Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 26 kwietnia 2012 r. nr 360/XXII/2012 w przedmiocie nadania statutu Miejskiemu Domowi Kultury "Kazimierz" w Sosnowcu 1) stwierdza nieważność § 7 pkt 12, § 9, § 10, § 12, § 13 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2) w pozostałym zakresie oddala skargę.

Rada Miejska w Sosnowcu uchwałą nr 360/XXIl/2012 z dnia 26 kwietnia 2012 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późniejszymi zmianami), art. 13 ust. 1 Ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 z późn. zm.) - nadała Miejskiemu Domowi Kultury "Kazimierz" w Sosnowcu Statut w brzmieniu, stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały oraz uchyliła dotychczas obowiązującą uchwałę Rady Miejskiej nr 936/LII/06 z dnia 25 maja 2006 roku .

W § 1 załącznika do Uchwały Nr 360/XXlI/2012 określono, iż Miejski Dom Kultury "Kazimierz", zwany dalej Domem Kultury, jest samorządową instytucją kultury prowadzącą działalność inną niż artystyczna. W § 2 podano iż Dom Kultury działa na podstawie: 1) Ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej /Dz. U. z 2001 r. Nr. 13, poz. 123 z późniejszymi zmianami/, 2) Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późniejszymi zmianami/, 3) Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych /Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późniejszymi zmianami/,

4) Ustawy o rachunkowości z dnia 29 września 1994 r. /Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 z późniejszymi zmianami/, 5)Ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - prawo zamówień publicznych /Dz. U z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z późniejszymi zmianami), 6)Uchwały Rady Miejskiej w Sosnowcu Nr 935/LII/06 z dnia 25 maja 2006 r., 7) Wpisu do Rejestru Instytucji Kultury Urzędu Miejskiego w Sosnowcu sygn. RIK/DK/7/05, 8)Niniejszego Statutu. W § 3 statutu określono, iż Dom Kultury posiada osobowość prawną (pkt 1). Organizatorem dla Domu Kultury jest Gmina Sosnowiec.(pkt 2). Dom Kultury używa pieczątki o treści: Miejski Dom Kultury "Kazimierz", 41-215 Sosnowiec, ul. Główna 19 oraz Miejski Dom Kultury "Kazimierz", 41-215 Sosnowiec, ul. Główna 19, NIP: 644 330 84 44 REGON: 240486212. (pkt 3)

Wskazano w § 4, iż Siedzibą Domu Kultury jest miasto Sosnowiec - budynek przy ul. Głównej 19. ( pkt 1) a Dom Kultury obejmuje swą działalnością teren całego miasta (pkt 2) .

W zakresie nadzoru nad Domem Kultury wskazano, iż sprawuje go Prezydent Miasta Sosnowca, zapewniając mu odpowiednie warunki działania( § 5).

W odniesieniu do zakresu działalności określono w § 6, iż celem Domu Kultury jest udostępnianie, inspirowanie i upowszechnianie wartości kultury. Do jego zaś zakresu działania stosownie do § 7 należy:

1) integrowanie społeczności lokalnej poprzez współtworzenie warunków do kultywowania i rozwijania regionalnych i środowiskowych wartości kulturowych,

2) inspirowanie, pobudzanie i tworzenie zorganizowanych form czynnego uczestnictwa mieszkańców Sosnowca w życiu kulturalnym osiedla i miasta,

3) tworzenie warunków dla rozwoju amatorskiego ruchu kulturalnego oraz sprawowanie opieki nad społecznymi inicjatywami w tym zakresie,

4) prowadzenie działalności rozrywkowej, edukacyjnej oraz sportowo-rekreacyjnej, zapewniającej uczestnikom racjonalne spędzanie wolnego czasu, zgodnie z ich zainteresowaniami, ze szczególnym uwzględnieniem potrzeb młodzieży,

5) działania zmierzające do tworzenia projektów z dziedziny filmu i grafiki komputerowej,

6) rozwój działań propagujących współczesne formy teatralne i kabaretowe,

7) organizacja ogólnomiejskich uroczystości i koncertów okolicznościowych w swej siedzibie oraz przy wykorzystaniu walorów rekreacyjnych Parku im. Jacka Kuronia,

8) organizowanie własnych koncepcji programowych i współdziałanie z instytucjami i organizacjami pozarządowymi o podobnych celach i zadaniach,

9) przechowywanie i gromadzenie pamiątek związanych z historią i zabytkami dzielnicy Kazimierz Górniczy oraz magazynowanie ich w sposób dostępny do celów wystawienniczych,

10) propagowanie profesjonalnej twórczości artystycznej,

11) prowadzenie działalności wydawniczo-promocyjnej,

12) powadzenie działalności gospodarczej, o ile nie stoi to w sprzeczności z zakresem działalności Domu Kultury.

13) Dom Kultury może prowadzić także inne działania wynikające z potrzeb kulturowych społeczeństwa oraz organizować inne, uzgodnione z Organizatorem, projekty kulturalne o profilu zgodnym z jego działalnością podstawową.

Określając w § 10 pkt 1 Organy zarządzające i doradcze podano, iż Domem Kultury zarządza i reprezentuje go na zewnątrz Dyrektor, którego powołuje i odwołuje Prezydent Miasta Sosnowca, na zasadach i w trybie przewidzianym w obowiązujących przepisach. Wskazano też, iż pozostałych pracowników zatrudnia Dyrektor Domu Kultury, przy zachowaniu zasad przewidzianych w prawie pracy i przepisach szczegółowych. (pkt 2).

W § 12 podano, iż Dyrektor Domu Kultury może powołać organy doradcze spośród pracowników i osób spoza instytucji, do spraw związanych z działalnością określoną w Dziale II §7 Statutu.

W załączniku do uchwały w § 13 unormowano Gospodarkę finansową Miejskiego Domu Kultury" Kazimierz". Wskazano, iż Dom Kultury prowadzi samodzielną gospodarkę finansową w ramach posiadanych środków.

1) Przychodami Domu Kultury są:

- dotacje budżetowe przyznawane przez Gminę Sosnowiec,

- wpływy z najmu i dzierżawy składników majątkowych,

- wpływy z prowadzonej działalności statutowej i gospodarczej,

- środki otrzymane od osób fizycznych i prawnych oraz innych źródeł.

2) Podstawą gospodarki finansowej jest roczny plan finansowy ustalony przez Dyrektora, z zachowaniem wysokości dotacji przyznanej przez Gminę oraz uwzględniający zasady gospodarności i efektywności wykorzystania posiadanych środków.

3) Dom Kultury sporządza plan finansowy zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych.

4) Dom Kultury tworzy fundusze zgodnie z Ustawą z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

5) Dom Kultury nie działa w celu uzyskania zysku, wszelkie dochody przeznaczane są na działalność podstawową placówki.

6) Dom Kultury prowadzi rachunkowość wg zasad określonych w odrębnych przepisach o rachunkowości.

7) Do dokonywania czynności prawnych w imieniu Domu Kultury w tym do składania oświadczeń woli w zakresie jego praw i zobowiązań majątkowych, uprawniony jest Dyrektor. Dyrektor może udzielić pisemnego upoważnienia do dokonywania ww. czynności innym osobom.

Wojewoda Śląski w dniu 27 kwietnia 2018 r., za pośrednictwem Rady Miasta w Sosnowcu złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, żądając stwierdzenia nieważności powołanej uchwały w całości, jako niezgodnej z art. 13 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej – dalej ustawa o organizowaniu .

Uzasadniając swoje stanowisko po przywołaniu treści art. 13 ustawy o organizowaniu organ nadzoru wywiódł, iż przepis ten jest normą o charakterze iuris cogentis, tym samym niespełnienie którejkolwiek z przesłanek w nim wyrażonych skutkuje bezwzględną nieważnością aktu podjętego na jego podstawie.

W ocenie organu nadzoru Statut ten nie zawiera elementów wskazanych przepisem: art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy, to jest nie określa sposobu powoływania organów zarządzających i doradczych, art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy, to jest nie zawiera określenia źródeł finansowania, art. 13 ust. 2 pkt 5 ustawy, to jest nie zawiera prawidłowych postanowień dotyczących prowadzenia działalności innej niż kulturalna.

W ramach materii określającej w Dziale IV "Organy zarządzające i doradcze", jakkolwiek podjęto próbę uregulowania materii dotyczącej organów zarządzających i doradczych oraz sposobu ich powoływania jednak regulacja ta jest niewystarczająca i nie spełnia wymogów poprawnej realizacji delegacji ustawowej w zakresie sposobu powoływania organów zarządzających i doradczych.

Wolą ustawodawcy statut, nadawany uchwałą Rady Miejskiej, powinien wskazywać, jakie są organy zarządzające instytucji kultury oraz określać sposób ich powoływania. Ustawa o organizowaniu zaś wskazuje 3 tryby powołania dyrektora instytucji kultury. Dopuszcza możliwość powołania dyrektora instytucji kultury przez organizatora na czas określony, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję (art. 15 ust. 1 ustawy) lub też wyłonienie kandydata na to stanowisko w drodze konkursu, bez konieczności zasięgania wspomnianych wyżej opinii (art. 16 ust. 1, art. 15 ust. I zdanie trzecie, art. 16 ust. 6 ustawy). Ponadto na podstawie art. 15a ustawy organizator może powierzyć zarządzanie instytucją kultury osobie fizycznej lub prawnej (w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych) na podstawie umowy o zarządzaniu taką instytucją.

W założeniu ustawodawcy swoboda organu wykonawczego w wyborze jednego z przewidzianych w ustawie trybu powołania dyrektora została ograniczona na rzecz organu stanowiącego i to właśnie statut instytucji kultury powinien rozstrzygać, który z dopuszczalnych trybów powołania organu zarządzającego instytucją, będzie miał zastosowanie w tym konkretnym przypadku.

Zdaniem Wojewody Śląskiego zawarcie w skarżonej uchwale niedookreślonej regulacji § 10 Statutu o powołaniu i odwołaniu dyrektora instytucji "na zasadach i w trybie przewidzianym w obowiązujących przepisach" jest niewystarczające. Brak wskazania przez organ stanowiący, który z trzech trybów powołania dyrektora przewidzianych w ustawie będzie miał zastosowanie w przypadku tej instytucji kultury, jest równoznaczne z brakiem określenia sposobu powołania organu zarządzającego. Brak konkretnych regulacji w zakresie - sposobu powoływania dyrektora Domu Kultury pozostawia to zagadnienie do rozstrzygnięcia organowi wykonawczemu Miasta, wykonującemu zadania organizatora instytucji kultury, podczas gdy z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 oraz art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika kompetencja Rady Miejskiej do nadania statutu takiej instytucji w drodze aktu prawa miejscowego (tak wyrok WSA w Szczecinie w z dnia 7 lipca 20) 1 r., II SA/SZ 523/11. Ponadto pozostawienie organowi wykonawczemu dowolności w wyborze zasad i trybu powołania dyrektora - w istocie wypacza sens art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Kwestii sposobu powołania organów zarządzających instytucją kultury nie rozstrzyga również przepis § 10 ust. 2 Statutu, który z kolei odwołuje się jedynie do zasad przewidzianych w prawie pracy i przepisach szczegółowych", Ponadto swą treścią normatywną obejmuje on "pozostałych pracowników" zatem nie jest jasne, czy uchwałodawcy chodziło, zgodnie z zakresem delegacji ustawowej, o pozostałe organy zarządzające (zastępców dyrektora), czy też o pracowników "szeregowych".

W przypadku w którym chodziłoby o zastępców dyrektora sprzeczność z prawem zachodziłaby z powodu naruszenia art. 15 ust. 8 ustawy o działalności, który to stanowi, iż w przypadku zawarcia w statucie unormowania przewidującego utworzenie stanowiska zastępcy dyrektora lub stanowisk zastępców dyrektora, statut ten musi jednocześnie określać liczbę stanowisk zastępców dyrektora oraz tryb ich powoływania i odwoływania. Tymczasem skarżony Statut takich regulacji nie zawiera.

W przypadku natomiast gdyby chodziło o pracowników "szeregowych" taki przepis należałoby uznać za przekraczający delegację ustawową określoną w art. 13 ust. 2 ustawy.

W statucie nie unormowano również w sposób prawidłowy materii dotyczącej organów doradczych i sposobu ich powoływania. W § 12 postanowiono jedynie o możliwości powoływania organów doradczych w przyszłości, rzeczą zaś organów doradczych, było zrobienie tego w sposób kategoryczny. Statut nie może być bowiem aktem blankietowym, zakładającym jedynie pewne ewentualne możliwości, z których organ wykonawczy, albo Dyrektor skorzysta bądź nie co stanowi o jego sprzeczności z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności .

Organ nadzoru zarzucił zaskarżonej uchwale również brak elementu wymaganego art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy, to jest określenia źródeł finansowania instytucji kultury. Jakkolwiek Rada Miejska w Sosnowcu zawarła w Statucie regulacje dotyczące gospodarki finansowej Miejskiego Domu Kultury "Kazimierz", jednakże w żadnych z nich nie postanowiła o źródłach finansowania instytucji kultury. W szczególności za normy o takiej treści nie można uznać uregulowań przepisu § 13 pkt 1 Statutu, wskazujących jakie są przychody Domu Kultury. Pojęcie "przychody" nie jest bowiem pojęciem tożsamym z pojęciem: "źródła finansowania" co wynika chociażby z rozróżnienia jakiego w zakresie tych pojęć dokonał sam ustawodawca w ustawie o organizowaniu. W przepisie art. 28 ust. 2 dookreślając co należy rozumieć przez przychody instytucji kultury, wymaga jednocześnie od lokalnego prawodawcy, aby wskazał on, źródła finansowania instytucji kultury.

W ocenie organu nadzoru Statut nie zawiera również prawidłowo sformułowanych postanowień dotyczących prowadzenia działalności innej niż kulturalna , które to w myśl art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy statut powinien zawierać, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Przepis § 7 pkt 12 i 13 Statutu gdzie Rada Miejska postanowiła, że "Do zakresu działania należy: prowadzenie działalności gospodarczej, o ile nie stoi to w sprzeczności z zakresem działania Domu Kultury" (pkt 12) oraz "Dom Kultury może prowadzić takie inne działania wynikające z potrzeb kulturowych społeczeństwa oraz organizować inne, uzgodnione z Organizatorem, projekty kulturalne o profilu zgodnym z jego działalnością podstawową." uwzględnia jedynie działania przyszłe i niepewne. Sformułowanie "o ile nie stoi ona w sprzeczności z zakresem działania" instytucji kultury, sugeruje natomiast, że uchwałodawca ma na myśli sytuacje abstrakcyjne, mające miejsce nie teraz obecnie, ale dopiero w przyszłości. Przede wszystkim w/w przepisy uwzględniają zdarzenia przyszłe i niepewne i nie precyzują zakresu działalności gospodarczej. Nadto stwierdzenie, że instytucja kultury może prowadzić inną działalność zdaniem Wojewody potraktować należy - w kontekście ust. 2 art. 13 cytowanej ustawy - za niewłaściwe zrealizowanie delegacji ustawowej gdzie obligatoryjnym elementem statutu są postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, a nie samo ogólne zasygnalizowanie takiej możliwości. Wszystkie bowiem unormowania uchwały muszą precyzyjnie realizować delegację ustawową. Brak w statucie któregoś z wyszczególnionych ustawowo elementów, skutkuje istotnym naruszeniem zarówno normy kompetencyjnej wynikającej z art. 13 ust. 2 ww. ustawy, jak i konstytucyjnej zasady legalności aktu prawa miejscowego.

Wojewoda podniósł także, iż za istotnie naruszające prawo uznaje się te postanowienia uchwały o charakterze normatywnym, które wykraczają poza delegację ustawową, tj. które regulują kwestie nieobjęte normą upoważniającą, włączając w to postanowienia, które powtarzają lub modyfikują przepisy aktów wyższego rzędu w hierarchii źródeł prawa a stanowisko takie już wielokrotnie zajmował NSA w tym m.in. w wyroku z dnia 26 maja 1992 r. (sygn. akt SA/Wr 3 10/92, publ. Wspólnota 1993/2/2).

W kontekście powyższego za istotnie naruszające prawo, z uwagi na przekroczenie zakresu delegacji ustawowej, należy uznać następujące przepisy uchwały: § 2 Statutu, wskazujący akty prawne (przede wszystkim ustawy), na podstawie których działa instytucja kultury; § 3 pkt 1 Statutu rozstrzygający o osobowości prawnej instytucji kultury, który jednocześnie w tym zakresie wkracza w materię ustawową określoną w art. 14 ust. 1 ustawy; § 3 pkt 2 i 3 Statutu wskazującego organizatora dla Domu Kultury oraz treści pieczątki, którą się posługuje; § 5 Statutu wskazujący na uprawnienia Prezydenta Miasta wobec instytucji kultury; § 8 Statutu określający strukturę organizacyjną instytucji kultury; § 9 Statutu, który jednocześnie narusza przepis art. 13 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym: "Organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców'"', w treści przepisu Statutu nie uwzględniono obowiązku zasięgnięcia ww. opinii; § 10 ust. 2 Statutu rozstrzygający o zatrudnieniu "pozostałych pracowników"; § 11 Statutu rozstrzygający o zakresie obowiązków dyrektora instytutu kultury.

Organ nadzoru stwierdził; iż stosownie do konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa - akty prawa miejscowego nie powinny w żaden sposób regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu i tymi przepisami normowanej (nawet, jeśli taka regulacja stanowiłaby jedynie powtórzenie obowiązującego przepisu). Ponowne uregulowanie przez radę gminy materii ustawowej zawsze będzie prowadzić do sprzeczności zobowiązującym w tym zakresie przepisem ustawy, i to nie tylko w przypadkach, w których regulacje uchwały w sposób oczywisty normują określone zagadnienia wbrew obowiązującym przepisom prawa. Również i modyfikacja, czy powtórzenie przepisów ustawy może wypaczyć ich sens. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, co może spowodować całkowitą lub częściową zmianę intencji prawodawcy (por. wyrok NSA Oz w Lublinie z dnia 28.02.2003 r., 1 SA/Lu 882/02, Fin. Kom. 2003, nr 4, poz. 53; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29.09.2010r., sygn. akt 1! SA/Sz 424/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem w § 13 Statutu przyjęto regulacje dotyczące szczegółowych zasad gospodarki finansowej instytucji kultury, co zdaniem organu nadzoru nie tylko wykracza poza delegację ustawową, ale i również wkracza w materię uregulowaną ustawowo. Zastrzeżenia te w ocenie Wojewody dotyczą: § 13 Statutu, który dodatkowo modyfikuje regulację zawartą w art. 27 ust. 1 ustawy, § 13 pkt 1 Statutu, który dodatkowo modyfikuje regulację zawartą w art. 28 ust. 2 ustawy § 13 pkt 2 Statutu, który dodatkowo modyfikuje regulację zawartą w art. 27 ust. 3 ustawy, § 13 pkt 3 Statutu, który dodatkowo modyfikuje regulację zawartą w art. 27 ust. 4 ustawy, § 13 pkt 5 Statutu, który dodatkowo modyfikuje regulację zawartą art. 28 ust. 1 ustawy.

Na poparcie powyższych uwag organ nadzoru przywołał (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/GI 391/12, CBOSA).

Końcowo organ nadzoru zauważył, iż upływ ustawowego terminu określonego wart. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uniemożliwił organowi nadzoru wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność kwestionowanego zarządzenia, zaś w myśl przepisu art. 93 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 2 niezbędnym i uzasadnionym stało się zastosowanie niniejszego środka nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę Gmina Sosnowiec wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie.

W pierwszym rzędzie Gmina Sosnowiec zaprzeczyła poglądowi Wojewody by zaskarżona uchwała była sprzeczna z art. 13 ustawy z 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej . W jej ocenie Statut instytucji kultury nadany zaskarżoną uchwałą w całej rozciągłości wyczerpuje obligatoryjny katalog elementów/materii, którą określa art. 13 ust. 2 tej ustawy.

Zdaniem Gminy nie można zgodzić się z twierdzeniem Wojewody, iż statut Miejskiego Domu Kultury "Kazimierz" w Sosnowcu nie określa sposobu powoływania organów zarządzających i doradczych. Treść § 10 ust. 1, § 12 statutu jednoznacznie wypełniają zakres art. 13 ust. 2 pkt. 3 ustawy bowiem bezpośrednio wskazują funkcjonowanie organu zarządzającego i organów doradczych oraz regulują sposób ich powoływania. Gmina Sosnowiec zaznaczyła, iż art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy przewiduje wyłącznie wytyczne co do formułowania postanowień statutu instytucji kultury w zakresie sposobu powołania organów zarządzających i organów doradczych, a nie trybu takiej procedury. Przywołany przepis należy zatem traktować jako generalne upoważnienie do określenia sposobu powoływania organów zarządzających i doradczych, z którego nie można wywodzić obowiązku precyzyjnego formułowania warunków obsady tych organów. Stanowisko to w pełni potwierdza wyrok NSA z 9 lipca 2015r. sygn. akt: II OSK 1216/15.

Dalej Gmina zaznaczyła, iż o ile w instytucji kultury organy zarządzające mają charakter obligatoryjny to organy doradcze należy uznać jako za mające charakter fakultatywny. Gdyby ustawodawca przyjął założenie, że w każdej państwowej lub samorządowej instytucja kultury musi działać organ doradczy, to precyzyjnie określiłby jego nazwę, sposób powoływania i zakres kompetencji (tak jak to uczynił w stosunku do organu zarządzającego). Za taką interpretacją przepisów ustawy zdaniem Wojewody przemawiają również normy ustaw szczególnych, regulujących działalność wybranych typów instytucji kultury jak na przykład ustawa z 21 listopada 1996r. o muzeach (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 720 ze zm.) ustawa o z 27 czerwca 1997r. o bibliotekach (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 574 ze zm.), które wprost stanowią, iż w tych instytucjach kultury działa obligatoryjny organ doradczy - Rada. Skoro przepisy ustawy o organizowaniu wymagają uregulowania w statucie sposobu powoływania organu doradczego, to w temacie faktycznego funkcjonowania takich organów w ocenie Gminy ich powołania, ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego pełną swobodę.

Jako chybione uznała Gmina zarzuty Wojewody, dotyczące braku określenia w statucie jednostki źródeł jej finansowania gdy w § 13 pkt 1-7 w sposób wyczerpujący sprecyzowano źródła finansowania instytucji kultury. Tym samym przyjęta regulacja odpowiada wymogom ustawowym.

W zakresie zarzutu, że statut nie zawiera elementów określonych w art. 13 ust. 2 pkt. 5 ustawy poprzez brak prawidłowych postanowień dotyczących prowadzenia działalności innej niż kulturalna Gmina Sosnowiec wskazała na oczywistą bezzasadność tego zarzutu z uwagi na fakt, iż wskazany przez Wojewodę przepis dotyczy zasad dokonywania zmian statutowych, które nie mają nic wspólnego z "dodatkową" działalnością instytucji kultury. Wymagana przez art. 13 ust. 2 pkt. 5 regulacja została zawarta w § 14 statutu Miejskiego Domu Kultury "Kazimierz", zgodnie z którą cyt. "zmiany i uzupełnienia niniejszego statutu dokonuje się w trybie i na zasadach obowiązujących przy jego nadaniu". Skoro zaskarżony statut zawiera normy objęte art. 13 ust. 2 pkt. 5 ustawy to zarzut Wojewody Śląskiego co do braku elementów wskazanych w tym przepisie jest całkowicie chybiony.

Nadto Gmina Sosnowiec podniosła, iż stoi na stanowisku, że statut Miejskiego Domu Kultury "Kazimierz" zawiera postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna i jest to doprecyzowane w § 7 pkt. 12 i 13 statutu gdzie jest mowa o działalności wydawniczo-promocyjnej oraz działalności gospodarczej, o ile nie stoi to w sprzeczności z zakresem działalności Domu Kultury. Takie sprecyzowanie jest zdaniem Gminy Sosnowiec w pełni wystarczające i zgodne z przepisami ustawy .

W ocenie Gminy także statut Miejskiego Domu Kultury "Kazimierz" nie modyfikuje ani nie wykracza poza regulacje ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Powołując się na wyrok NSA z 3 grudnia 1999r., sygn. akt III SA 1721/99) Gmina zauważyła, że żaden ze wskazanych przez Wojewodę przepisów nie narusza obowiązujących przepisów prawnych. Gmina zakwestionowała twierdzenia Wojewody Śląskiego dotyczące przekroczenia delegacji ustawowej przez: § 2 statutu - który wskazuje podstawowe akty prawne normujące działalność instytucji kultury. Wskazała iż trudno sobie wyobrazić, iż działalność instytucji publicznej będzie oderwana od przepisów np. ustawy o finansach publicznych, ustawy o rachunkowości, prawa zamówień publicznych etc. Przywołanie podstawowych aktów prawnych, do których instytucja kultury musi się stosować w ramach prowadzonej działalności nie narusza jakichkolwiek przepisów prawnych ani nie modyfikuje takich przepisów. W zakresie § 3 pkt 1 statutu podniosła iż potwierdza on tylko status prawny instytucji kultury a nie modyfikuje przepisów prawnych w tym przedmiocie. Także § 3 pkt 2 i 3 statutu poprzez wskazanie organizatora dla Domu Kultury oraz treść pieczątki, którą się posługuje nie stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej. Przepisy te należy traktować jako czysto "techniczne", które nie naruszają przepisów ustawy w tym zakresie. Podobnie § 5 statutu nie narusza jakiejkolwiek regulacji ustawowej. Skoro organizatorem Miejskiego Domu Kultury "Kazimierz" w Sosnowcu jest organ wykonawczy gminy, to zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym - organ wykonawczy (w tym przypadku Prezydent Miasta Sosnowca) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (tak art. 30 ust. 1 usg). Trudno zatem negować, uprawnienia wójta/burmistrza /prezydenta miasta w zakresie nadzoru nad podmiotem, który corocznie otrzymuje od gminy dotację podmiotową w oparciu o uchwałę budżetową. Również § 8 statutu nie narusza jakikolwiek regulacji ustawowej, jak i § 9 statutu, nie narusza art. 13 ust. 3 ustawy , który to odnosi się do organizacji struktury organizacyjnej a nie organizacji wewnętrznej jednostki. Ponadto § 9 statutu przewiduje obowiązek konsultacji regulaminu z organizatorem a opinia taka nie jest dla organizatora wiążąca. Także w ocenie Gminy § 10 ust. 2 i § 11 s statutu nie naruszają regulacji ustawowej,

Gmina Sosnowiec zakwestionowała twierdzenia Wojewody Śląskiego iż § 13 statutu modyfikuje regulacje ustawowe, które w jej ocenie są w całości zgodne z przepisami zawartymi odpowiednio w art. 27 - 29 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że skarga w znacznej części zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała wydana przez Radę Miejską w Sosnowcu w dniu 26 kwietnia 2012 r. nr 360XXII/2012 w sprawie Nadania Statutu Miejskiemu Domowi Kultury Kazimierz w Sosnowcu .

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badają zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów, dokonaną przez organy administracji publicznej.

Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej jak dotychczas: "p.p.s.a."). W pkt 5 tego przepisu przewidziano skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Według art. 50 § 2 p.p.s.a.: "Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi". Tak np. według ustaw samorządowych legitymację do wniesienia skargi na uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego ma organ nadzoru (por. art. 93 ust. 1 i art. 99 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 994, dalej w skrócie oznaczonej: "u.s.g."). W art. 86 u.s.g. ustawodawca upoważnił wojewodę do wykonywania nadzoru nad działalnością gminną przyznając mu kompetencje do stwierdzania nieważności wszystkich wydanych przez organy gminy uchwał bez względu na ich przedmiot, za wyjątkiem przypadku, o którym mowa w jej art. 91 ust. 2a. Kompetencja wynikająca z art. 93 ust. 1 u.s.g. została jednak ograniczona w czasie, bowiem po upływie 30 dni od doręczenia aktu samorządu terytorialnego organowi nadzoru nie posiada on już możliwości samodzielnego stwierdzenia jego nieważności. W tym przypadku organ nadzoru może natomiast zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego, a uprawnienie do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego, ze względu na szczególny charakter postępowania nadzorczego, nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1575/04, publ. OSS 2005/3/70 i CBOS).

W rozpatrywanej sprawie postępowanie sądowe zmierzające do kontroli zakwestionowanej uchwały Rady Miejskiej w Sosnowcu nr 364/XXIl/2012 z dnia 26 kwietnia 2012 r. zostało zainicjowane skargą organu nadzoru - Wojewody Śląskiego i nie ulega wątpliwości, że był to organ uprawniony do złożenia skargi.

W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że w odpowiedzi na skargę domagano się jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., z powodu błędnego oznaczenia organu. Skarga została bowiem wniesiona bezpośrednio wobec jednostki samorządu terytorialnego (Miasto Sosnowiec) a nie przeciwko organowi administracji. Fakt ten, zdaniem pełnomocnika Prezydenta Miasta Sosnowca, może prowadzić do wniosku, iż skarga narusza art. 32 w związku z art. 25 § 1 p.p.s.a., bo organ administracji publicznej, jakim jest Rada Miejska w Sosnowcu, legitymuje się zdolnością sądową. Natomiast stronami postępowania przed sądem administracyjnym są skarżący i organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.

Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, iż przy badaniu reprezentacji organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zostało zaskarżone należy uwzględnić fakt, że organ administracji publicznej (np. minister, wojewoda, wojewódzki komendant policji, wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta, marszałek województwa) jest umocowany z mocy prawa do podejmowania czynności w zakresie przepisanej mu kompetencji. Odnieść to należy też do sytuacji, gdy administrację publiczną wykonują inne podmioty lub gdy organ wykonujący administrację publiczną działa przez osoby uprawnione do działania w jego imieniu.

Przywołany w odpowiedzi na skargę, jako podstawa do jej odrzucenia przepis art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie.

Rozważenia zatem wymaga, czy prawidłowo oznaczona została w skardze strona postępowania, jak wskazano jest to "jednostka samorządu terytorialnego - Miasto Sosnowiec".

Bezspornie samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP). Jak stanowi art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wprawdzie z art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. wynika zasada samodzielności gminy, lecz pamiętać należy, iż może być ona realizowana tylko i wyłącznie w granicach obowiązującego prawa.

Dodać należy, że jednostka samorządu terytorialnego posiada przymiot osobowości publicznoprawnej, jak i osobowość prawną. Ta pierwsza pozwala jej wykonywać zadania z zakresu administracji publicznej przy wykorzystaniu środków prawnych charakterystycznych dla organów państwa, a więc w szczególności prawnych form działania administracji o charakterze władczym. Z kolei nadanie jednostkom samorządu terytorialnego osobowości prawnej ma na celu umożliwienie im posiadania własnego majątku i swobodnego nim dysponowania w granicach określonych prawem, natomiast za przedmiot działalności samorządu terytorialnego należy uznać wykonywanie administracji publicznej.

Organy administracji publicznej z istoty rzeczy są powołane do wykonywania zadań wynikających z ich kompetencji, a nie do korzystania z praw i wolności. Zawsze należy pamiętać, że "sfera wolności i praw obywatelskich nie przenika się ze sferą kompetencji organów władzy publicznej" (por. J. Trzciński, Podmiotowy zakres skargi konstytucyjnej, [w:] Konstytucja. Wybory. Parlament. Studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2000, s. 213; por. także postanowienie TK z dnia 22 maja 2007 r., SK 70/05, OTK ZU 2007, nr 6/A, poz. 60, s. 871). Pod pojęciem jednostki samorządu terytorialnego, a więc i powiatu, należy rozumieć wspólnotę samorządową (jednostkę charakterze korporacyjnym) posiadającą osobowość prawną w sferze prawa publicznego i prywatnego, wykonującą zadania z zakresu administracji publicznej na zasadach samodzielności określonej prawem, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, poprzez swoje organy wyłonione w drodze wyborów i podlegającą nadzorowi państwowemu (por. J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, cz. I, Kraków 1995, s. 109).

W tym miejscu z całą mocą należy podkreślić, że ustawodawca obowiązkiem wykonywania zadań publicznych obciążył jednostki samorządu terytorialnego, a nie ich organy. Ochrona prawna może wobec tego obejmować zarówno prawo pojmowane jako zespół norm prawnych (prawo w sensie przedmiotowym), jak i prawo przyznane konkretnemu podmiotowi, wynikające z prawa przedmiotowego, czyli tzw. prawo podmiotowe tego samorządu w relacjach z administrowanymi (J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 83). Osobowość prawną uznać należy za podstawowy element przesądzający o podmiotowości każdej z tych jednostek. Zapewnia ona wyodrębnienie z aparatu państwowego, daje możliwość występowania we własnym imieniu, a co za tym idzie ponoszenia wyłącznej odpowiedzialności. Daje także możliwość korzystania z ochrony sądowej. Jest ona również gwarancją samorządności. Nie oznacza to jednak, że jednostki te są takimi samymi osobami prawnymi, jak wszystkie osoby prawne podlegające reżimowi Kodeksu cywilnego.

Samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a Państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania Państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Jest on zatem częścią władzy wykonawczej w Państwie (por. J. P. Tarno [w:] J. P. Tarno, M. Sieniuć, J. Sulimierski, J. Wyporska, Samorząd terytorialny w Polsce, Warszawa 2004, s. 34-36; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2006, s. 173). Istotę samorządu terytorialnego wyrażają trzy podstawowe elementy: a) podmiot, b) przedmiot, c) sposób wykonywania administracji publicznej.

Kwestia dotycząca zdolności procesowej przysługującej w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, wyjaśniona została bardzo obszernie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. o sygn. akt I OPS 3/12 (CBOS). Z uchwały tej wynika, że w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Takie jednak okoliczności szczególne w niniejszej sprawie nie występują.

Jak wskazał NSA w powyższej uchwale, zdolność sądowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym przysługuje gminie, a nie jej organom. Nie można z faktu działania gminy za pomocą organu stanowiącego i wykonawczego wyprowadzać tezy o przyznaniu tym samym zdolności sądowej w postępowaniu sądowym osobno każdemu z organów samorządu terytorialnego, a nie samym gminom.

Zdolność sądowa właściwego organu gminy, w tym rady reprezentowanej przez przewodniczącego, nie jest determinowana jego zadaniami, skoro zadania te przyznane są gminie jako takiej, gminę zaś reprezentuje prezydent (wójt, burmistrz), a przewodniczący rady nie jest organem gminy. Wynika to z art. 31 u.s.g., który stanowi, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest prezydent (wójt, burmistrz), a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Umocowanie przewodniczącego rady do jej reprezentowania przed sądem wymagałoby zatem specjalnego upoważnienia przewodniczącego w uchwale rady "bo nie może reprezentować rady w sposób samoistny", podczas gdy:

1) gminę, której samodzielność jest chroniona głównie poprzez skargi na akty nadzoru reprezentuje prezydent (wójt, burmistrz);

2) to prezydent (wójt, burmistrz) jest organem wykonawczym i to on wykonuje uchwały rady, niezależnie od ich przedmiotu;

3) skoro to nie rada reprezentuje gminę to nie może ona kompetencji w tym zakresie - nieposiadanych - przekazać na rzecz innego podmiotu.

Nie ulega wątpliwości, że radzie gminy służy domniemanie kompetencji, bowiem do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1 u.s.g.), dlatego podejmowanie jakiejkolwiek uchwały upoważniającej przewodniczącego rady do działania na "zewnątrz" (poza ustawowym zakresem jego bardzo wąskich kompetencji) naruszałoby przepis art. 18 ust. 1 w związku z art. 31 u.s.g., co więcej oznaczałoby przekroczenie przez radę jej kompetencji.

Równocześnie na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 995) funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta i prezydent miasta, a miasto to jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie (ust. 2), przy czym ustrój i działanie organów tego miasta, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym (ust. 3). Zatem gmina, jak również miasto na prawach powiatu, którym jest Miasto Sosnowiec, jako osoba prawna występuje w postępowaniu przed sądem administracyjnym jako strona, natomiast zdolność procesową do podejmowania czynności w sądowoadministracyjnym postępowaniu i jego reprezentowaniu ma Prezydent Miasta Sosnowca.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Realizacja zadań jest podstawową, konstytucyjnie określoną funkcją samorządu terytorialnego. Przy czym omawiany przepis przesądza, że zadania te spoczywają na samorządzie, a nie na jego organach. Natomiast poszczególne jednostki samorządu terytorialnego wykonują te zadania, o dwojakim zresztą charakterze, poprzez swoje organy. Tak więc, organy samorządu terytorialnego wykonują przede wszystkim zadania własne, ale także zadania zlecone im w drodze ustawy lub porozumienia administracyjnego z zakresu administracji rządowej. Jest to uregulowanie jak najbardziej racjonalne, ponieważ rzeczą bezsporną jest, że osoby prawne, w tym jednostki samorządu terytorialnego, nie mogą wykonywać powierzonych im zadań w inny sposób niż przez swoje organy lub poprzez osoby fizyczne, które zostały zatrudnione w tym celu.

W tym stanie rzeczy pogląd, wyrażony w odpowiedzi na skargę i stwierdzenie, że organ administracji publicznej - Rada Miejska w Sosnowcu legitymuje się zdolnością sądową nie jest uprawniony.

Skarga dotyczy uchwały Rady Miejskiej w Sosnowcu, jednakże nie może ulegać wątpliwości, iż stroną postępowania jest miasto na prawach powiatu, czyli Miasto Sosnowiec, jako jednostka samorządu terytorialnego, która jest reprezentowana przez Prezydenta Miasta Sosnowca. Wskazanie przez organ nadzoru w skardze jako strony postępowania jednostki samorządu terytorialnego - Miasta Sosnowiec nosi znamiona oczywistej omyłki, która nie może mieć wpływu na skuteczność wniesionej skargi.

W konsekwencji, brak jest podstaw do uznania, że wobec braku spełnienia przesłanki skutecznego oznaczenia organu, którego dotyczy skarga, istniały podstawy do jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., o co wnioskowano w odpowiedzi na skargę.

Nie znajdując formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi i przechodząc do merytorycznych rozważań przyjdzie zwrócić uwagę na treść art. 147 § 1 p.p.s.a., który zezwala sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Przywołany przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w ścisłym w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko "istotne naruszenie prawa" oznacza nieważność uchwały organu gminy (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Żaden przepis u.s.g. nie określa rodzaju naruszeń prawa, które mogą być klasyfikowane w kategorii istotnego naruszenia prawa. Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza więc konieczność sięgnięcia w tym miejscu do stanowiska wypracowanego w piśmiennictwie prawniczym i judykaturze, a w konsekwencji przyjęcia, że są to takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, względnie naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. "Ustawa o samorządzie gminnym", Komentarz pod red. B. Dolnickiego; ABC 2010 i przywołane tam orzecznictwo, dostępne w CBOS).

W rozpoznawanej sprawie zasadniczy spór sprowadza się do oceny kompletności regulacji prawnych Statutu Miejskiego Domu Kultury w Sosnowcu, w brzmieniu stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Sosnowcu nr 360/XXIl/2012 z dnia 26 kwietnia 2012 r., z punktu widzenia normy art. 13 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj. Dz. U. z 2012 r. nr 13, poz. 123 z późn. zm., dalej jak dotychczas: "ustawa" lub "ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej").

Należy zauważyć, że Dom Kultury jest instytucją kultury, działającym na podstawie statutu nadanego przez organizatora stosownie do treści ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Organ nadzoru dokonując w skardze analizy poszczególnych zapisów Statutu Miejskiego Domu Kultury w Sosnowcu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Sosnowcu nr 360/XXIl/2012 z dnia 26 kwietnia 2012 r., uznał, że jest on pozbawiony ustawowych elementów obligatoryjnych i z tego powodu konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Tymczasem za istotnie naruszające prawo uznaje się te postanowienia, które wykraczają poza delegację ustawową, tj. regulują kwestie nieobjęte normą upoważniającą, włączając w to takie, które powtarzają lub modyfikują przepisy aktów wyższego rzędu w hierarchii źródeł prawa.

Przyjdzie zatem nawiązać w punkcie wyjścia do poglądów wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 658/10 (CBOS), w którym to Sąd analizując możliwość stwierdzenia nieważności części uchwały, odwołał się do koncepcji tzw. "orzeczeń zakresowych", wynikających z kontroli hierarchicznej konstytucyjnych źródeł prawa. Koncepcja ta analizowana szczególnie szeroko w doktrynie i orzecznictwie prawa konstytucyjnego ze względu na zakres kontroli Trybunału Konstytucyjnego, znajduje również swoje odpowiednie zastosowanie w przypadku kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne w zakresie legalności aktów prawa miejscowego. W tym, bowiem aspekcie punktem wspólnym orzecznictwa konstytucyjnego i administracyjnego jest hierarchiczna kontrola źródeł prawa. Korzystność zastosowania orzeczenia zakresowego (częściowego) pozwala na wyeliminowanie z systemu prawa wadliwej normy prawnej tylko w zakresie powodującym jej niezgodność z aktami wyższego rzędu, przy jednoczesnym zachowaniu w mocy pozostałych norm, które nie są dotknięte tą nieważnością. Jak wskazuje się w doktrynie prawa konstytucyjnego, a co znajduje również swoje przełożenie w warunkach kontroli legalności aktu prawa miejscowego, orzeczenie zakresowe w wymiarze praktycznym powoduje ustanowienie zakazu interpretacji przepisu, który mógłby doprowadzić do jego "odczytania" i zastosowania w sposób sprzeczny z sentencją wyroku (por. P. Radziewicz. Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 2006 r. sygn. akt K 9/05, Przegląd Legislacyjny z 2006 r. nr 6, s. 195-206).

Przypomnienie to jest istotne bowiem wydanie orzeczenia "częściowego" wskazuje jaka część określonego aktu dotknięta jest wadliwością, jak również daje możliwość uniknięcia ewentualnych szkód, jakie mogłyby zostać spowodowane luką prawną, powstałą z powodu wyeliminowania z systemu prawa całej regulacji aktu prawa miejscowego. Jednocześnie znaczny upływ czasu od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności części unormowań jej załącznika, ponieważ jest to akt prawa miejscowego, co pozwala na stwierdzenie jego nieważności, mimo upływu rocznego terminu, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g.

Jak już wcześniej podniesiono, stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, działają na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, jak też ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisach poszczególnych ustrojowych ustaw samorządowych, w tym w art. 40 ust. 1 u.s.g.

Do aktów prawa miejscowego wydawanych przez organy gminy należeć będą także akty, których przedmiotem jest organizacja instytucji gminnych (art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g.). Wraz z innymi aktami o charakterze powszechnie obowiązującym, stanowią one podstawę działania, organizacji i funkcjonowania takich instytucji.

W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że konstytucyjna formuła wydawania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie oznacza, że akty prawa miejscowego, jako akty o charakterze zależnym (pochodnym), stanowione mogą być wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i to upoważnienia wyraźnego, a nie tylko pośrednio wynikającego z przepisów ustawowych. Tylko bowiem organy władzy ustawodawczej samoistnie mogą stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą legitymować się wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Kraków 2007, s. 87). Stanowisko to jest powszechnie akceptowane również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 178/09, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 585/07, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 531/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 309/08, wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 maja 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 89/12, CBOS). Według reguły zawartej w Karcie Samorządu Lokalnego, samorządowi należy zapewnić swobodę kształtowania swych organów, jak też niezależność wybranym przedstawicielom. Przy czym, rada gminy nie jest prawodawcą samodzielnym, tak jak parlament i może stanowić normy prawne tylko działając w granicach przyznanych jej wyraźnie kompetencji. Wprawdzie kompetencja do stanowienia statutów wynika już z samej normy konstytucyjnej, to jest art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, jednak statut nie jest aktem autonomicznym. Przy uchwalaniu statutu moc wiążącą dla rady gminy stanowią także, obok ustawy zasadniczej, ustawy zwykłe. Ograniczenia swobody statutowej gminy będą zatem polegały na zakazie uregulowania szczegółowych kwestii ustrojowych odmiennie niż czynią to przepisy ustawy, zakazie powtarzania rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych, obowiązku uregulowania w statucie zagadnień ustrojowych, do których uregulowania w drodze statutu została gmina upoważniona przez wyraźny przepis ustawy.

Akt uchwalony przez gminę nie powinien także zawierać przepisów zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny, lub budzący wątpliwości interpretacyjne (por wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 marca 2016 r. o sygn. akt III SA/Lu 1366/15, CBOS). Dodatkowo, w orzecznictwie i piśmiennictwie reprezentowany jest pogląd, że zakaz powtórzeń w statucie zapisów ustawowych nie ma charakteru bezwzględnego.

W tym miejscu należy zacytować treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r. o sygn. akt II SA/Wr 745/06 (CBOS), w którym stwierdzono, iż "niekiedy konieczne jest przytoczenie w uchwale rady gminy zapisów ustawowych, jeżeli dzięki takiemu zabiegowi akt praw miejscowego stanie się czytelny i zrozumiały, jednak myśli tej nie można utożsamiać ze swoistą "modyfikacją" i rozszerzeniem lub uzupełnieniem zapisów ustawowych" (cytat). Taki pogląd został również wyrażony w innych wyrokach NSA (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1996 r. o sygn. akt SA/Gd 2949/94, CBOS). Wskazuje to, że zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego może być dopuszczalne, jeżeli czyniłoby to akt prawa miejscowego w pełni czytelnym

i zrozumiałym (K. Gruszecki, Regulaminy zaopatrzenia .... s. 61 oraz tamże cytowane orzeczenia).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Według art. 13 ust. 2 ustawy statut zawiera: 1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury, 2) zakres działalności, 3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania, 4) sposób uzyskiwania środków finansowych, 5) zasady dokonywania zmian statutowych, 6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

Niewątpliwie uchwała rady gminy regulująca organizację funkcjonowania instytucji kultury, w drodze nadania jej statutu i określenia jego treści, ma normatywny charakter, jako akt prawa miejscowego, podlegający publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Adresatami norm ujętych w statucie jednostki kultury nie są bowiem wyłącznie podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach powołanej do życia struktury administracji publicznej, lecz również określona społeczność lokalna, co czyni z niego akt o charakterze prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1526/08, CBOS). Statut instytucji kultury jest aktem prawa miejscowego o charakterze ustrojowo-organizacyjnym. Analiza normatywna przepisu art. 13 ust. 1 i 2 ustawy upoważniającego do uchwalenia statutu wskazuje, że jest on uchwalany na podstawie ustawowej, generalnej klauzuli delegacyjnej. Ustawodawca nie zawarł w nim "ścisłych wytycznych" dotyczących treści aktu prawa miejscowego, lecz nakazał, by instytucje kultury "działały na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora". W ust. 2 art. 13 ustawodawca wymienił, w stylizacji enumeracji pozytywnej, obligatoryjne elementy treści statutu, wśród nich: "zakres działania".

Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Jak wyżej wskazuje się, z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym.

Sąd podziela pogląd, w myśl którego zakaz normatywnych powtórzeń nie ma charakteru absolutnego. Wyjątkowo mogą zdarzyć się bowiem takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nietworzących zamkniętej całości czy niewystarczająco komunikatywnych. Dopuszczalność wyjątkowego powtarzania przepisów ustawy dotyczy zwłaszcza takich aktów, jak statuty czy regulaminy. Akty tego rodzaju są często dla pewnego kręgu odbiorców podstawowym źródłem informacji i dlatego należy dążyć, by informacja ta była możliwie pełna, co może wymagać powtórzenia przepisów ustawy (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239). Podobne też stanowisko odnaleźć można w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.

Trybunał Konstytucyjny stwierdzał bowiem, że przepis aktu wykonawczego zawierający powtórzenie przepisu ustawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy, bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego, a to oznacza, że jest to wyraźne superfluum prawodawcy, które będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową (por. G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", s. 630 i tam przywołane orzeczenia TK w szczególności orzeczenie z dnia 15 stycznia 1991r. sygn. U 8/90 publ. OTK 1991/1/8).

Przyjmując zatem, że zakaz powtórzeń regulacji ustawowych w akcie prawa miejscowego nie skutkuje automatycznie nieważnością przepisu powtarzającego, Sąd uznaje, że w przypadku stwierdzenia w § 3 Statutu, że Dom Kultury posiada osobowość prawną, a także, że działa na podstawie wymienionych w § 2 Statutu aktów prawnych nie doszło do modyfikacji przepisów wyższych hierarchicznie i nie stanowi to istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością usunięcia z obrotu prawnego kontrolowanej regulacji.

W § 7 Statutu wskazano szczegółowy zakres działania Miejskiego Domu Kultury, w tym również prowadzenie działalności gospodarczej o ile nie stoi to w sprzeczności z zakresem jego działalności (pkt 12). Postanowienie to jest zbyt ogólne i nie wyczerpuje normy art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy. Nadto, art. 9 ust. 1 i 2 ustawy nie daje możliwości prowadzenia działalności w zakresie kultury w innej formie organizacyjnoprawnej niż przewidziana w Statucie. Jednocześnie podkreśla, że prowadzenie działalności kulturalnej jest podstawowym celem statutowym samorządowych instytucji kultury. O ile instytucja kultury obok podstawowego celu statutowego może bądź zamierza prowadzić inną działalność, to rodzaj tej działalności musi jednak wynikać z postanowień statutu, bowiem tryb realizacji zadań z zakresu kultury uregulowany został w sposób zupełny w ustawie o organizacji i prowadzeniu działalności kulturalnej (art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy). Z tego powodu podzielić przyjdzie stanowisko organu nadzoru, że § 7 pkt 12 Statutu w sposób istotny narusza przywołane przepisy ustawy.

Spornym jest także §10 Statutu zgodnie z którym Domem Kultury zarządza i reprezentuje go na zewnątrz Dyrektor, którego powołuje i odwołuje Prezydent Miasta Sosnowca, na zasadach i w trybie przewidzianym w obowiązujących przepisach. Ustawodawca stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy podał, że kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu, poza instytucjami, które wymienia rozporządzenie ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, dla których z uwagi na ich znaczenie dla kultury narodowej, jako właściwy sposób przyjęto drogę konkursową. W art. 15 ustawy wskazano zaś, iż Dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16. Brak wskazania przez organ stanowiący, który z trzech trybów powołania dyrektora przewidzianych w ustawie będzie miał zastosowanie w przypadku tej instytucji kultury, jest równoznaczne z brakiem określenia sposobu powołania organu zarządzającego. Brak konkretnych regulacji w zakresie - sposobu powoływania dyrektora Domu Kultury pozostawia to zagadnienie do rozstrzygnięcia organowi wykonawczemu Miasta, wykonującemu zadania organizatora instytucji kultury, podczas gdy z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 oraz art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika kompetencja Rady Miejskiej do nadania statutu takiej instytucji w drodze aktu prawa miejscowego (tak wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 lipca 2011 r., II SA/SZ 523/11., który skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela. Ponadto, pozostawienie organowi wykonawczemu dowolności w wyborze zasad i trybu powołania dyrektora - w istocie wypacza sens art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Nie ulega wątpliwości, że instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora, który zawierać ma wyraźnie wskazaną w ustawie treść. Katalog spraw jakie stanowią treść statutu jest katalogiem zamkniętym, nie poprzedzonym określeniem "w szczególności" pozwalającym uchwałodawcy na poszerzanie zawartości aktu. Jedocześnie wszystkie elementy treści statutu stanowią, jak słusznie zauważa organ nadzoru, składniki niezbędne. Natomiast poza statutem pozostaje regulacja organizacji wewnętrznej instytucji kultury. Z woli ustawodawcy kwestia regulowana regulaminem organizacyjnym, opracowanym przez dyrektora poza zaopiniowaniu przez organizatora jest uregulowana w art. 13 ust.3 ustawy. Z tych też względów Sąd podziela stanowisko organu co do tego, że uchwałodawca, uchwalając statut instytucji kultury, nie był upoważniony do zamieszczania w nim przepisów dotyczących organizacji wewnętrznej.

Dalej zauważyć należy, że na mocy art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy koniecznym elementem kontrolowanego Statutu powinno być, a nie jest określenie organów zarządzających i doradczych oraz sposób ich powoływania. Kompetencja ta nie została jednak w § 12 Statutu wykorzystana, gdzie powiedziano, iż Dyrektor Domu Kultury może powołać organy doradcze spośród pracowników i osób spoza instytucji do spraw związanych z działalnością określoną w Dziale II statutu. To zaś oznacza iż to uregulowanie Statutu jest niezgodne z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy. Całkowicie uzasadniony jest zatem zarzut braku wskazania w § 12 Statutu organów doradczych, które powinny być integralną jego częścią, jak też sposób ich powoływania.

Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że uchwałodawca, nadając Statut dla Domu Kultury nieprawidłowo uregulował kwestie związane z określeniem źródeł finansowania, o których mowa w art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy.

W § 13 pkt 1 Statutu określono przychody Domu kultury cytując treść 28 ust. 2 ustawy. Powtórzenia te stanowią ewidentne uchybienia zasadzie wynikającej z § 137 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 45). Ugruntowane jest stanowisko i judykatury i piśmiennictwa prawniczego w tym zakresie, że powoływanie się na zasady techniki prawodawczej może mieć miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. m. in. T. Bąkowski, "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, W-wa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej"; T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). Takie też uchybienia kwalifikują się do oceny jako istotne naruszenia prawa skutkujące ich nieważnością.

W tym stanie rzeczy, Sąd, dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i załącznika do niej, tylko w części za zasadne uznał zarzuty organu nadzoru wywiedzione w treści skargi, co do istotnego naruszenia obowiązującego prawa, w zakresie paragrafów Statut Miejskiego Domu Kultury wymienionych w sentencji wyroku, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, co skutkowało koniecznością stwierdzenia ich nieważności.

Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. oraz art. 151 p.p.s.a.