W świetle § 3 pkt 3 Rozporządzenia opiekunem faktycznym dziecka jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Nie budzi zatem wątpliwości, że tylko taki opiekun faktyczny, który podjął działania w celu przysposobienia dziecka jest uprawniony do uzyskania świadczenia dobry start. Na kanwie niniejszej sprawy nie było kwestionowane, że skarżąca takiego wniosku nie złożyła. W związku z powyższym należało stwierdzić, że organy słusznie odmówiły skarżącej przyznania świadczenia.

Z tych też względów brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

W tym stanie rzeczy, na podstawie przytoczonych powyżej przepisów oraz w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.