Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 października 2019 r. sygn. akt II SAB/Bk 91/19 w sprawie ze skargi W. F. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie rozliczenia dni zwolnienia od zajęć służbowych z tytułu opieki nad dzieckiem oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 8 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Bk 91/19, po rozpoznaniu skargi W. F. (dalej: "skarżący") na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie rozliczenia dni zwolnienia od zajęć służbowych z tytułu opieki nad dzieckiem w pkt: 1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Komendanta Miejskiego Policji do załatwienia wniosku skarżącego z 29 września 2015 r.; 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie wymierzył organowi grzywny; 5. nie przyznał od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący raportem z 27 grudnia 2012 r. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o przyznanie dwóch dni zwolnienia od zajęć służbowych w terminie 30-31 grudnia 2012 r. z tytułu opieki nad dzieckiem, argumentując, że wbrew obowiązującemu prawu dotychczas ich nie otrzymał.

W raporcie z 7 stycznia 2013 r. skarżący przypomniał, że 27 grudnia 2012 r. wystąpił z raportem m.in. o przyznanie zwolnienia z zajęć służbowych na opiekę nad dzieckiem w okresie 30-31 grudnia 2012 r., a organ takiego zwolnienia nie przyznał, ani też w żaden inny sposób nie rozpatrzył powyższego raportu.

Pismem z 5 lutego 2013 r. organ poinformował skarżącego, iż winnym nie rozpatrzenia jego raportu z 27 grudnia 2012 r., jest policjant, który zastępował kierownika ogniwa. Dodatkowo wyjaśnił, że godziny służby 30-31 grudnia 2012 r. zostaną potraktowane jako godziny nadliczbowe.

Raportem z 29 września 2015 r. skarżący ponownie wystąpił o wyjaśnienie sprawy, wskazując, że w grudniu 2012 r. złożył raport o przyznanie dwóch dni zwolnienia od zajęć służbowych z tytułu opieki nad dzieckiem, który nie został rozpatrzony.

Pismem z 29 października 2015 r. organ poinformował skarżącego, że z uwagi na konieczność dokonania dodatkowych ustaleń, przedłużony zostaje czas trwania prowadzonego postępowania do 30 listopada 2015 r.

Następnie, odpowiadając na raport z 28 września 2015 r., organ w piśmie z 27 listopada 2015 r. potwierdził, że do chwili jego sporządzenia nie uznano za godziny nadliczbowe godzin wypracowanych 30 i 31 grudnia 2012 r., a stosowna informacja zostanie przekazana Naczelnikowi Wydziału Sztab Policji Komendy Miejskiej Policji w [...].

Skarżący 31 lipca 2019 r. wniósł ponaglenie, w którym wskazał, że organ nie rozpatrzył merytorycznie ani raportu z 27 grudnia 2012 r., ani jego ponownego raportu z 29 września 2015 r. o przyznanie dwóch dni zwolnienia z tytułu opieki nad dzieckiem. Co prawda w piśmie z 27 października 2015 r. organ potwierdził zaistnienie powyższych nieprawidłowości deklarując, że zostanie dokonane stosowne rozliczenie, ale jak podkreślił skarżący, przedmiotowa sprawa nie została załatwiona. Nie została bowiem wydana żadna decyzja, ani też inna korespondencja o sposobie i formie rozliczenia tychże nadgodzin.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] pismem z [...] sierpnia 2019 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na złożone ponaglenie, wskazując, że przepisy dotyczące ponaglenia na podstawie art. 37 k.p.a. nie mogą mieć zastosowania do tej sprawy, gdyż instytucja ta została wprowadzona na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie z 1 czerwca 2017 r. Z przepisów przejściowych tej ustawy wynika zaś, iż nie ma ona zastosowania do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie.

14 sierpnia 2019 r. skarżący wywiódł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie rozpatrzenia jego raportu o przyznanie dwóch dni zwolnienia z tytułu opieki nad dzieckiem wnosząc o: 1. dokonanie kontroli bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 2. dokonanie kontroli prawidłowości prowadzenia postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3. zobowiązanie Komendanta Miejskiego Policji w [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 4. zobowiązanie Komendanta Miejskiego Policji w [...] do załatwienia sprawy, rozpatrzenia wniosków zawartych w raporcie z 29 września 2015 r. o rozliczenie 2 dni zwolnienia od zajęć służbowych z tytułu opieki nad dzieckiem za 2012 r., o co skarżący wniósł raportem 27 grudnia 2012 r., 5. zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności, przewlekłości, niewłaściwego załatwienia sprawy, a także podjęcie środków zapobiegających bezczynności, przewlekłości, nieprawidłowości przy załatwianiu spraw w przyszłości, 6. zobowiązanie Komendanta Miejskiego Policji w [...] do ukarania dyscyplinarnego osób winnych nieprawidłowości i nie załatwienia sprawy, 7. na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 8. wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 9. zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że wskazany w skardze zakres bezczynności nie podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołując się na § 8 ust. 2. § 9 ust. 1 i 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 33 ust. 6 ustawy o Policji, organ stwierdził, że kwestia rozpatrywania raportów funkcjonariuszy Policji w sprawie o nadgodziny nie należy do aktów lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tego rodzaju akty i czynności muszą bowiem dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem organu zastosowania w sprawie nie mają także pozostałe punkty art. 3 § 2 p.p.s.a. W ocenie organu skarżący bezzasadnie zarzuca organowi bezczynność, bowiem w przedmiotowej sprawie nie istniała przesłanka do prowadzenia jej w ramach procedury administracyjnej, która miałaby się zakończyć wydaniem decyzji, bądź postanowienia. Dlatego też raport skarżącego z 29 września 2015 r. rozpatrywano na podstawie przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.

W piśmie z 19 września 2019 r. skarżący wyjaśnił, że sprawie zainicjowanej skargą na bezczynność, Komendant Miejski Policji w [...] po prawie 7 latach rozpoznał raport jego z 29 września 2015 r., i decyzją z [...] września 2019 r., nr [...] uznał za nierozliczone nadpracowane 17 godzin, za które przysługuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (pkt 1) oraz uznał za rozliczone nadpracowane 16 godzin, za które nie przysługuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (pkt 2).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że po wniesieniu skargi, a przed rozpoznaniem sprawy, Komendant Miejski Policji rozpoznał w całości raport skarżącego z 29 września 2015 r. o przyznanie dwóch dni zwolnienia od zajęć służbowych z tytułu opieki nad dzieckiem, wydając [...] września 2019 r. decyzję nr [...], w której uznał za nierozliczone nadpracowane 17 godzin, za które przysługuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (pkt 1) oraz uznał za rozliczone nadpracowane 16 godzin, za które nie przysługuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (pkt 2). Co prawda organ w odpowiedzi na skargę zakwestionował właściwość sądu administracyjnego do rozpatrywania skargi na bezczynność w przedmiocie złożonego przez skarżącego raportu o rozliczenie nadgodzin z tytułu opieki nad dzieckiem, jednakże wydana [...] września 2019 r. decyzja w sposób prawidłowy weryfikuje pierwotne, błędne stanowisko w tej sprawie.

Sąd wskazał, że podstawę decyzyjnego rozstrzygnięcia raportu skarżącego w przedmiotowej sprawie stanowi fakt, że skoro skarżący rozkazem personalnym nr [...] z [...] marca 2019 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.), został zwolniony ze służby w Policji z [...] marca 2019 r., to w sprawie miał zastosowanie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusz Policji zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy. Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz.U. nr 131, poz. 1471), policjant w zmianowym rozkładzie czasu służby pełni służbę na zmiany trwające po 8 godzin, z zastrzeżeniem ust. 2. Z analizy powyższych przepisów wynika zaś, jak wywiódł organ w decyzji z [...] września 2019 r., że ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby przysługuje byłemu policjantowi za służbę w wymiarze przekraczającym normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji.

Uwzględniając powyższą regulację Sąd stwierdził, że organ prawidłowo zareagował na raport skarżącego z 29 września 2015 r. podejmując w tym zakresie decyzję. Wydanie przedmiotowej decyzji spowodowało z kolei, że postępowanie sądowe w zakresie wyznaczenia organowi terminu do rozpoznania raportów skarżącego z 27 grudnia 2012 r. i 29 września 2015 r. stało się bezprzedmiotowe (zgodnie z regulacją art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), skutkujące w tej części umorzeniem postępowania (pkt 1 wyroku).

Następnie Sąd podał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Komendant Miejski Policji po otrzymaniu raportu skarżącego z 27 grudnia 2012 r., ponowionego następnie raportem z 29 września 2015 r. o przyznanie dwóch dni zwolnienia od zajęć służbowych z tytułu opieki nad dzieckiem, przez okres niemalże siedmiu lat, nie uwzględnił powyższego wniosku udzielając stosowanego zwolnienia, ani też nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Co prawda bezczynność w tym zakresie, jak wynika z pism organu z 5 lutego 2013 r. oraz 27 listopada 2015 r. była wynikiem błędnego założenia, iż wniosek skarżącego dotyczy rozliczenia godzin nadliczbowych, tym niemniej dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. W przedmiotowej sprawie bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w rozpatrzeniu raportów skarżącego z 27 grudnia 2012 r. oraz 29 września 2015 r. nie budzi żadnych wątpliwości. W konsekwencji skoro na dzień wniesienia skargi zarzut bezczynności wobec prowadzonego przez Komendanta postępowania był zasadny to Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji.

Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w stwierdzonej bezczynności organu rażącego naruszenia prawa. Wyjaśnił, że kryterium rażącego naruszenia wskazuje bowiem na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste. W ocenie Sądu bezczynności w sprawie niniejszej tych cech przypisać nie można, pomimo, iż ostateczne rozstrzygnięcie zostało wydane dopiero [...] września 2019 r. Aczkolwiek trudno znaleźć usprawiedliwienie dla załatwienia wniosku skarżącego po upływie niemalże 7 lat od złożenia pierwszego raportu w tym zakresie, to należy wziąć pod uwagę, iż skarżący w tym czasie składał dużą liczbę wniosków i raportów, na które organ co do zasady odpowiadał. Tym samym zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność wynikała nie tyle ze złej woli organu, ile z niezrozumienia istoty złożonego żądania. Z tego względu, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 3 wyroku.

Odstępując z kolei w pkt 4 wyroku od przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwości wymierzenia grzywny Sąd stwierdził, że regulacja ta stanowi dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie okoliczności takie nie wystąpiły.

Skarżący na powyższy wyrok złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w części w zakresie pkt 3, 4 i 5 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie na rzecz jego adwokata kosztów zastępstwa udzielanemu skarżącemu na zasadzie prawa pomocy w postępowaniu kasacyjnym, które to koszty nie zostały opłacone w całości, ani w części. Oświadczył także, że zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 149 § 1a p.p.s.a., przez jego błędną wykładnię, co przejawiło się w przyjęciu, że organ administracji nie dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, polegającymi na naruszeniu:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na błędnym założeniu jakoby wniosek skarżącego dotyczył rozliczenia godzin nadliczbowych, podczas gdy był on sprecyzowany w taki sposób, że organ mógł ustalić, iż dotyczył on zwolnienia od zajęć służbowych z tytułu opieki nad dzieckiem - w szczególności podejmując działania z urzędu, celem ustalenia zakresu żądania, o ile organ podjął wątpliwości z tym związane;

b) art. 8 kpa i art 11 k.p.a., przez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli, przez niewyjaśnienie w postępowaniu administracyjnym powodów rozstrzygnięcia, przyczyn, dla których nie uwzględniono żądań skarżącego, oraz przesłanek, które miały kierować organem przy podejmowaniu rozstrzygnięcia (w tym w szczególności niepodjęcie czynności celem wyjaśnienia zakresu wniosku skarżącego, skoro takie wątpliwości istniały),

2. przepisu prawa materialnego - art. 149 § 2 p.p.s.a., przez jego błędne zastosowanie, tj. niewymierzenie organowi grzywny oraz nieprzyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, z uwagi na uznanie, że w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do wymierzenia ww. świadczeń, podczas gdy całokształt niniejszej sprawy, jak w szczególności długość rozpoznawania sprawy (7 lat) oraz brak działań organu, o których mowa w szczególności w art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. celem ustalenia zakresu wniosku w przypadku wątpliwości w tym zakresie, uzasadniały zastosowanie represji, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie zakwestionował dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę stwierdzonej w sprawie bezczynności Komendanta Miejskiego Policji w [...]. Sąd uznał bowiem, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i stanowisko to należy podzielić.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi jakichkolwiek wątpliwości pogląd, że w przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki.

Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że taka sytuacja w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie wystąpiła.

W utrwalonym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji związane ze stosunkiem służby mogą być dochodzone na drodze administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Niewątpliwym jest również prawo do zaskarżenia bezczynności lub przewlekłego działania organu Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby. Przyjęcie stanowiska odmiennego prowadziłoby w istocie do pozbawienia funkcjonariuszy Policji, w tym też zwolnionych ze służby, ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i brak jest możliwości realizacji tego rodzaju roszczeń przed sądem powszechnym.

Na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się również pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Stanowisko to odnieść należy także do należności związanych z rozliczeniem nadpracowanych godzin i przysługującym w zamian za to czasem wolnym.

Zgodnie z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz.U. z 2001, nr 131, poz. 1471), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 33 ust. 6 ustawy o Policji, i znajdującego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, czas wolny w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby policjant jest obowiązany wykorzystać do dnia zwolnienia ze służby, a przełożony właściwy w sprawach osobowych ma obowiązek mu to zapewnić. Z przepisu tego wynika, że nie został określony konkretny termin odbioru przez funkcjonariusza Policji wypracowanych nadgodzin, wskazując na ostateczną granicę moment jego zwolnienia ze służby. Po ustaniu stosunku służbowego niewykorzystane uprawnienie policjanta do dni wolnych od służby (urlopu) przekształca się w ekwiwalentne świadczenie pieniężne. Ekwiwalent powinien być wypłacony przy zwolnieniu ze służby, tj. jednocześnie ze zwolnieniem lub niezwłocznie po zwolnieniu.

Skarżący został zwolniony ze służby w Policji rozkazem personalnym z [...] marca 2019 r. z [...] marca 2019 r., zaś decyzja stwierdzająca, iż nie przysługuje mu ekwiwalent pieniężny za nadpracowane 16 godzin została wydana [...] września 2019 r. Nie można jednak uznać, że przekroczenie terminów załatwienia sprawy miało charakter rażącego naruszenia prawa, zważywszy, że skarżący odebrał nadpracowanych 16 godzin w oparciu o sporządzony na listopad 2015 r. grafik.

Skoro orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone jedynie dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów, to w sytuacji gdy dochodzony przez skarżącego ekwiwalent nie przysługiwał z racji na odebranie przez skarżącego już w 2015 r. nadpracowanych 16 godzin, to nie można uznać braku działania organu w istocie zmierzającego do potwierdzenia tej okoliczności, za oczywiste lekceważenie wniosku strony i jawne natężenie braku woli do załatwienia sprawy.

Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. powiązany ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na usprawiedliwionych podstawach nie został także oparty drugi zarzut skargi kasacyjnej.

Jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zaistniały przesłanki uzasadniające wymierzenie organowi grzywny oraz sumy pieniężnej.

Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka przewidzianego art. 149 § 2 p.p.s.a. (grzywny, sumy pieniężnej albo obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią i cele, jakim mają służyć. I tak - przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2019 r., I OSK 539/19).

Grzywna ma mobilizować organ do załatwienia sprawy, działać również prewencyjne i represyjnie na organ, niemniej ta "represja" powinna być stosowana w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w sytuacji gdy już w 2015 r. skarżący odebrał 16 nadpracowanych godzin, w związku z czym nie przysługiwał mu w związku z odejściem ze służby ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby, brak jest podstaw do uznania, że wymierzenie organowi grzywny miałoby wypełniać cel prewencyjny i aby zachodziła konieczność działań represyjnych wobec organu.

Suma pieniężna ma być natomiast swego rodzaju zadośćuczynieniem za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ. Uwzględniając powyższe ocenić należy, że w przedmiotowej sprawie tego rodzaju sytuacja nie miała miejsca, wobec czego nie zaistniały podstawy do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a.