I OSK 943/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-08-23	
Data wpływu	2013-04-29	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Joanna Banasiewicz /sprawozdawca/
Monika Nowicka /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	IV SA/Gl 405/12	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2007 nr 14 poz 89; art. 34b ust. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej
Dz.U. 2011 nr 45 poz 235; art. 2 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.
Dz.U. 2010 nr 80 poz 526; art. 4 ust. 1 pkt 3; Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach Danuty Cichos na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 405/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gliwicach na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z dnia 26 maja 2011 r. nr VIII.72.2011 w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dzieci w żłobku 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. 2. zasądza od Prokuratora Okręgowego w Gliwicach na rzecz Gminy Jastrzębie-Zdrój kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 405/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Gliwicach na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z dnia 26 maja 2011 r. nr VIII.72.2011 (w wyroku omyłkowo podano nr VIII.71.2011) w przedmiocie odpłatności i zasad korzystania z Publicznego Żłobka Nr 1 w Jastrzębiu-Zdroju stwierdził nieważność § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy:

Rada Miasta Jastrzębie-Zdrój uchwałą z dnia 26 maja 2011 r. Nr VIII.72.2011 w sprawie odpłatności i zasad korzystania z Publicznego Żłobka Nr 1 w Jastrzębiu-Zdroju podjętą na podstawie art. 5a ust. 1 i ust. 2 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 12 ust. 2 i 3, art. 23 oraz art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 235) ustaliła stałą opłatę miesięczną za pobyt dziecka w Publicznym Żłobku Nr 1 w wysokości stanowiącej 12% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę obowiązującego w danym roku. W uchwale tej zamieszczono także unormowania dotyczące ustalenia sprawowania opieki nad dzieckiem przekraczającej 10 godzin dziennie, a także określono wysokość opłaty za wyżywienie.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Prokurator Okręgowy w Gliwicach wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zakresie postanowienia zawartego w § 1 ust. 1. Prokurator zarzucił wydanie uchwały z naruszeniem przepisów art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1990 r. Nr 34, poz.198 ze zm.), poprzez ustalenie opłaty za pobyt dziecka w żłobku według stawki miesięcznej w sytuacji, gdy w kompetencji rady gminy leży ustalenie tej opłaty z uwzględnieniem zakresu i kosztów usług świadczonych na rzecz dziecka w czasie jego pobytu w żłobku.

Podkreślono, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, a gmina swoje prawotwórcze kompetencje może oprzeć tylko na wyraźnie sformułowanej przez ustawę delegacji. Podkreślono, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Jakkolwiek art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, stanowi, że zobowiązani do ponoszenia opłat za pobyt i wyżywienie dzieci w żłobku są rodzice, to jednak w żadnej mierze kosztem utrzymania założonej przez gminę placówki nie mogą być obciążani rodzice względnie opiekunowie prawni dzieci. Prokurator zarzucił, że Rada Miasta Jastrzębie-Zdrój przekroczyła delegację ustawową przewidzianą w art. 58 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 poprzez swoiste zryczałtowanie należności za pobyt dziecka w żłobku, polegające na wprowadzeniu miesięcznej sztywnej opłaty, która nie jest powiązana z wartością usług świadczonych przez żłobek w czasie pobytu małoletniego.

W odpowiedzi na skargę Miasto Jastrzębie-Zdrój wniosło o oddalenie skargi w całości.

Podkreślono, że przepisy ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3 zostały sformułowane odmiennie, aniżeli przepisy ustawy o przedszkolach, bowiem żłobek ma świadczyć opiekę przez co najmniej 10 godzin dziennie. Tak też wskazano w uchwale Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój. Dodatkowo Statut Publicznego Żłobka Nr 1 stanowiący załącznik do uchwały nr VIII.71.2011 określa cele i zadania żłobka. Zaakcentowano, iż Gmina Jastrzębie-Zdrój realizując zadania własne nie działa dla uzyskania zysku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 ust. 1 na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że skład orzekający podziela stanowisko Prokuratora, iż ustalenie opłat za pobyt dziecka w żłobku wg stawek miesięcznych narusza art. 58 ust. 1 w związku z art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3. Zasadnie skarżący Prokurator zarzucił przedmiotowej uchwale swoiste zryczałtowanie ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w żłobku, ponieważ takie ujęcie nie uwzględnia zakresu usług świadczonych na rzecz poszczególnych dzieci i nie różnicuje wysokości tej opłaty od czasokresu przebywania dziecka w żłobku oraz rodzaju usług oferowanych dziecku. W uchwale brak jest jakichkolwiek informacji na temat zasad, które przesądziły o przyjęciu kwoty stanowiącej 12% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę obowiązującego w danym roku jako opłaty stałej za pobyt dziecka w żłobku, w szczególności brak jest wskazania jakie elementy i w jakim stopniu wpływają na wysokość tej opłaty. Opłata ta nie może być wyrazem jedynie arbitralnego stanowiska podmiotu ustalającego jej wysokość, lecz musi wynikać z określonych ustaleń i mieć umocowanie w wyliczeniach ekonomicznych. Opłata powinna być adekwatna do rozmiarów i zakresu świadczonych usług, z których dziecko korzysta.

Sąd I instancji odwołując się do argumentacji zawartej w skardze podkreślił, że stosownie do postanowień art. 8 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Przewidziana w tym artykule ustawy możliwość prowadzenia żłobków przez osoby fizyczne lub inne podmioty nie zwalnia gminy, jako podmiotu odpowiedzialnego za zaspokajanie potrzeb wspólnoty z realizacji tego zadania. Jednocześnie przewidziany art. 23 tej ustawy obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w żłobku nie może być utożsamiany z tym, że rodzice pokryją wszystkie koszty jego funkcjonowania, ponieważ opłatę taką mogą ponosić wyłącznie za świadczone przez ten podmiot usługi.

Opłata za pobyt dziecka w żłobku stanowić powinna świadczenie ekwiwalentne za wykonane przez żłobek usługi opiekuńcze, a wprowadzenie jednej stałej stawki opłaty za usługi świadczone przez Publiczny Żłobek Nr 1 w Jastrzębiu-Zdroju nie może przybrać takiej formy jaką wskazano w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, ponieważ nie zawiera ona w sobie elementu ekwiwalentności. Z tych względów konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanych w osnowie wyroku unormowań.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Jastrzębie-Zdrój reprezentowana przez adwokata, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 58 ust. 1 w związku z art. 23 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, polegające na przyjęciu, że powołane przepisy nakładają obowiązek ustalenia opłaty za pobyt dziecka w żłobku z uwzględnieniem zasady ekwiwalentności świadczeń, a w konsekwencji stwierdzenie, iż § 1 ust. 1 uchwały (nr VIII.72.2011) Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie odpłatności i zasad korzystania z Publicznego Żłobka Nr 1 w Jastrzębiu-Zdroju jest niezgodny ze wskazanymi powyżej regulacjami cytowanej ustawy.

W oparciu powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołano się do regulacji zawartej w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw i w art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Stwierdzono, że prawnoteoretyczne ustalenia Sądu I instancji w zakresie charakteru prawnego opłaty nie mogą być w sprawie zastosowane. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "opłaty" we wskazanych przepisach ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 budzi w praktyce poważne wątpliwości. Stwierdzono, że Sąd I instancji opierając się wyłącznie na literalnym rozumieniu tego pojęcia oraz przedmiotowych unormowań, doszedł do błędnej konstatacji, iż uiszczana przez rodziców opłata za pobyt dziecka w żłobku musi cechować się ekwiwalentnością w stosunku do uzyskanej przez nich usługi. Stwierdzono, że taki pogląd pozostaje w rażącej sprzeczności z realiami życia i celem istnienia żłobków.

Specyfika funkcjonowania żłobków polega na tym, iż instytucje te mają zapewnić dziecku opiekę w warunkach bytowych zbliżonych do warunków domowych, zagwarantować mu właściwą opiekę pielęgnacyjną oraz edukacyjną z uwzględnieniem jego indywidualnych potrzeb. Rodzice dziecka uiszczają stosowną opłatę zarówno za skorzystanie z oferowanej przez żłobek usługi, jak i pozostawanie przez niego oraz zatrudnionych tam specjalistów w stanie gotowości do realizacji ustawowo nałożonych zadań, co również można postrzegać jako nietypową formę usługi, ściśle powiązaną z głównym nurtem działalności żłobków. Wyłącznie od postawy rodziców zależy, czy skorzystają oni z usług pozostającego dla nich w stanie gotowości żłobka. Nieprzemyślanym zatem byłoby określenie przez radę gminy opłaty, o której mowa w ustawie o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, jedynie w oparciu o koszty spełnionego przez żłobek świadczenia w postaci faktycznej opieki nad dzieckiem. Co więcej, nie wydaje się trafne, aby takie rozwiązanie przyświecało racjonalnemu ustawodawcy przy kreacji rzeczonych ustawowych regulacji prawnych.

Przyjęty przez Radę Miasta Jastrzębie-Zdrój sposób wyliczenia przedmiotowej opłaty umożliwia optymalizację działań żłobka i tym samym, w dalszej perspektywie, podniesienie jego efektywności. Rodzice podejmują bowiem świadomą i samodzielną decyzję dotyczącą zapisania ich dziecka do listy osób korzystających z usług żłobka. Akceptują więc konieczność uiszczania adekwatnej opłaty, ustalonej z góry w stosunku miesięcznym w oparciu o koszt oferowanych usług żłobka, obejmujących z natury rzeczy również pozostawanie przez żłobek w stanie gotowości do realizacji tychże świadczeń. Ponadto ponoszona przez rodziców opłata ma jednocześnie na celu dostosowanie danego żłobka do oczekiwań rynkowych, czyli popytu na świadczone przez niego usługi. Ponoszenie wyliczonej w sposób ryczałtowy opłaty realizuje poniekąd regułę ekwiwalentności świadczeń, obejmującej również pozostawanie przez żłobek w stanie gotowości do realizacji usługi w stosunku do oznaczonej osoby.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 58 ust. 1 w związku z art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Analizowanie tych przepisów wyłącznie w sposób literalny (dosłowny), tak, jak to uczynił Sąd I instancji, prowadzi do sformułowania kontrowersyjnych wniosków, niemających umocowania w działaniach racjonalnego ustawodawcy i realiach życia. Wobec tego koniecznym było posłużenie się wykładnią celowościową oraz systemową, które umożliwiłyby prawidłowe zrekonstruowanie rozumienia tychże regulacji. W aktualnym stanie prawnym nie jest niedopuszczalne określanie przez radę gminy opłaty w formie ryczałtowej, która obejmuje swoim zakresem zarówno aspekt ekwiwalentności (koszty faktycznej opieki nad dzieckiem w żłobku), jak i komponent w postaci pozostawania przez żłobek w stanie gotowości do realizacji takiego świadczenia.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Prokurator Okręgowy w Gliwicach wnosząc o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdzono, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, zarówno w zakresie rozstrzygnięcia, jak i jego motywów. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni prawa materialnego, przedstawiona argumentacja prawna znajduje swoje oparcie w jednolitym już orzecznictwie, ukształtowanym po wejściu w życie ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. W szczególności pozostaje ona w zgodności z wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1773/12 (prawidłowa sygn. I OSK 1773/12) i I OSK 1669/12, w których potwierdzone zostały: ekwiwalentny charakter opłat w ogóle, a opłaty za pobyt w żłobku w szczególności oraz bezprawność ustalania opłaty miesięcznej oraz wskazano na obowiązek konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które jest pobierana opłata i wyrażono zapatrywanie, że uchwalenie ryczałtowej opłaty narusza konstrukcję i cel art. 8 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 17 maja 1990 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zasadnie została w skardze kasacyjnej zakwestionowana dokonana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 58 ust. 1 w związku z art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.

Zgodnie z art. 58 ust. 1 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały: "Wysokość opłaty oraz opłaty, o której mowa w art. 12 ust. 3, za pobyt dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym utworzonym przez gminę albo u dziennego opiekuna oraz maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie ustala rada gminy w drodze uchwały". Natomiast art. 23 tej ustawy stanowi: "Rodzice są zobowiązani do ponoszenia opłat za pobyt oraz wyżywienie dzieci w żłobku lub klubie dziecięcym".

Zdaniem Sądu I instancji z uwagi na cywilnoprawny charakter usług świadczonych przez żłobek, opłata za pobyt dziecka w żłobku winna być ekwiwalentna w stosunku do tych usług, jakie udzielane są poszczególnym dzieciom i w relacji do ich kosztów. Partycypacja rodziców (lub opiekunów prawnych) dziecka w kosztach jego pobytu w żłobku powinna być adekwatna do rozmiarów i zakresu świadczonych usług, z których dziecko faktycznie korzystało.

Wrażając powyższy pogląd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odwoływał się do orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdzającego niedopuszczalność ustalania odpłatności za pobyt dziecka w żłobku w formie opłaty zryczałtowanej. Należy jednak zauważyć, że takie stanowisko utrwalone było w orzecznictwie w odniesieniu do poprzednio obowiązującego stanu prawnego regulującego omawianą materię (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 950/10).

W powołanym wyroku Sąd dokonując wykładni art. 34b ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.), stwierdził, iż prawidłowe rozumienie tego przepisu wskazuje wyraźnie na potrzebę wyodrębnienia kosztów założenia i utrzymania żłobka od kosztów związanych z pobytem dziecka w żłobku. Ponadto Sąd stwierdził, że opłata, o której mowa w ww. przepisie winna odzwierciedlać rzeczywiste koszty związane z pobytem dziecka w żłobku i w związku z tym przyjęcie kwoty, stanowiącej swoisty ryczałt, naruszało konstrukcję i cel tego przepisu. W stanie prawnym, w którym zapadło to orzeczenie instytucja żłobka była regulowana wspomnianą wyżej ustawą o zakładach opieki zdrowotnej i żłobek stanowił jeden z rodzajów takiego zakładu (art. 2 ust. 1 pkt 7 cytowanej ustawy). W myśl art. 34b ust. 1 i 2 tejże ustawy, opłaty za pobyt dziecka w żłobku były ustalane przez podmiot, który utworzył żłobek, według cen umownych, przy czym nie obejmowały one świadczeń zdrowotnych. Te ostatnie zaś obejmowały swym zakresem działania profilaktyczne i opiekę nad dzieckiem w wieku do lat 3 (art. 32b omawianej ustawy). Dodać trzeba, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zakłady te udzielały świadczeń zdrowotnych bezpłatnie, za częściową odpłatnością lub odpłatnie na zasadach określonych w ustawie, w przepisach odrębnych lub umowie cywilnoprawnej.

Skoro zatem opłata, ponoszona przez rodziców za pobyt dziecka w żłobku nie obejmowała – z mocy ustawy - świadczeń zdrowotnych udzielanych przez żłobek (a do nich zaliczano, jak wyżej wspomniano, działania profilaktyczne i opiekę nad dzieckiem) to istotnie, w poprzednim stanie prawnym konieczne było wyszczególnienie, za jakie konkretne świadczenia rodzice dziecka zobowiązani byli do opłacania kosztów jego pobytu w żłobku. Koszt tych świadczeń określany był na zasadach owej ekwiwalentności świadczeń i – jak obowiązująca wówczas ustawa to przewidywała – wg cen umownych.

Aktualnie problematykę funkcjonowania żłobków reguluje ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235), która pozwala na organizowanie opieki nad dziećmi w tym wieku w formie zróżnicowanej pod względem organizacyjnym, w tym m. in. poprzez usługi świadczone przez żłobek. Ustawa ta przewiduje, iż w ramach opieki na dzieckiem w wieku do lat 3 realizowane są zawsze funkcje: opiekuńcza, wychowawcza oraz edukacyjna (art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3). Uzupełnieniem tego przepisu jest art. 10 omawianej ustawy, który przykładowo ("w szczególności") wymienia, na czym polegać ma realizacja tych funkcji. Nie można zatem uznać, że treść przepisu art. 10 omawianej ustawy dowodzi takiego zróżnicowania rodzajów usług świadczonych przez żłobki, że uzasadnia to wymóg szczegółowego określania w uchwale rady gminy poszczególnych świadczeń udzielanych przez żłobki, ich rozmiarów i kosztów, które obciążać będą rodziców. Przepis ten bowiem nie jest przepisem samodzielnym i powinien być wykładany w powiązaniu ze wspomnianym wyżej art. 2 ust. 2 ustawy. Dodać też w tym miejscu wypada, że wiek dzieci uczęszczających do żłobka pozwala przyjąć, że usługi świadczone przez te placówki są standardowe i raczej jednolite.

Ponadto, istotne dla analizy przedmiotowej kwestii są również założenia, jakimi kierował się ustawodawca, wprowadzając nową regulację prawną dotyczącą funkcjonowania żłobków. Podstawowymi celami ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 były: poprawa standardów funkcjonowania opieki nad dziećmi w tym wieku, wsparcie rodziców zarówno w planach prokreacyjnych, jak i w procesie wychowania dzieci, umożliwienie rodzicom i opiekunom dzieci podjęcia aktywności zawodowej, a więc w rezultacie zapewnienie opieki jak największej ilości dzieci (vide: uzasadnienie projektu ustawy – Sejm RP VI kadencji nr druku 3377).

Aktualnie więc żłobki gminne mają postać jednostek budżetowych gminy (art. 8 ust. 2 ustawy), których dochody – na zasadzie art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) – stanowią źródło dochodów gmin. Wprawdzie zakładanie i prowadzenie żłobka jest zadaniem własnym gminy (art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), ale – z drugiej strony – ustawodawca w art. 26 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 postanowił, że prowadzenie żłobka jest działalnością gospodarczą (regulowaną).

Chociaż zatem zakładanie i utrzymywanie żłobków stanowi realizację przez gminę zadania publicznego, to jednak mając na uwadze: wspomniane wyżej cele omawianej ustawy, stały brak dostatecznej liczby żłobków w kraju oraz zasady, na jakich są one obecnie prowadzone (działalność gospodarcza regulowana), należy uznać, że opłata za pobyt dziecka w żłobku, o której mowa w art. 23 omawianej ustawy, może być tak skalkulowana by, w pewnym stopniu, uwzględniać również tzw. gotowość żłobka do świadczenia usług. Zapewnienie bowiem konkretnemu dziecku miejsca w żłobku, skutkuje tym, że niezależnie od tego, czy dziecko to z usług żłobka korzysta cały czas, czy też tylko częściowo, miejsce jego jest cały czas dla niego zarezerwowane. Podczas jego nieobecności nie może zostać udostępnione innemu dziecku, to zaś przekłada się w oczywisty sposób na ogólne koszty związane działalnością placówki.

Z tej przyczyny skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r. (sygn. akt I OSK 1669/12 i I OSK 1773/12) powołanych w odpowiedzi na skargę, gdyż stoi na stanowisku, że w obowiązującym stanie prawnym opłata za pobyt dziecka w żłobku, którą ustala rada gminy może mieć postać opłaty zryczałtowanej. Tym bardziej że – w myśl art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 rada gminy jest upoważniona jedynie do ustalenia: wysokości opłaty za pobyt dziecka w żłobku, wysokości opłaty o której mowa w art. 12 ust. 3 cytowanej ustawy i maksymalnej wysokości opłaty za wyżywienie. Według natomiast art. 11 ust. 2 pkt 4 cytowanej ustawy, zasady ustalania opłat za pobyt i wyżywienie w przypadku nieobecności dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym regulowane są jedynie w statutach tych placówek.

Podkreślić też trzeba, że – z mocy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) – gospodarka finansowa gminy jest jawna. Analogiczne rozwiązanie przewiduje także art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) stanowiąc, iż gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Zatem osoba zainteresowana ma zagwarantowaną możliwość zapoznania się z informacjami dotyczącymi sposobu ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w żłobku, gdyż stanowią one informację publiczną. W związku z tym także i z tej przyczyny nie ma powodu, by szczegółowe tego rodzaju informacje musiały być zawarte w treści uchwały rady gminy.

Z powyższych względów uznając zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne za uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 188 i art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, rozstrzygając o kosztach postępowania w pkt 2 sentencji w myśl art. 203 pkt 2 P.p.s.a.