Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 254/13 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od M. P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego [...] (...) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 13

maja 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora

Transportu Drogowego z dnia 26 [...] 2012 r. nr

[...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uchylił

zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę

rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

W dniu 13 [...] 2011 r., na drodze krajowej nr [...], w miejscowości

R., zatrzymano do kontroli mobilnej zespół pojazdów: samochód ciężarowy

marki R. o nr rej. [...] wraz z przyczepą marki C. o nr

rej. [...]. Dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t.

Droga krajowa, po której poruszał się kontrolowany pojazd została wyszczególniona

w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych

lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek

opłaty elektronicznej (Dz.U. z 2011 r. Nr 80, poz.433). Kontrolowany pojazd nie był

wyposażony w urządzenie służące do poboru opłat elektronicznych (viaBOX). Jak

wskazano w protokole kontroli z dnia 13 [...] 2011 r., elektroniczny system

poboru opłat zarejestrował naruszenie polegające na braku komunikacji:

- w dniu 12 [...] 2011 r. o godz. [...], na [...] km autostrady [...], nr stacji

kontrolnej [...] oraz o godz. [...] na [...] km autostrady [...], nr

stacji kontrolnej [...],

- w dniu 13 [...] 2011 r. o godz. [...], na [...] km autostrady [...], nr stacji

kontrolnej [...],

- w dniu 13 [...] 2011 r., na płatnym odcinku [...], [...].

W powyższym stanie faktycznym, decyzją z dnia 13 [...] 2011 r.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wymierzył skarżącemu karę pieniężną w

wysokości [...] zł wobec nie uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd.

W postępowaniu wywołanym odwołaniem wniesionym od powyższej decyzji,

Główny Inspektor Transportu Drogowego wezwał podmiot odpowiedzialny za

obsługę krajowego systemu poboru opłat działający w imieniu i na rzecz

Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i A. sp.

z o.o (dalej też spółka), do wskazania, czy opłata za przejazdy określone w protokole

kontroli została uiszczona. Udzielając odpowiedzi spółka podała, że w dniach 12 i 13

[...] 2011 r. opłata za przejazd nie została pobrana. Nadto poinformowała,

że operator sytemu elektronicznego poboru opłat zawarł umowę z użytkownikiem

pojazdu samochodowego nr rej. [...] w dniu 13 [...] 2011 r. o godz.

[...].

Postanowieniem z dnia 13 [...] 2012 r., Główny Inspektor wyłączył do

odrębnego postępowania sprawę w zakresie nałożenia decyzją z dnia 13

[...] 2011 r. kary pieniężnej w wysokości [...] złotych za przejazd w dniu:

- 13 [...] 2011 r. o godzinie [...] przez bramownicę

[...], na autostradzie [...];

- 12 [...] 2011 r. o godzinie [...] przez bramownicę

[...], na autostradzie [...];

- 12 [...] 2011 r. o godzinie [...] przez bramownicę

[...], na autostradzie [...].

Organ wskazał, że ustawodawca nie przewidział możliwości sumowania kar

pieniężnych za kilka naruszeń stanowiących odrębne sprawy administracyjne w

rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania

administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: "k.p.a.", za

naruszenia opisane w art. 13k ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach

publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz.115 ze zm.) w jednej decyzji

administracyjnej. Wobec powyższego wyodrębnił tyle spraw administracyjnych, ile

stwierdzono przejazdów, za które nie uiszczono opłat elektronicznych, tak aby każda

stanowiła podstawę do wydania odrębnej decyzji w przedmiocie kary pieniężnej w

wysokości [...] zł. Wyodrębniając te sprawy organ wyjaśnił, że kierował się

kryterium: dnia popełnienia naruszenia; odcinka drogi krajowej, za przejazd którym

pobiera się opłatę elektroniczną; czasu popełnienia naruszenia.

Decyzją z dnia 26 [...] 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego

utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ wskazał, że z całokształtu materiału dowodowego w

sposób nie budzący wątpliwości wynika, że kontrolowany pojazd samochodowy

poruszał się drogą krajową wymienioną w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22

marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się

opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, a ponadto, że za

przejazd ten nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy

o drogach publicznych. Strona postępowania administracyjnego została również

ustalona prawidłowo, gdyż jest nią osoba, która kierowała kontrolowanym pojazdem

samochodowym. Tym samym, stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o

drogach publicznych, to kierującemu pojazdem samochodowym należało wymierzyć

karę pieniężną.

W ocenie organu, w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do umorzenia

postępowania administracyjnego, gdyż ustawodawca nie przewidział okoliczności

pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie

obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. W

ocenie organu, brak wiedzy, czy świadomości odnośnie do obowiązującej w Polsce

kategorii dróg publicznych, czy też odnośnie do obowiązku ponoszenia opłat

elektronicznych za przejazd, nie może usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów.

Odnosząc się do zarzutu o nałożeniu kary będącej wielokrotnością [...] zł

organ stwierdził, że nie jest on zasadny. W przedmiotowej sprawie ustalono bowiem

okoliczność w postaci wykonania czterech przejazdów po odcinkach płatnych dróg

krajowych. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż twierdzenie skarżącego jakoby z treści

przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. wynikało,

że uiszczanie kar jest wprost przewidziane jedynie dla przedsiębiorców, nie jest

uzasadnione. Zdaniem organu, odpowiedzialność administracyjną za nieuiszczenie

opłaty elektronicznej zawsze będzie ponosił "kierujący pojazdem samochodowym",

gdyż wynika to z art. 13k ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Kierującym

pojazdem może być zaś jedynie osoba fizyczna.

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę do

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie

zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy

do ponownego rozpoznania przez organ.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej

oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na

uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, iż podziela stanowisko Głównego Inspektora, że brak

zainstalowania w pojeździe urządzenia viaBOX, w czasie wykonywania przejazdu po

drogach wymienionych w załącznikach do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22

marca 2011 r. skutkuje tym, że opłata elektroniczna nie zostaje uiszczona, zaś organ

administracji publicznej jest obowiązany do wymierzenia kierującemu pojazdem

samochodowym kary pieniężnej, zgodnie z dyspozycją art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o

drogach publicznych. Podzielił również ocenę organu, że obowiązek posiadania

urządzenia do poboru opłat elektronicznych jest obowiązkiem o charakterze

bezwzględnym, gdyż ustawodawca nie przewidział żadnej możliwości odstąpienia od

obowiązku nałożenia tej kary.

Sąd wskazał, iż zarówno ustawa o drogach publicznych, jak i rozporządzenie

Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. określają drogi płatne lub ich odcinki, za

przejazd którymi należy wnieść stosowną, indywidualnie naliczoną opłatę

elektroniczną (zależną m.in. od rodzaju pojazdu samochodowego). Tym samym, Sąd

I instancji podzielił stanowisko organu, że w okolicznościach stanu fatycznego

rozpatrywanej sprawy doszło do naruszenia czterech odrębnych przepisów (norm)

prawnych - wielokrotny przejazd bez wniesienia opłaty elektronicznej - co uzasadnia

stanowisko, że każde z tych naruszeń stanowi odrębną sprawę administracyjną,

która powinna być załatwiona odrębną decyzją administracyjną. Stwierdził, że wbrew

zarzutom skarżącego, dopuszczalne jest nałożenie kary pieniężnej stanowiącej

wielokrotność (mnożnik) wyodrębnionych w powołanym rozporządzeniu odcinków

drogi, za które nie została uiszczona opłata.

Jednakże Sąd I instancji zauważył że, zgodnie z art. 13i ust. 6 ustawy o

drogach publicznych, minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z

ministrem właściwym do spraw łączności, po wydaniu przez Komisję Europejską

przepisów w sprawie europejskiej usługi opłaty elektronicznej, został zobowiązany do

określenia, w drodze rozporządzenia: 1) szczegółowych wymagań technicznych lub

operacyjnych dla systemów elektronicznego poboru opłat, 2) szczegółowych

wymagań technicznych dla urządzeń, o których mowa w ust. 3, 3) daty udostępnienia

europejskiej usługi opłaty elektronicznej dla pojazdów samochodowych, z

zachowaniem przepisu ust. 2

Sąd podniósł, że jego zdaniem, przepisy objęte delegacją nie zostały

dotychczas wydane, co nie może pozostawać bez wpływu na ocenę zgodności z

prawem kontrolowanej decyzji. Wskazał, że zarówno w przepisach ustawy o drogach

publicznych, jak i w innych przepisach wykonawczych, stanowiących źródło prawa

obowiązującego w RP, nie zostały określone szczegółowe wymagania techniczne i

operacyjne dla systemów elektronicznego poboru opłat oraz dla stosowanych w tym

procesie urządzeń. Sąd podniósł również, że jakkolwiek nie może nie zgodzić się z

wyodrębnieniem w załączniku nr 1 do powołanego rozporządzenia Rady Ministrów

odcinków autostrady [...], na których ma być pobierana opłata elektroniczna, to jednak

zauważa, że egzekucja tych opłat - za każdy wyodrębniony odcinek, w oparciu o

dane uzyskane ze stacji kontrolnych (bramownic) - nie ma wystarczających podstaw

w obecnym porządku prawnym RP.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów, dotyczącego określenia podmiotu

odpowiedzialnego za spowodowane naruszenia, Sąd wskazał, iż w art. 13 ust 1 pkt 3

ustawy o drogach publicznych, w którym jest mowa o obowiązanych do ponoszenia

opłat za przejazdy po drogach krajowych, obowiązek ten ustawa odnosi do

korzystających z dróg publicznych. Natomiast z art. 13k ust. 1 i 2 przywołanej

ustawy, stanowiącego o karach za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty

elektronicznej, jednoznacznie wynika, że kary te nakłada się na kierującego

pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy. Z kolei, w

rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2011 w sprawie wnoszenia opłat

elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar

pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego mowa jest o użytkowniku.

Z powyższego, Sąd I instancji wywiódł, że organ nie udowodnił w niewątpliwy

sposób, iż nałożona kara pieniężna powinna obciążać kierującego pojazdem, a więc

w istocie nie ustalił jednoznacznie, kto jest stroną w sprawie.

Za bezzasadny Sąd i instancji uznał natomiast zarzut naruszenia art. art. 31

ust. 3 Konstytucji RP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu

Drogowego wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi strony,

ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki

Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz

organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według

norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)

ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." w związku z art.

7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

przejawiające się w niczym nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że

organ nie udowodnił w sposób niewątpliwy, że nałożona kara pieniężna powinna

obciążać kierującego pojazdem, a więc nie ustalił jednoznacznie, kto jest stroną

postępowania, podczas gdy w świetle bezspornych ustaleń faktycznych

poczynionych w sprawie strona tego postępowania została ustalona prawidłowo,

gdyż stosownie do treści art.13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych osobą tą

mógł być wyłącznie skarżący, jako kierujący pojazdem samochodowym bez

uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po płatnych odcinkach dróg publicznych;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k

ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia

Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r., poprzez ich błędną wykładnię,

przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że z przepisów tych wynika, iż

obowiązek wyposażenia pojazdu w odpowiednie urządzenie do rejestracji opłat,

zabezpieczenie środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczanie, a także

obowiązek zapłaty nałożonych kar obciąża generalnie przedsiębiorcę, wobec czego

nałożona kara pieniężna nie powinna obciążać kierującego pojazdem, podczas gdy z

treści przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że odpowiedzialnym

za naruszenie obowiązków w zakresie uiszczania opłaty elektronicznej, w tym także

na korzystanie z płatnych dróg publicznych bez uiszczenia tej opłaty, jest wyłącznie

kierujący pojazdem i to temu podmiotowi powinna być wymierzona kara pieniężna, o

której mowa w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13hc

ust. 1, art. 13i oraz art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez ich

błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że

obowiązujące regulacje nie określają w stopniu wystarczającym szczegółowych

wymagań technicznych lub operacyjnych dla systemów elektronicznego poboru opłat

oraz szczegółowych wymagań technicznych dla stosowanych w tym procesie

urządzeń i wobec tego brak jest wystarczających podstaw prawnych do nakładania

kar za naruszenia w zakresie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wymienione

w art. 13k ust. 1 i ust. 2 u.d.p., podczas gdy sam ustawodawca nie uznał za

niezbędne wydania tego rodzaju szczegółowych unormowań dla skuteczności

funkcjonowania systemów oraz możliwości sankcjonowania obowiązków w zakresie

ponoszenia/opłaty elektronicznej za przejazd po płatnych odcinkach dróg

publicznych, przyjmując za wystarczające to co wynika z przepisów samej ustawy

oraz przepisów aktów wykonawczych, w tym w szczególności rozporządzenia

Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat

elektronicznych ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar

pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 91, poz. 524),

zaś delegacja zamieszczona w art. 13i ust. 6 u.d.p. odnosi się do wydania przepisów

zapewniających li tylko interoperacyjność systemów z uwagi na wymagane

przepisami Wspólnotowymi UE wdrożenie europejskiej usługi opłat elektronicznej;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13hc

ust. 1, art. 13i oraz art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez ich

niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd, że w świetle braku

przepisów prawa powszechnie obowiązującego określających szczegółowe

wymagania techniczne lub operacyjne dla systemów elektronicznego poboru opłat,

oraz szczegółowe wymagania techniczne dla stosowanych w tym procesie

urządzeń, niedopuszczalnym było nałożenie na skarżącego kary za naruszenie

obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, podczas gdy w sprawie zastosowanie

znajdował art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, albowiem działanie

skarżącego w pełni odpowiadało hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie,

zaś poszukiwane przez Sąd szczegółowe unormowania techniczne działania

systemów nie mogłyby nawet znaleźć zastosowania w sprawie, gdyż skarżący wbrew

dyspozycji art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych nie dokonał uiszczenia

opłaty z uwagi na całkowity brak odpowiedniego urządzenia do jej poboru, albowiem

w ogóle nie zawarł on nawet umowy z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą

korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków objętych opłatą elektroniczną, o której

mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia

2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz

przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego

Funduszu Drogowego (Dz.U. Nr 91, poz. 524).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a.,

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej,

biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie

sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w

granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a.,

można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego

wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów

postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast,

określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej.

Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do

przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w

skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem

Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym

rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia

poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach

wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja

zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz

postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu

podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Z zarzutów tych wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie

odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując

zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w

przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty

elektronicznej stwierdził, że nie jest ona zgodna z prawem, albowiem wydana została

z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co

skutkowało jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Z

uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że nie podważając prawidłowości

ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania kontrolowanej decyzji, Sąd I

instancji podzielił stanowisko organu administracji, że w świetle przepisów art. 13ha

ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13ha ust. 6 ustawy o drogach publicznych

w związku z § 2 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub

ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek

opłaty elektronicznej, w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem

czterech odrębnych przepisów (norm) prawnych, stanowiących odrębne sprawy

administracyjne (s. 12 - 14 uzasadnienia wyroku). Uznał również, że w związku z

tym, iż ustawa o drogach publicznych nie operuje pojęciem ciągłego (jednego;

jednorazowego) przejazdu po drodze płatnej lub jej odcinku, jest dopuszczalne -

wbrew zarzutom skargi - nałożenie kary pieniężnej stanowiącej wielokrotność

wyodrębnionych odcinków drogi, za które nie została uiszczona opłata (s. 17-18

uzasadnienia wyroku). Podkreślając jednocześnie, że konieczność nałożenia

odpowiedniej kary pieniężnej powoduje już sam wjazd kierującego pojazdem

niezaopatrzonym w urządzenie viaBOX, na drogę płatną lub jej odcinek (s. 16

uzasadnienia wyroku), Sąd I instancji podważył jednak zgodność z prawem

zaskarżonej decyzji z tego powodu, że podstawy prawne nakładania kar pieniężnych

nie mogą posiadać luk, a w jego ocenie, obowiązujące przepisy nie określają w

stopniu wystarczającym szczegółowych wymagań technicznych lub operacyjnych

systemu elektronicznego poboru opłat oraz szczegółowych wymagań technicznych

dla stosowanych w tym procesie urządzeń (por. s. 18 uzasadnienia wyroku). Drugim

powodem, który w ocenie Sądu I instancji uzasadniał ocenę o niezgodności z

prawem kontrolowanej decyzji było to, że wobec wielości i wieloznaczności pojęć

odnoszących się do określenia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty

elektronicznej (a tym samym ich desygnatów), którymi prawodawca operuje na

gruncie ustawy o drogach publicznych (art. 13 ust. 1 - "korzystający z dróg

publicznych"; art. 13 k ust. 1 i 2 - "kierujący pojazdem samochodowym") oraz na

gruncie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 w sprawie

wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat

elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (§ 2

pkt 5, § 3 - "użytkownik"), organ administracji "[...] nie udowodnił w niewątpliwy

sposób, iż nałożona kara pieniężna powinna obciążać kierującego pojazdem, a więc

w istocie nie ustalił jednoznacznie, kto jest stroną w sprawie." (s. 18 - 20

uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w

rozpatrywanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej skutecznie podważają

prawidłowość stanowiska Sądu I instancji odnośnie do przedstawionych powyżej

kwestii. Propozycja Sądu I instancji odnośnie do rozstrzygnięcia rysujących się na ich

tle (spornych) zagadnień, a mianowicie, po pierwsze, wymogów technicznych lub

operacyjnych systemu elektronicznego poboru opłat oraz jego urządzeń w relacji do

dopuszczalności nakładania kar pieniężnych, po drugie zaś, podmiotu

odpowiedzialnego za przejazd po drodze płatnej lub jej odcinku, za który pobiera się

opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, nie jest prawidłowa.

Do pierwszego spośród tych spornych zagadnień odnoszą się zarzuty z pkt 3)

i 4) petitum skargi kasacyjnej.

Zarzuty te są usprawiedliwione, a ich komplementarny charakter uzasadnia,

aby je rozpoznać łącznie.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw, aby można

było przyjąć, że przepisy prawa, których prawidłowość wykładni i zastosowania Sąd I

instancji zarzucił organowi administracji, w jakikolwiek sposób w rozpatrywanej

sprawie uzależniały możliwość oraz dopuszczalność nałożenia kary pieniężnej za

przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej, za który pobiera się opłatę elektroniczną,

bez uiszczenia tej opłaty, od wymogów technicznych lub operacyjnych systemu

elektronicznego poboru opłat oraz jego urządzeń, których to wymogów prawodawca

nie określił.

Istnienia tego rodzaju relacji nie sposób bowiem wywieść, ani z przepisów

ustawy o drogach publicznych, ani też z przepisów wydanego na jej podstawie i w

celu jej wykonania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r.

Ponadto, założenie o potrzebie istnienia tego rodzaju relacji - nawet gdyby można

było uznać je za uzasadnione - nie jest w ogóle przydatne w rozpatrywanej sprawie,

jako kryterium oceny legalności kontrolowanej decyzji, a to z uwagi na okoliczności

stanu faktycznego tejże sprawy.

W punkcie wyjścia podnieść należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o

drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia

opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu

art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które

uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz

przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym

autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Natomiast zgodnie z

art. 13ha ust. 1 przywołanej ustawy, opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, jest

pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w

przepisach wydanych na podstawie ust. 6, tj. w rozporządzeniu Rady Ministrów z

dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których

pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Z

kolei, zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, za przejazd po

drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13

ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty,

wymierza się karę pieniężną w wysokości [...] zł.

Wynikającą z przywołanej regulacji prawnej przesłanką wymierzenia kary

pieniężnej, o której mowa w art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jest

przejazd pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy,

drogą krajową lub jej odcinkiem za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez

uiszczenia wymaganej opłaty.

W sytuacji więc, gdy na gruncie przywołanych unormowań penalizowane jest

zachowanie polegające na naruszeniu obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd

drogą płatną lub jej odcinkiem, a obowiązek ten realizowany jest poprzez

elektroniczny pobór tej należnej opłaty, to nie sposób nie zwrócić uwagi na znaczenie

art. 13i ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu mającym zastosowanie w

rozpatrywanej sprawie. Z ust. 1 i ust. 2 tego przepisu jednoznacznie wynika, że

wprowadzane po dniu 1 stycznia 2007 r. systemy elektronicznego poboru opłat, o

których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, oraz opłaty za przejazd autostradą, o

których mowa w ustawie z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz

o Krajowym Funduszu Drogowym powinny wykorzystywać co najmniej jedną z

technologii, a mianowicie: 1) lokalizację satelitarną; 2) system łączności ruchomej

opartej na standardzie GSM-GPRS, zgodny z normami państw członkowskich Unii

Europejskiej wdrażających normę GSM TS 03.60/23.060; 3) system radiowy do

obsługi transportu i ruchu drogowego pracujący w paśmie częstotliwości 5,8 GHz, a

ponadto, że podmioty pobierające opłaty z wykorzystaniem systemów

elektronicznego poboru opłat powinny umożliwiać świadczenie europejskiej usługi

opłaty elektronicznej, począwszy od daty określonej w rozporządzeniu wydanym na

podstawie ust. 6. Zgodnie bowiem z art. 13i ust. 6 ustawy o drogach publicznych,

minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do

spraw łączności, po wydaniu przez Komisję Europejską przepisów w sprawie

europejskiej usługi opłaty elektronicznej, zobowiązany został do określenia, w drodze

rozporządzenia: 1) szczegółowych wymagań technicznych lub operacyjnych dla

systemów elektronicznego poboru opłat, 2) szczegółowych wymagań technicznych

dla urządzeń, o których mowa w ust. 3, 3) daty udostępnienia europejskiej usługi

opłaty elektronicznej dla pojazdów samochodowych, z zachowaniem przepisu ust. 2,

- mając na uwadze zapewnienie interoperacyjności systemów elektronicznego

poboru opłat oraz zapewnienie możliwie szerokiego i niedyskryminacyjnego dostępu

do systemów elektronicznego poboru opłat dla użytkowników.

Z przywołanych unormowań wynika - jak trafnie podniesiono to w skardze

kasacyjnej - zwłaszcza gdy w tym kontekście odwołać się do ust. 2 i ust. 6 art. 13i

ustawy o drogach publicznych, że dedykowane zostały one stanowi rzeczy

mającemu nastąpić w przyszłości, a związanemu z koniecznością dostosowania

wprowadzanego nowelą z dnia 28 lipca 2005 r. systemu elektronicznego poboru

opłat, do wymogów interoperacyjności z innymi tego typu rozwiązaniami

funkcjonującymi w UE w celu wykonania obowiązków wynikających z dyrektywy

2004/52/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. oraz decyzji

Komisji Europejskiej z dnia 6 października 2009 r. w sprawie definicji europejskiej

usługi opłaty elektronicznej oraz jej elementów technicznych (2009/750M/E).

Skoro tak, to za oczywiste uznać należałoby również i to, że wprowadzając

system elektronicznego poboru opłat, ustawodawca nie przewidział - bo z

przedstawionych powyżej względów nie mógł - wymagań technicznych i

operacyjnych tego systemu oraz działających w nim urządzeń, jako warunku

efektywności jego wdrażania, to jest innymi słowy, jako warunku realizacji obowiązku

uiszczania opłat w drodze elektronicznego ich poboru. Zwłaszcza zaś, jako warunku

dopuszczalności nakładania kar pieniężnych w sytuacjach uchylania się od tego

obowiązku. Tym bardziej, że same szczegółowe wymagania techniczne lub

operacyjne systemu, czy też same szczegółowe wymagania techniczne urządzeń,

ściśle zostały powiązane z istotą i funkcją europejskiej usługi opłaty elektronicznej

oraz zasadami jej udostępniania w przyszłości, poprzez konieczność zapewnienia -

w sytuacji ich określenia - interoperacyjności systemów elektronicznego poboru opłat

oraz możliwie szerokiego i niedyskryminacyjnego dostępu do systemów

elektronicznego poboru opłat dla użytkowników (art. 13i ust. 6).

W tym też kontekście znamienne jest to, że wdrażaniu omawianego systemu

towarzyszyło zobowiązanie, przez ustawodawcę, podmiotów pobierających opłaty z

wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat, do oferowania urządzenia

na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych oraz do

zapewnienia, aby urządzenia te były interoperacyjne i zdolne do komunikowania się

między systemami elektronicznego poboru opłat na terytorium RP oraz wszystkimi

systemami używanymi na terytorium pozostałych państw członkowskich Unii

Europejskiej (art. 13i ust. 3 i 4 ustawy o drogach publicznych). Nowelą zaś z dnia 7

listopada 2008 r., tj. ustawą o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych

innych ustaw, którą do art. 13i dodany został ust. 4a i ust. 4b, ustawodawca

wprowadził adresowany do kierującego pojazdem wyposażonym urządzenie do

elektronicznego poboru opłaty za przejazd, obowiązek jego włączenia podczas

przejazdu po drodze, na której pobiera się opłatę, wprowadzenia danych o rodzaju

pojazdu oraz używania tego urządzenia zgodnie z przeznaczeniem, a ponadto

obowiązek do niezwłocznego zjechania z drogi objętej obowiązkiem uiszczenia

opłaty elektronicznej w przypadku stwierdzenia niesprawności tego urządzenia.

Tym samym, brak jest więc usprawiedliwionych podstaw, aby w zakresie

odnoszącym się do omawianej kwestii odwoływać się, jak uczynił to Sąd I instancji,

do argumentu z przepisów dotyczących pojazdów nienormnatywnych. Analogia ta nie

jest bowiem uzasadniona.

W świetle przedstawionych argumentów, stanowisko Sądu I instancji

wyrażone odnośnie do pierwszej spośród wskazanych powyżej kwestii spornych nie

może być więc uznane za usprawiedliwione. Ponadto, jego zasadność oraz

przydatność podważają również okoliczności stanu faktycznego, które przyjęte

zostały przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania rozpatrywanej sprawie. Ich

zasadniczy element stanowi bowiem ustalenie, że pojazd którym wykonywany był

przejazd płatnym odcinkiem autostrady [...] nie był wyposażony w urządzenie służące

elektronicznemu poborowi opłat. Tym samym, eksponowanie przez Sąd I instancji -

w celu uzasadnienia tezy o niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji -

argumentu o braku określenia wymagań technicznych wskazanego urządzenia oraz

wymagań technicznych lub operacyjnych systemu, w sytuacji, gdy urządzenie to nie

zostało zainstalowane w pojeździe, którym wykonywany był przejazd, za który

pobiera się opłatę elektroniczną, nie jest racjonalne. Argument ten, jako istotny z

punktu widzenia oceny o zgodności z prawem kontrolowanej decyzji, mógłby być

bowiem ewentualnie rozważany wyłącznie w sytuacji, gdyby zamontowane w

pojeździe urządzenie - bez zawinienia czy jakiegokolwiek innego przyczynienia się

jego użytkownika - działało wadliwie, a wadliwość ta miała bezpośredni wpływ na

prawidłowość wskazania przez system, że nie doszło do uiszczenia wymaganej

opłaty elektronicznej. Dopiero wówczas można byłoby (ewentualnie) rozważać i

oceniać, czy uzasadnione byłoby w takiej sytuacji nakładanie kary pieniężnej za

przejazd drogą płatną bez uiszczenia wymaganej opłaty.

Przywołany powyżej i niesporny w rozpatrywanej sprawie element jej stanu

faktycznego, ma również podstawowe znaczenie z punktu widzenia oceny

zasadności zarzutów postawionych w pkt 1) i pkt 2) petitum skargi kasacyjnej. Ich

istota odnosi się do kolejnej spornej w rozpatrywanej sprawie kwestii, a mianowicie

prawidłowości wskazania przez organ administracji podmiotu odpowiedzialnego za

naruszenie, o którym owa w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw, aby

twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji wadliwie wskazał adresata

decyzji nakładającej karę pieniężną za przejazd po drodze krajowej, bez uiszczenia

wymaganej opłaty.

Zgodnie z art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu mającym

zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, za przejazd po drodze krajowej, za który

pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, kara pieniężna nakładana

jest na kierującego pojazdem samochodowym.

Wobec tego, że treść przywołanego przepisu jednoznacznie określa podmiot,

na który w sytuacji w nim określonej, jest nakładana kara pieniężna, to istotnie, jak

podnosi to strona skarżąca kasacyjnie, nie ma podstaw, aby decyzję o nałożeniu tej

kary można było adresować do innego, niż tak określony, podmiotu. Zwłaszcza zaś

do tego, na który - i to jedynie ewentualnie, bo nie w sposób jednoznacznie

rozstrzygający tę kwestię - wskazuje Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego

wyroku (por. s. 18 - 20). Przywołane już powyżej stanowisko Sądu I instancji

zmierzające do wykazania, poprzez argument odwołujący się do wielości i

wieloznaczności pojęć, którymi operuje prawodawca odnośnie do określenia

podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty elektronicznej, że organ nie wykazał i

nie udowodnił w niewątpliwy sposób, że nałożona kara powinna obciążać

kierującego pojazdem, a nie inny podmiot - np. przedsiębiorcę, jako korzystającego,

w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, z dróg publicznych i

jednocześnie ich użytkownika zobowiązanego do uiszczania z tego tytułu opłaty

elektronicznej - a w konsekwencji, że nie ustalił jednoznacznie, kto jest stroną w

sprawie, nie może być uznane za prawidłowe.

Po pierwsze, stanowisku temu sprzeciwia się jednoznaczna treść

przywołanego już powyżej art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w

brzmieniu które ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. W sytuacji, gdy

dekodowana z wymienionego przepisu norma prawa materialnego decydowała o

tym, jakie fakty miały znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, za oczywiste uznać

należało, że to one właśnie wyznaczały zakres ustaleń faktycznych koniecznych do

jej załatwienia. Realizacja wskazanego wymogu przez organ orzekający w sprawie o

nałożenie kary pieniężnej na podstawie określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o

drogach publicznych, stanowiła tym samym podstawowe kryterium oceny zgodności

z prawem decyzji o nałożeniu tej kary. W omawianej kategorii spraw dochodzi

bowiem do stosowania przepisów o charakterze represyjnym i nakładania na ich

podstawie sankcji administracyjnej, co oznacza, że mogą ją uzasadniać tylko i

wyłącznie takie ustalenia, które znajdując odzwierciedlenie w okolicznościach sprawy

i zebranych w niej dowodach jednoznacznie wskazują, że dany podmiot, jako adresat

normy ustanawiającej konkretny (nakazany) wzór zachowania, uchybiając temu

wzorowi, zrealizował swoim działaniem/zaniechaniem znamiona deliktu

administracyjnego, o którym mowa w przywołanym przepisie ustawy o drogach

publicznych. W sytuacji więc, gdy organ ustalił - a nie jest to przedmiotem sporu w

rozpatrywanej sprawie - kto w dniu 12 [...] 2011 r. był osobą kierującą

pojazdem, którym wykonywany był przejazd po odcinku drogi krajowej, za który

pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, to z punktu widzenia

przedstawionych powyżej uwag, zwłaszcza zaś z punktu widzenia przepisów art. 6,

art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie ma podstaw, aby zasadnie można było zarzucić

organowi błąd odnośnie do ustalenia sprawcy naruszenia, a tym samym podmiotu,

na który, wobec jednoznacznej treści art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach

publicznych, powinna być nałożona kara pieniężna.

Po drugie, w rozpatrywanej sprawie nie można tracić z pola widzenia tej

istotnej okoliczności, że pojazd samochodowy, którym był wykonywany wskazany

przejazd, nie był wyposażony w urządzenie służące pobieraniu opłaty elektronicznej

za przejazd drogą krajową lub jej płatnym odcinkiem. Ma to zasadnicze znaczenie z

tego powodu, że z przeprowadzonych w rozpatrywanej sprawie ustaleń faktycznych,

przyjętych następnie przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania również nie

wynika, aby nie potwierdzały one, iż wjazd na autostradę [...] na płatnym jej odcinku

[...] (granica państwowa) - węzeł [...], nie był poprzedzony

stosownym oznakowaniem informującym o obowiązku uiszczenia opłaty

elektronicznej za przejazd (znak drogowy o charakterze informacyjnym - D-39a

"opłaty drogowe"; tabliczka T-34). Skoro więc, pojazd samochodowy nie był

wyposażony w urządzenie do poboru opłaty elektronicznej za przejazd, z czego

kierujący pojazdem zdawał sobie sprawę, to w sytuacji, gdy jako kierowca, zdawał

sobie również sprawę z treści informacji zawartej na przywołanych powyżej

oznaczeniach drogi, którą się poruszał zanim wjechał na płatny odcinek autostrady

[...], zwłaszcza zaś z konsekwencji przekazu zawartego w tej informacji, to nie może

budzić żadnych wątpliwości, że nie powinien był wjeżdżać prowadzonym pojazdem

na drogę płatną, lecz skierować się na alternatywną drogę publiczną, która nie

została objęta opłatą za przejazd. Z powyższego tym bardziej więc wynika, że

konsekwencje wyboru dokonanego przez kierowcę - wjazd na krajową drogę płatną

pojazdem nie wyposażonym w odpowiednie urządzenie służące poborowi opłaty

elektronicznej - a mianowicie kara pieniężna, mogły obciążać tylko jego.

W świetle powyższego, sugestia Sądu I instancji, aby w okolicznościach

rozpatrywanej sprawy organ rozważył, czy kara pieniężna nie powinna zostać

nałożona na przedsiębiorcę, nie jest uzasadniona.

Ponownie orzekając w sprawie ze skargi na decyzję w przedmiocie nałożenia

kary pieniężnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany będzie

uwzględnić przedstawione powyżej uwagi i argumenty.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185

w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

Sygn. akt II GSK 1843/13

Sygn. akt II GSK 1843/13

16

17