Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 10 maja 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 168/17 w sprawie ze skargi E. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. w sprawie wykonania robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 29 września 2017 r. sygn. II SAB/Kr 168/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA") po rozpoznaniu skargi E. K. (dalej: "Skarżąca") na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. w sprawie wykonanych robót budowlanych stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. (dalej: "PINB"/"organ") dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a bezczynność i przewlekłość ta miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I wyroku), umorzył postępowanie w pozostałym zakresie (pkt II wyroku), przyznał od PINB na rzecz Skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pkt III wyroku) oraz zasądził od organu na rzecz Skarżącej koszty postępowania (pkt IV wyroku).

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: w skardze na bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego przez PINB Skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie do wydania decyzji kończącej postępowanie na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), 2. stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość Organu w prowadzeniu przedmiotowego postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznanie od Organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł (5 lat x 1000 zł) na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. naprowadzając, że postępowanie prowadzone na jej wniosek przez PINB dotyczące legalności robót budowlanych zrealizowanych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w R. przy ul. P. prowadzone jest od 2012 roku. Skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania i podkreśliła, że dotychczas nie zakończono postępowania, a PINB przekroczył rażąco 2 miesięczny termin na załatwienie sprawy, wobec powyższego wniosek z pkt 2 petitum skargi jest w pełni uzasadniony.

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przedmiotowe postępowanie zainicjowane pismem Skarżącej z dnia 19 czerwca 2012 r. zostało zakwalifikowane przez PINB jako skarga powszechna i zastosowany został do niej tryb uregulowany w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego "Skargi i wnioski" oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków z dnia 8 stycznia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. nr 5, poz. 46 ze zm.). W takim trybie czynności wyjaśniające prowadzone w związku ze skargą nie powodują automatycznego wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ wyszczególnił kolejno podejmowane działania. Działania te następowały w pewnych odstępach czasu powodując brak należytej staranności wynikającej z terminów określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 935 , dalej: "K.p.a."), co jest konsekwencją znacznego obłożenia sprawami administracyjnymi poszczególnych inspektorów, ich rotacją, a także obiegiem dokumentacji pomiędzy instancjami w trybie postępowań zażaleniowych i odwoławczych. Wpływ na terminowość rozpoznania sprawy ma także duża ilość postępowań mających na celu dopuszczenie obiektów budowlanych do użytkowania i spraw związanych z czynnościami wyjaśniającymi związanymi z licznymi skargami sąsiedzkimi. Organ cechowała wola załatwienia sprawy. Jednak ilość prowadzonych postępowań administracyjnych i związane z tym zadania przy 4 posiadanych etatach na stanowiskach inspekcyjno-kontrolnych, przy corocznym wzroście liczby nowo wpływających spraw powoduje, że inspektorat dokonuje starań, aby w toku prowadzonych postępowań nie dochodziło do opóźnień. Jednakże liczba postępowań w stosunku obsady kadrowej ma niewątpliwy wpływ na terminowość załatwienia spraw.

WSA ustalił, że przedmiotowe postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem Skarżącej z dnia 19 czerwca 2012 r. Przedstawiając szczegółowo przebieg całego postępowania wskazał, że dopiero decyzją z dnia [...] marca 2015 r. PINB umorzył postępowanie, przy czym na skutek odwołania Skarżącej, decyzja ta została uchylona a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zwrot akt do PINB nastąpił w dniu 22 lipca 2016 r., po czym dopiero w dniu [...] maja 2017 r. organ ten wydał postanowienie o wstrzymaniu robot budowlanych, a sprawę rozstrzygnął odstępując od nałożenia na inwestora obowiązków, dopiero decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Oceniając przebieg prowadzonego postępowania WSA doszedł do przekonania, biorąc pod uwagę przekroczenie terminów załatwienia sprawy, że długotrwałego prowadzenia postępowania nie usprawiedliwiają w całości braki kadrowe organu oraz duży wpływ spraw. Niemniej jednak okoliczności te zostały uwzględnione przy przyznawaniu sumy pieniężnej w znacznie niższej wysokości, niż domagała się Skarżąca. WSA podkreślił, że suma pieniężna zasądzona od organu powinna odpowiednio wpłynąć na sposób organizacji czasu pracy i ustalania priorytetów działania organu w taki sposób, aby strony nie czekały przez wiele miesięcy na podjęcie jakichkolwiek czynności przez organ. Takie postępowanie niewątpliwie narusza zasadę pogłębiania zaufania obywatela do administracji publicznej wyrażonej w art. 8 K.p.a. Mając na uwadze, że przez długi czas, nieusprawiedliwiony szczególnymi, obiektywnymi okolicznościami PINB pozostawał w przewlekłości i bezczynności WSA uznał, że kwota 500 zł przyznana Skarżącej będzie w sposób wystarczający spełniała zarówno swą rolę prewencyjną, jak i kompensacyjną, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w pkt III wyroku. Oceniając zaś aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, WSA doszedł do przekonania, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania noszą cechy rażącego naruszenia prawa, o czym orzekł w pkt I wyroku. Z kolei mając na uwadze, że w dacie orzekania PINB nie pozostawał w stanie bezczynności, gdyż w dniu [...] czerwca 2017 r. wydana została decyzja, dlatego w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji umorzył postępowanie, o czym orzekł w pkt II wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w części dotyczącej pkt III, tj. w zakresie przyznania od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 500 zł. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenia przepisu postępowania, a to art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, art. 37 K.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie prowadzące do przyznania od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w zaniżonej i nieadekwatnej wysokości 500 zł, co stanowiło dla niej rekompensatę w wysokości mniej niż symbolicznej. Na tej podstawie wniosła o zmianę w zaskarżonej części wyroku poprzez podwyższenie przyznanej sumy pieniężnej do kwoty 5000,00 zł (pięć tysięcy złotych) i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że stwierdzone przez WSA rażące naruszenie przez organ prawa w zakresie sprawności postępowania i terminowości jego zakończenia winno uzasadniać wyższą wysokość wymierzonej grzywny; w obecnej wysokości jest ona nieodpowiednia do stopnia ujawnionych uchybień, nie wywrze ona w takiej wysokości większego wpływu na postawę organu w przyszłości w zakresie terminowości. Jeżeliby ją rozbić na poszczególne miesiące przewlekłości w pięcioletnim okresie czasu to okazałoby się, że WSA wycenił każdy miesiąc przewlekłości na ok. kilka złotych. Przyznana od organu na rzecz Skarżącej grzywna nie jest nadmiernie represyjna i nieadekwatna do okoliczności sprawy, a w konsekwencji nie jest zbyt wysoka. Nie ma ona charakteru dyscyplinującego. Grzywna winna mieć na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Poprzez przyznanie jej od organu kwoty 500 zł czyli zaledwie 10% z wnioskowanej nie czyni tego. Wnosząc o wszczęcie postępowania w organie Skarżąca miała na celu szybkie zakończenie sprawy, której początek miał miejsce w prowadzonych postępowaniach przed sądem powszechnym (o dział spadku). Niezbędnym jest zatem w przedmiotowej sprawie, dla oddania Skarżącej elementarnego poczucia sprawiedliwości, przyznanie od organu grzywny w adekwatnej wysokości, bowiem dla przywrócenia poczucia prawa i sprawiedliwości, bezprawne działania mógł sprawie i szybko wyeliminować organ państwowy do tego powołany, a on de facto odmówił wykonywania obowiązków, do których został ustanowiony. W ocenie Skarżącej kasacyjnie grzywna powinna zrealizować założenia sprawiedliwości naprawczej, przywracając zachwiane zaufanie Skarżącej do władzy publicznej oraz skłaniając organ do właściwego procedowania w przyszłości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną PINB wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstawy powołanej w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej sformułowano wyłączenie zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. z argumentacją sprowadzającą się do stanowiska, że przyznana suma pieniężna, uwzględniając 5-letni okres prowadzenia postępowania, jest wręcz symboliczna i nie pełni funkcji wynikającej z tego unormowania.

Zgodnie z przepisem art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny do wysokości określonej w art. 156 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. W kwestii wysokości grzywny lub sumy pieniężnej art. 149 § 2 P.p.s.a. odsyła do art. 154 § 6 P.p.s.a. co oznacza, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, natomiast sumę pieniężną – do wysokości połowy tej kwoty.

Z unormowań tych wynikają następujące zagadnienia. Po pierwsze, suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wybór środka - grzywna lub suma pieniężna - należy więc do sądu, przy czym dokonanie wyboru powinno być uwarunkowane przede wszystkim celem skargi: celem tym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Po drugie, aczkolwiek przyznawanej sumie pieniężnej przydaje się charakter kompensacyjny, to jednak w żadnym wypadku suma pieniężna nie pełni funkcji naprawczej, rozumianej jako naprawienie poniesionej szkody. I wreszcie po trzecie, omawiane przepisy nie wyznaczają minimalnej kwoty grzywny lub przyznanej od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, a jedynie wyznaczają wysokość maksymalną - w przypadku sumy pieniężnej" do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Konsekwencją powyższego jest to, że o naruszeniu powyższych przepisów (w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) można byłoby mówić wtedy, gdyby skutecznie zakwestionowano ustalenia faktyczne, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku lub orzeczono o innym, niż przewiduje ustawa środku, względnie orzeczono o grzywnie lub sumie pieniężnej z przekroczeniem ustawowych górnych granic.

W rozpoznawanej sprawie WSA poczynił ustalenie faktyczne, które zadecydowały o uwzględnieniu skargi na przewlekłość postępowania, przy jednoczesnym umorzeniu postępowania co do bezczynności, gdyż w dacie wyrokowania PINB wydał decyzję w sprawie zainicjowanej wnioskiem Skarżącej. Podkreślić należy, że okoliczności tych skarga kasacyjna nie podważa. Natomiast w odniesieniu zarówno do wyboru środka przewidzianego w art. 149 § 2 P.p.s.a., jak i jego wysokości WSA wskazał okoliczności, którymi się kierował. Naczelny Sąd Administracyjny w zupełności argumentację tę podziela, skoro pod rozwagę wzięto zarówno uwarunkowania występujące po stronie organu, jak i okoliczności występujące po stronie Skarżącej. Na pełną aprobatę zasługuje też konkluzja, że kwota 500 zł przyznana Skarżącej będzie w sposób wystarczający spełniała zarówno swą rolę prewencyjną, jak i kompensacyjną. Wszystko to prowadzi do wniosku, że o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie może być mowy, co zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. czyni nieusprawiedliwionym.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Oddalenie wniosku PINB zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną o zasądzenie kosztów postępowania ma oparcie w art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 1 - 3 P.p.s.a. (odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika organu - § 2, lecz przez piastuna organu).