II SA/Gd 300/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-09-29	
Data wpływu	2021-05-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Jolanta Górska /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Marek Kraus	
Symbol z opisem	6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 2885/21	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono postanowienie I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333; art. 3 pkt 5; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Marek Kraus po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi T. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z dnia 22 lutego 2021 r., nr [...].	
Uzasadnienie
T. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 marca 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lutego 2021 r. o wstrzymaniu budowy tymczasowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję budynku gospodarczego.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 31 grudnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania robót budowlanych polegających na budowie (ustawieniu) obiektu budowlanego, usytuowanego w południowo-zachodniej części działki ewidencyjnej nr [..], położonej pod adresem Ż., gmina N., stanowiącej współwłasność D. S., T. C. oraz M. Ł. i P. Ł.

W dniu 10 lutego 2021 r. organ przeprowadził oględziny, podczas których ustalił, że w południowo-zachodniej części działki ewidencyjnej nr [..] w październiku 2020 r. T. C.wybudował obiekt budowlany konstrukcji stalowej, o powierzchni zabudowy 2,46 m x 3,0 m i wysokości 1,93 m (mierząc od poziomu gruntu przed bramą wjazdową do szczytu dachu). Południowozachodni narożnik przedmiotowego obiektu tymczasowego usytuowany jest w odległości 2,52 m od zachodniej granicy działki ewidencyjnej nr [..], a jego południowo-wschodni narożnik w odległości 4,90 m od jej granicy południowej. Jak ustalono, obiekt budowlany posiada ściany z blach stalowych a jego dach jest dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 15°. Podczas oględzin nie można było wejść do wnętrza obiektu, ponieważ zamarzła kłódka i T. C. nie był w stanie jej otworzyć. Ponadto ustalono, że przedmiotowy tymczasowy obiekt budowlany został ustawiony bezpośrednio na gruncie, a wewnątrz – jak oświadczył T. C. – ułożono na gruncie jedynie płyty pilśniowe twarde, aby przechowywane przedmioty nie stały na ziemi. Według oświadczenia inwestora obiekt służy do przechowywania zabawek ogrodowych i rowerów oraz utrzymania porządku. Przed wybudowaniem obiektu inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę, ani nie zgłosił jego budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż jego zdaniem stanowi on obiekt małej architektury.

Postanowieniem z dnia 22 lutego 2021 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał budowę tymczasowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję budynku gospodarczego konstrukcji stalowej o powierzchni zabudowy 3,0 m x 2,46 m, usytuowanego w południowo-zachodniej części działki ewidencyjnej nr [..], położonej pod adresem Ż., gmina N., stanowiącej współwłasność D. S., T. C. oraz M. Ł. i P. Ł., w odległości 2,52 m od jej granicy zachodniej (narożnik południowo-zachodni obiektu) i w odległości 4,90 m od jej granicy południowej (narożnik południowo-wschodni obiektu). W uzasadnieniu organ poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz podał wysokość opłaty legalizacyjnej.

Po rozpoznaniu zażalenia inwestora postanowieniem z dnia 25 marca 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 10 grudnia 2020 r. organ I instancji dokonał kontroli w celu ustalenia, czy został wykonany obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego nałożony decyzją tego organu z dnia 25 lipca 2019 r., utrzymaną w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia 11 grudnia 2019 r., od której oddalono skargę prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 78/20. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania jest nowy obiekt budowlany - tymczasowy obiekt budowlany pełniący funkcję budynku gospodarczego o konstrukcji stalowej.

Organ przytoczył treść art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Ustawowe zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w myśl ww. przepisów, dotyczy tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu. Natomiast stosownie do art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego obiektem tymczasowym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak (katalog otwarty): strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe.

W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowy obiekt budowlany konstrukcji stalowej, o ścianach z blach, ustawiony bezpośrednio na gruncie, niewątpliwie jest tymczasowym obiektem budowlanym. Skoro inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, ani nie dokonał zgłoszenia dotyczącego przedmiotowego obiektu, co znajduje potwierdzenie w ustaleniach z oględzin z dnia 10 lutego 2021 r. oraz w znajdującym się w aktach sprawy piśmie Starosty z dnia 30 grudnia 2020 r., to prawidłowo organ I instancji nałożył na inwestora postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i w którym poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego.

W odniesieniu do argumentacji przedstawionej w treści zażalenia organ odwoławczy zauważył, że przedmiotowego obiektu budowlanego – deklarowanego jako obiekt powstały w celu utrzymania porządku i przechowywania zabawek ogrodowych i rowerów – nie można uznać za obiekt małej architektury. Pojęcie "obiektu małej architektury" zostało zdefiniowane w przepisach art. 3 pkt 4 lit. a, b i c Prawa budowlanego, przy czym definicja ta ma charakter zakresowy niepełny, ponieważ nie wymienia wszystkich elementów zakresu używając zwrotu "w szczególności". Wspólne natomiast dla wszystkich obiektów małej architektury są ich niewielkie rozmiary. Obiekt małej architektury nie może być jednocześnie budynkiem ani budowlą. Uznanie konkretnego obiektu budowlanego za obiekt małej architektury jest możliwe po dokonaniu analizy na tle konkretnego stanu faktycznego, z uwzględnieniem całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy tymczasowy obiekt budowlany powstał w miejscu uprzednio istniejącego obiektu - budynku gospodarczego objętego nakazem rozbiórki. Według ustaleń dokonanych w trybie nadzoru budowlanego, w toku odrębnego, zakończonego już postępowania, wewnątrz uprzednio istniejącego budynku gospodarczego inwestor przechował sprzęt i rowery. Tym samym uprawnione jest stwierdzenie, że realizacja przedmiotowego obiektu miała na celu "zastąpienie" budynku gospodarczego objętego nakazem rozbiórki.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł inwestor zarzucając naruszenie:

1) art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że "domek – wiata" wymaga zgłoszenia, w sytuacji, gdy organ nie dokonał właściwej kwalifikacji wskazanego obiektu i błędnie uznał, że jest on "budynkiem gospodarczym", podczas gdy niniejszy obiekt jest nie związany trwale z gruntem, a właściwą kwalifikacją "domku ogrodowego – wiaty" jest obiekt małej architektury;

2) art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i błędne uznanie, że "domek ogrodowy – wiata" wymaga zgłoszenia, podczas gdy art. 30 ust. 1 pkt 1 enumeratywnie wskazuje, jakie obiekty wymagają zgłoszenia, a "domek ogrodowy – wiata", który powinien zostać prawidłowo zakwalifikowany jako obiekt małej architektury nie podlega temu obowiązkowi;

3) art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności ustalenia przesłanek koniecznych do prawidłowego zakwalifikowania obiektu, tj. brak odniesienia do jego przeznaczenia, powierzchni, związania z gruntem, posiadania bądź nieposiadania dachu i fundamentów, przez co nie można uznać, że organ dokonał prawidłowej klasyfikacji, bowiem nie odniósł się do przesłanek wskazanych w Prawie budowlanym;

4) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez uznanie, że "domek ogrodowy – wiata" powinien zostać zakwalifikowany jako tymczasowe pomieszczenie gospodarcze.

Skarżący wniósł o umorzenie postępowania ze względu na naruszenie art. 3 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego, ewentualnie o uchylenie zaskarżanego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skarżący zwrócił uwagę, że organ I instancji sam ustalił, iż rzekomy budynek znajdujący się na gruncie ma cechy wiaty – obiektu małej architektury (nie jest związany z gruntem fundamentami, jego wymiary oraz konstrukcja jednoznacznie wskazują, że jest to obiekt małej architektury). Tymczasem, z niewiadomych względów organ I instancji wskazał, że jest to obiekt wymagający zgłoszenia robót budowlanych. W ocenie wnoszącego skargę, uznanie kontrolowanego domku ogrodowego za tymczasowy budynek gospodarczy obiekt budowlany jest nietrafne. Na dowód przedstawiono zrzut ekranu z aukcji internetowej, gdzie taki domek ogrodowy jest przypisany jako wiata, altana - obiekty niewymagające pozwolenie budowlanego oraz zgłoszenia prac budowlanych.

Zdaniem skarżącego, dla prawidłowego zakwalifikowania obiektu niezbędna była staranność w ustaleniu jego cech i odniesienie opisu obiektu do ustawowych definicji poszczególnych kategorii obiektów. Skarżący zauważył, że w zaskarżonej decyzji jest powielony poglądu, jaki organ ten zajął w decyzji z dnia 25 lipca 2019 r., dotyczącej nakazu rozbiórki obiektu gospodarczego. Przyjęto, bowiem, że wybudowany obiekt nie jest budynkiem, lecz nosi cechy obiektu budynku gospodarczego, niepołączonego trwale z gruntem, który wymagał zgłoszenia w organie architektoniczno – budowlanym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił jednocześnie, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku wynosi 7,38 m2 a "domek ogrodowy – wiata" wykorzystywany jest do utrzymania porządku oraz przechowywania zabawek dziecięcych i ogrodowych.

Następnie, skarżący przypomniał treść art. 3 pkt 1-4 Prawa budowlanego wskazując, że definicja obiektu małej architektury zawiera określenie jednej wspólnej cechy tej kategorii obiektów budowlanych, tj. odnosi się do ich rozmiarów używając nieostrego terminu "niewielkie obiekty". Druga część definicji zawiera zaś przykładowe wyliczenie tego typu obiektów. Ustawa podaje przykłady trzech kategorii takich obiektów podzielonych według kryterium funkcji, jaką mają pełnić. Zdaniem skarżącego, dzięki takiej konstrukcji definicji można określić obiekty podobne, zbliżone do wyliczonych we wskazanym przepisie, które ze względu na niewielkie rozmiary i podobną funkcję użytkową mogą być zakwalifikowane jako obiekty małej architektury. Niedopuszczalna jest praktyka kwalifikowania obiektu budowlanego przez pryzmat pojęć ogólnych prawa budowlanego, jeżeli tak jak w przypadku art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego dzielą się one na bardziej szczegółowe pojęcia.

Skarżący wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż stwierdzenie, że dany obiekt jest "niewielki" wymaga nie tylko określenia jego bezwzględnych wymiarów (wysokości, szerokości, długości), ale także odniesienia wielkości tego obiektu do jego usytuowania w konkretnej przestrzeni. Bardzo ważne jest, że niniejszy obiekt nie jest nawet większy od płotu działki sąsiedniej, a najważniejsze, że w pobliskiej odległości znajduje się magazyn namiotowy i hala produkcyjna prawie sto razy większa, na dowód czego przedstawiono zdjęcia obiektu w pryzmacie budynków w pobliskiej odległości. Ponadto, skarżący zauważył, że istotne jest także zwrócenie uwagi na rodzaj przyjętej konstrukcji np. konstrukcja ciężka, betonowa czy lekka, ażurowa. W sprawie nie jest sporne, że przedmiotowy obiekt ma konstrukcję lekką, a wielkość tego obiektu biorąc pod uwagę otaczającą zabudowę jest niewielka. Podkreślono przy tym, że obiekty małej architektury pełnią funkcje o charakterze nieuciążliwym i pobocznym w stosunku do korzystania z danej nieruchomości. Taki właśnie nieuciążliwy charakter ma, w ocenie skarżącego, przedmiotowy "obiekt małej architektury" do przechowywania zabawek i narzędzi ogrodniczych, co w pełni uzasadnia zakwalifikowanie go do obiektów małej architektury.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym, postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dna 25 marca 2021 r. i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lutego 2021 r. wykazała, że oba te postanowienia dotknięte są uchybieniami, które w świetle art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uzasadniają wyeliminowanie tych aktów z obrotu prawnego.

Powyższe postanowienia zostały wydane w toku postępowania dotyczącego legalności zabudowy na działce nr [..] w Ż., której inwestorem był T. C.

Podstawą działań organów nadzoru budowlanego były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, przy czym należy wskazać, że ze względu na datę wszczęcia postępowania, tj. 31 grudnia 2020 r., zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), zastosowanie miały przepisy Prawa budowlanego obowiązujące po dniu wejścia w życie nowelizacji, tj. po 19 września 2020 r. Taki też reżim prawny prawidłowo zastosował organ I instancji. Natomiast organ odwoławczy, pomimo tego, że w uzasadnieniu decyzji powołał się na art. 25 ustawy zmieniającej i art. 48 Prawa budowlanego w nowym brzmieniu, to jednak do kwalifikacji spornego obiektu zastosował treść art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji. Uchybienie to jednak, zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy nie miało zasadniczego wpływu na jej wynik, gdyż niezależnie od przyjętego stanu prawnego kwalifikacja spornej zabudowy, jako tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem, jest nieprawidłowa. Jedyną dostrzeżoną konsekwencją powyższego uchybienia jest treść sformułowanych przez skarżącego zarzutów skargi kwestionujących naruszenie przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji, co jednak ze względu na dyspozycję art. 134 § 1 p.p.s.a., nie miało wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Zgodnie bowiem z art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Wyjaśniając powyższe w pierwszej kolejności należy wskazać, że kontrolowane postępowanie administracyjne jest konsekwencją kontroli wykonania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 6,03 m x 4,01 m na działce nr [..] w Ż., nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lipca 2019 r., utrzymaną następnie w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poddaną kontroli sądowej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oddalającym skargę z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 78/20. Podczas tej kontroli ustalono, a ustalenia te nie były kwestionowane, że w miejscu ww. budynku gospodarczego, który rozebrano, pod koniec października 2020 r. powstał kolejny obiekt o wymiarach 3,0 m x 2,46 m, uznany przez organy za tymczasowy obiekt budowlany pełniący funkcję budynku gospodarczego. Z taką kwalifikacją nie sposób się jednak zgodzić.

Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Stosownie zaś do art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Co do tego podkreślić należy, że w toku całego postępowania skarżący nie wskazał żadnych okoliczności mogących chociażby pośrednio przemawiać za uznaniem spornego obiektu za obiekt tymczasowy, w tym nie wyraził swojej woli rozbiórki lub przeniesienia go w inne miejsce przed upływem 180 dni. Z zestawienia ujawnionych dat: powstania obiektu – w październiku 2020 r., kontroli przeprowadzonej przez organ w luty 2021 r. oraz wydania postanowienia przez organ I instancji w lutym 2021 i przez organ II instancji w marcu 2021 r., wynika, że w dacie podejmowanych przez organy działań nie upłynął jeszcze okres 180 dni.

Wykluczając jednak kwestię tymczasowości, zwrócenia uwagi wymaga treść art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, definiująca obiekt budowlany jako budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Ustawowe definicje poszczególnych kategorii obiektów zawarte są odpowiednio w art. 3 pkt 2, 3 i 4 Prawa budowlanego. Przez budynek należy rozumieć obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (pkt 2), przez budowlę - każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (pkt 3), zaś przez obiekt małej architektury - niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (pkt 4).

Obiekt budowlany może należeć tylko do jednej z wymienionych kategorii. Zdaniem Sądu, organy w sposób całkowicie nieuzasadniony, bez uwzględnienia konstrukcji, gabarytów i sposobu wykorzystania przedmiotowego obiektu, wykluczyły możliwość jego kwalifikacji jako obiektu małej architektury.

Tymczasem sporny obiekt, jak wynika z ustaleń poczynionych przez organy podczas kontroli w dniu 10 lutego 2021 r., posiada powierzchnię zabudowy 7,38 m2, wysokość 1,93 m i konstrukcję stalową. Obiekt ten został ustawiony bezpośrednio na gruncie, nie jest z nim trwale związany, a według oświadczenia inwestora, wewnątrz obiektu na gruncie ułożono jedynie płyty pilśniowe twarde, aby przechowywane przedmioty nie stały na ziemi. Według inwestora, obiekt ten jest obiektem małej architektury i służy do utrzymania porządku i przechowywania zabawek ogrodowych i rowerów.

Z przytoczonej w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego definicji obiektów małej architektury wynika, że przepis ten dokonując rozróżnienia 3 kategorii obiektów małej architektury, zawiera jedynie przykładowe ich wyliczenie dla każdej kategorii, przewidując przy tym tylko jedną ich cechę wspólną, a mianowicie niewielkie rozmiary. W ten sposób możliwe jest określenie innych obiektów podobnych do wyszczególnionych w tym przepisie, które ze względu na swoje niewielkie rozmiary i podobną funkcję mogą być zakwalifikowane jako obiekty małej architektury (por. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 24 października 2019 r., II SA/Rz 795/19; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 marca 2017 r., II SA/Gd 1027/16, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, przy klasyfikacji obiektów niewymienionych we wskazanym przepisie (nie ma on charakteru zamkniętego i stanowi wskazówkę interpretacyjną) należy kierować się takimi kryteriami jak: wielkość obiektu, podobieństwo do obiektu wymienionego w przepisie, standard techniczny oraz jego przeznaczenie (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2020 r., II OSK 1217/09, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do kwestii wielkości obiektu, w orzecznictwie wskazuje się, że stwierdzenie – zgodnie z ustawową definicją, iż dany obiekt jest "niewielki" wymaga nie tylko określenia jego bezwzględnych wymiarów (wysokości, szerokości, długości), ale także odniesienia wielkości tego obiektu do jego usytuowania w konkretnej przestrzeni. Nie można bowiem pomijać, że obiekty małej architektury pełnią funkcję o charakterze nieuciążliwym i pobocznym w stosunku do korzystania z danej nieruchomości (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 września 2008 r., II SA/Ke 416/08, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne może okazać się także zwrócenie uwagi na rodzaj przyjętej konstrukcji, np. konstrukcja ciężka, betonowa, czy lekka, ażurowa (por. np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 20 maja 2008 r., II SA/Łd 209/08; WSA w Białymstoku z dnia 20 lipca 2006 r., II SA/Bk 213/06, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że sporny obiekt, ze względu na sposób jego wykonania (lekka konstrukcja blaszana, posadowiona bezpośrednio na gruncie), niewielką powierzchnię (7,38 m2) i wysokość (1,93 m) oraz pełnioną funkcję (przechowywanie rzeczy w celu uporządkowania nieruchomości), spełnia wymogi uzasadniające zakwalifikowanie go jako obiektu małej architektury, zgodnie z art. 3 pkt 4 lit. c Prawa budowlanego.

Nie ulega wątpliwości, że prawidłowa kwalifikacja spornego obiektu do określonej kategorii obiektów czy urządzeń budowlanych wymaga ustalenia jego cech charakterystycznych i ich odniesienia do ustawowych definicji poszczególnych kategorii obiektów.

W niniejszej sprawie organy nie sprostały powyższemu zadaniu, albowiem całkowicie pominęły istotne cechy spornego obiektu, tj. jego konstrukcję, gabaryty i sposób wykorzystania, wykluczając bezpodstawnie jego kwalifikację jako obiektu małej architektury. Organy przede wszystkim nie rozważyły wielkości spornego obiektu w kontekście otaczającej go przestrzeni. Przedmiotowy obiekt ma wymiary 2,46 m x 3,0 m, powierzchnię 7,38 m2 i wysokość 1,93 m. Jak wynika zarówno z dokumentacji zdjęciowej przedłożonej przez skarżącego, jak i znajdującego się w aktach administracyjnych wydruku mapy z systemu WebEWID, na nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących z działką zainwestowaną znajdują się budynki przemysłowe i magazynowe o gabarytach znacznie przekraczających wymiary przedmiotowego obiektu. W konsekwencji pominięto, że w takiej przestrzeni obiekt, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, z pewnością można uznać za posiadający niewielkie rozmiary w rozumieniu definicji określonej w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, którego istnienie z żaden sposób nie zakłóca ładu przestrzennego, ani ze względu na wielkość ani na funkcję. Deklarowana przez skarżącego funkcja tego obiektu, mającego służyć do przechowywania zabawek ogrodowych i rowerów, a więc sprzętów codziennej rekreacji i uporządkowania przestrzeni na nieruchomości, pozwala na przypisanie go do jedną z trzech kategorii obiektów małej architektury, obejmującej obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku.

Pominięcie tej cechy funkcjonalnej obiektu doprowadziło organy do błędnego wniosku, że mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym pełniącym funkcje budynku gospodarczego. Legalna definicja budynku gospodarczego zawarta w § 3 pkt 8 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), dotyczy budynku, a więc obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem, przeznaczonego do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Nie ulega zaś wątpliwości, że sporna zabudowa nie jest budynkiem, gdyż nie posiada trwałego związania z gruntem, a przy tym służy jako pomieszczenie do przechowywania, realizując funkcję pomocniczą względem zabudowy mieszkaniowej.

W tych okolicznościach posłużenie się przez organ odwoławczy argumentacją opartą na analogii do ustaleń stanowiących podstawę decyzji rozbiórkowych z 2019 r. odnoszących się do budynku gospodarczego na działce nr [..], dla wykazania cech nowego obiektu i jego kwalifikacji jako obiektu tymczasowego, nie mogło zostać zaakceptowane. Kwalifikacja każdego obiektu winna następować z uwzględnieniem jego indywidualnych cech charakterystycznych i one powinny decydować o zastosowaniu właściwych przepisów. Temu zadaniu organy administracji uchybiły.

Podsumowując, uwzględnienie takich elementów jak lekka konstrukcja obiektu, jego niewątpliwie niewielkie rozmiary, w tym wysokość – 1,93 m, która nie spełnia norm właściwych dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, w kontekście otaczającej zabudowy oraz sposób wykorzystania do rekreacji codziennej i utrzymania porządku na nieruchomości, stanowiący nieuciążliwe uzupełnienie funkcji mieszkaniowej, pozwalało na dokonanie prawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy, jako obiektu małej architektury, a nie tymczasowego obiektu nietrwale związanego z gruntem, jak dokonały tego orzekające organy.

Nieprawidłowa kwalifikacja obiektu, będąca wynikiem braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, miała zaś istotne skutki prawne, które wywarły wpływ na wynik sprawy. Mianowicie, organy po ustaleniu, z jakim obiektem mamy do czynienia stwierdziły, że jego realizacja nie została poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę, ani dokonaniem zgłoszenia, która to sytuacja odpowiada dyspozycji przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i wymaga podjęcia władczych działań ze strony nadzoru budowlanego. W konsekwencji, stosownie do art. 48 ust. 3 ustawy, wstrzymano budowę procedowanego obiektu i poinformowano inwestora o wysokości opłaty legalizacyjnej oraz możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego. Tymczasem, wdrożenie procedury legalizacyjnej jest możliwe tylko w przypadku nie budzącej wątpliwości okoliczności, że obiekt nie jest obiektem małej architektury. W przeciwnym bowiem wypadku zabudowa nie podlega takiej procedurze, gdyż zgodnie z treścią art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego na realizację obiektu małej architektury nie jest potrzebne uzyskanie pozwolenia na budowę, czy dokonanie zgłoszenia, a więc brak jest podstaw do władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego w trybie przepisów Prawa budowlanego.

W związku z tym orzekające w sprawie organy nie tylko nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ani nie rozpatrzyły w sposób wszechstronny całego materiału dowodowego, naruszając tym samym przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a w konsekwencji art. 48 Prawa budowlanego, ale także działały wbrew określonej w art. 8 k.p.a. gdyż dokonana kwalifikacja ocenianego obiektu i uznanie, iż ziściły się przesłanki do wdrożenia procedury jego legalizacji, nie były uzasadnione. Tak przeprowadzonego postępowania nie można natomiast uznać za budzącego zaufanie do działań organów władzy publicznej.

Powyższa ocena nie oznacza jednak, że w odniesieniu do kontrolowanego budynku nie istnieją żadne podstawy do objęcia jej działaniami organów nadzoru budowlanego. Zgodnie bowiem z tezą uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16, do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine Prawa budowlanego, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Uznając za aktualne powyższe stanowisko w aktualnym stanie prawnym Sąd nie przesądza jednak, czy w rozważanym wypadku istnieje konieczność zastosowania wskazanych wyżej przepisów, pozostawiając tą kwestię organom nadzoru budowlanego, które orzekając zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania sformułowane przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy nie było podstaw do kwalifikacji wykonanego w październiku 2020 r. obiektu o konstrukcji stalowej i wymiarach 3,0 m x 2,46 m, posadowionego na działce nr [..] w Ż., jako tymczasowego obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem. Uwzględnienie wszystkich istotnych dla sprawy elementów stanu faktycznego, a w szczególności cech obiektu, prowadzi bowiem do wniosku, że jest to obiekt małej architektury, na którego wykonanie inwestor – T. C., nie musiał uzyskać pozwolenia na budowę, ani dokonywać zgłoszenia. Bezzasadne było zatem stosowanie wobec tego obiektu procedury z art. 48 Prawa budowlanego.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 marca 2021 r., jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lutego 2021 r., jako naruszające prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który przewiduje, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.