III SA/Wr 321/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-09-16	
Data wpływu	2009-06-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Jerzy Strzebinczyk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II OSK 2058/09	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	*Uchylono akt nadzoru	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 40 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 8 i art 9 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząc Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 września 2009 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy Bierutów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 30 marca 2009 r. nr NK.II.0911-7/201/09 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 3 uchwały Rady Miejskiej w Bierutowie nr XXXI/248/09 z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie nadania Statutu Zarządowi Oświaty Samorządowej w Bierutowie I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu.	
Uzasadnienie
W dniu 26 lutego 2009 r. Rada Gminy w Bierutowie podjęła uchwałę Nr XXXI/ 248/09, nadając w niej Statut Zarządowi Oświaty Samorządowej w Bierutowie. W § 3 uchwały postanowiono, iż wchodzi ona w życie "po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego".

Legalność cytowanego zapisu zakwestionował Wojewoda Dolnośląski, wydając w dniu 30 marca 2009 r. rozstrzygnięcie nadzorcze Nr NK.II.0911-7/201/09, w którym stwierdził nieważność § 3 przywołanej uchwały.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ nadzoru wyraził zapatrywanie, zgodnie z którym zweryfikowanej uchwały nie można zakwalifikować do kategorii aktu prawa miejscowego, w związku z czym nakaz jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego ewidentnie narusza przepis art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j.: Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449). Wojewoda wsparł to stanowisko argumentacją dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, przytoczył (za literaturą) cechy charakteryzujące akty prawa miejscowego, konstatując, że skontrolowana uchwała cech tych nie wykazuje. Po wtóre stwierdził, że Zarząd Oświaty, o którym mowa w uchwale, jest jednostką, którą nie można zakwalifikować do kategorii "urzędu" lub "instytucji gminnej", w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ jednostka ta nie świadczy usług na rzecz obywateli.

Miasto i Gmina Bierutów zaskarżyło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając, iż zostało ono wydane z rażącym naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Zdaniem strony skarżącej, samo postępowanie nadzorcze zostało wszczęte z naruszeniem art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., bowiem bez zawiadomienia Gminy o tym fakcie. Wyrażono dalej zapatrywanie, że uchwała zakwestionowana przez Wojewodę jest aktem prawa miejscowego, w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ w pkt. 10 Statutu dopuszczono jednoznacznie możliwość zlecenia Zarządowi Oświaty Samorządowej w Bierutowie innych zadań, w tym – z zakresu administracji publicznej. Zlecenie takich zadań nastąpiło w dniu 29 kwietnia 2009 r., kiedy to Dyrektor Zarządu został upoważniony do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym do wydawania decyzji (szczegółowy zakres rozstrzygnięć decyzyjnych wymieniono w skardze). Podniesiono w końcu kwestię niekonsekwencji organu nadzoru, który – mimo swoich zastrzeżeń co do charakteru skontrolowanej uchwały – dopuścił do jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

W odpowiedzi, Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Organ nadzoru potraktował marginalnie – z powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne – zarzut braku zawiadomienia Gminy o wszczętym postępowaniu kontrolnym względem uchwały z dnia 26 lutego 2009 r., Nr XXXI/248/09. Potwierdził też swoje zapatrywanie co do charakteru prawnego uchwały. O tym, że nie można jej zaliczyć w poczet aktów prawa miejscowego przesądza – w ocenie Wojewody – to, że w treści nadanego Statutu "nie ma żadnej normy prawnej nakładającej na obywatela gminy jakikolwiek obowiązek lub przyznającej mu uprawnienia. Statut nie dotyka również kwestii ustrojowych gminy, zawiera jedynie regulacje szczegółowo związane z przedmiotem działania Zarządu Oświaty Samorządowej, jego strukturą organizacyjną i uregulowania dotyczące gospodarki finansowej jednostki budżetowej." Uchwale, której dotyczy spór, nie mogła też nadać charakteru aktu prawa miejscowego późniejsza uchwała (z dnia 29 kwietnia 2009 r.), do której nawiązano w skardze. Dopiero bowiem ta ostatnia uchwała powinna być traktowana jako akt prawa miejscowego. Natomiast obowiązek niezwłocznego ogłaszania aktów prawnych wynika z art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. Publikując zatem sporną uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, Wojewoda zrealizował więc jedynie swoją prawną powinność, co nie mogło jednak ograniczyć jego prerogatyw przysługujących mu jako organowi nadzoru wobec jednostek samorządu terytorialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu uchylić akt nadzoru, w wypadku uwzględnienia skargi jednostki samorządu terytorialnego (art. 148 p.p.s.a.). Godzi się przy tym przypomnieć, że – wedle art. 134 § 1 tej samej ustawy – sąd, orzekając w granicach sprawy, nie jest jednak związany ani zarzutami i wnioskami skargi, ani też powołaną w niej podstawą prawną.

Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżony akt nadzoru nie mógł się ostać w obrocie prawnym, choć nie wszystkie zarzuty sformułowane w skardze zasługiwały na uwzględnienie.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie tyczyła bez wątpienia jednej kwestii – charakteru prawnego uchwały o nadaniu statutu jednostce określanej jako "Zarząd Oświaty Samorządowej". W tym sporze należało podzielić zapatrywanie strony skarżącej, traktującej sporną uchwałę jako akt prawa miejscowego.

Rozważania w przedmiocie konieczności dokonania w niniejszej sprawie takiej właśnie kwalifikacji uchwały wypada rozpocząć od spostrzeżenia, że – w orzecznictwie i w doktrynie – dokonywany jest trójpodział aktów prawa miejscowego, u którego podstaw leży między innymi także sposób sformułowania art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przywoływanej w dalszych wywodach jako "u.s.g." (zob. np. WSA we Wrocławiu z dnia 24 marca 2004 r., II SA/Wr 537/01). W ramach tego podziału wyróżnia się: akty prawa miejscowego, o których mowa – ogólnie – w art. 40 ust. 1 tej ustawy; dalej – tzw. akty "strukturalno-organizacyjne", określane również mianem aktów "ustrojowo-organizacyjnych", "statutowych", czy też "wewnętrznych", wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 u.s.g.; a wreszcie przepisy porządkowe, w rozumieniu ust. 3 i 4 tego samego artykułu (por. np. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., NZS 2008/5/105, a ponadto: B. Dolnicki, Przepisy porządkowe jako akty prawa miejscowego, PiP 2008/12/16; B. Jaworska-Dębska, glosa do wyroku NSA z dnia 2 czerwca 1993 r., SA/Wr 516/93, ST 1994/10/75; R. Prażmo-Nowomiejska, Prawo miejscowe w III Rzeczypospolitej Polskiej, Radca Prawny 2001/6/6 oraz H. Rot, Akty prawotwórcze organów samorządu terytorialnego, St. Prawn. 1993/1/35).

Zważywszy na treść uchwały kontrolowanej przez Sąd (z punktu widzenia oceny jej charakteru prawnego) oraz powołaną w tej uchwale podstawę normatywną jej wydania (art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g.), najistotniejsze znaczenie należy z pewnością przypisać charakterystyce aktów prawa miejscowego zaliczanych do drugiej grupy (tzn. akty "strukturalno-organizacyjne", "ustrojowo-organizacyjne", "statutowe", czy też "wewnętrzne", jeśli posłużyć się wcześniej przytoczonym nazewnictwem).

Do tej właśnie grupy ustawodawca zaliczył właśnie akty prawa miejscowego wydawane "w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych" (art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.a.). Biorąc pod uwagę przywołane brzmienie przepisu, podstawową kwestią wymagająca rozstrzygnięcia jest odpowiedź na pytanie o dopuszczalność objęcia zakresem pojęcia "instytucji gminnej" jednostki określonej w spornej uchwale mianem "Zarządu Oświaty Samorządowej" (jednostki tej nie można z całą pewnością utożsamiać z "urzędem" w rozumieniu wspomnianego przepisu).

Na uwagę zasługuje to, że prawodawca nie podał definicji pojęcia "instytucji gminnej". Nie udzielił też żadnych dodatkowych wskazówek interpretacyjnych ani nie dokonał wyraźnie żadnych wyłączeń w tym zakresie (na gruncie u.s.g. posłużył się analizowanym pojęciem tylko raz właśnie w art. 40 ust. Ust. 2 pkt 2). W tej sytuacji, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko przyjęte w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z dnia 9 marca 2004 r., II SA/Wr 2639/03, w myśl którego: skoro ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera wyłączeń, za "instytucję gminną" należy uznawać taką jednostkę, która niezależnie od swego statusu prawnego (celowe podkreślenie składu orzekającego) jest faktycznie uzależniona od organu samorządowego tak dalece, że bez jego woli nie może powstać, działać i uzyskać formę organizacyjną. Nie można skutecznie kwestionować twierdzenia, że "Zarząd Oświaty Samorządowej w Bierutowie" spełnia wszystkie dopiero co wymienione cechy. Ze Statutu nadanego sporną uchwałą wynika bowiem niezbicie, że chodzi o jednostkę organizacyjną (budżetową!) Miasta i Gminy Bierutów, działającą pod nadzorem Burmistrza (pkt 1, 3, 5, 7-9 i 12 Statutu). Pozostałe normy statutowe określają organizację, zakres zadań oraz sposób powiązań finansowych z budżetem gminy i dotowanie działalności Zarządu. Prowadzi to do konkluzji o konieczności zaliczenia wspomnianej jednostkę do "instytucji gminnych", o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Konkluzja ta nie wyczerpuje jednak zagadnienia.

Dodatkowego, acz silnego podkreślenia wymaga to, że w odniesieniu do analizowanej grupy aktów prawa miejscowego ("strukturalno-organizacyjnych", "ustrojowo-organizacyjnych", "statutowych", czy też "wewnętrznych") wcale nie stawia się – ani w orzecznictwie, ani w literaturze przedmiotu – wymogu skonkretyzowania (sformułowania) praw (lub obowiązków) odnoszących się – powszechnie – do członków społeczności danej samorządowej jednostki organizacyjnej. Przeciwnie, podkreśla się, że z natury tego typu aktów, których zadaniem jest wszak wewnętrzna organizacja instytucji samorządowych, nie mogą mieć one – z założenia! – takiego charakteru (zob. choćby wyraźną dystynkcję przeprowadzoną w tym zakresie przez NSA w powoływanym już wcześniej wyroku z dnia 4 kwietnia 2008 r., a także wywody B. Dolnickiego w również już wcześniej przywołanej pracy tego autora). Zdaniem Sądu, nie można zatem – jak to uczynił organ nadzoru – kwestionować charakteru spornej uchwały na tej tylko podstawie, że nadany na mocy tej uchwały Statut nie zawiera "żadnej normy prawnej nakładającej na obywatela gminy jakikolwiek obowiązek lub przyznającej mu uprawnienia". Takie podejście nie uwzględnia bowiem specyfiki omawianej grupy aktów prawa miejscowego, specyfiki, którą założył wszak sam ustawodawca niejako "z góry", zaliczając w ich poczet także akty wymienione w całym przepisie art. 40 ust. 2 u.s.g.

Spornym natomiast zagadnieniem, jest to, czy wymieniony przepis stanowić może samodzielną podstawę do wydania tej grupy aktów prawa miejscowego, o których tam mowa. Część autorów wyraża mianowicie zapatrywanie, że dopiero w powiązaniu z innymi zapisami ustawy samorządowej, interpretowany przepis może stanowić taką podstawę (tak np.: R. Prażmo-Nowomiejska, Prawo miejscowe w III Rzeczypospolitej polskiej, Radca Prawy 2001/6/6; odmiennie: B. Jaworska-Dębska, w przywoływanej już glosie do wyroku NSA z dnia 2 czerwca 1993 r., SA/Wr 516/93, ST 1994/10/75).

Gdyby nawet przyjąć pierwsze z tych stanowisk za trafne, to nie powinno być kwestionowane, że owych dodatkowych podstaw normatywnych trzeba w rozpoznawanym przypadku upatrywać w przepisach art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 9 ust. 1 u.s.g. Stosownie do pierwszego z nich, sprawy z zakresu "edukacji publicznej" są jednym z zadań własnych gminy (rozwiniętych zresztą szczegółowymi postanowieniami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty; jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm; por. zwłaszcza art. 34 tej ustawy), przy czym gmina może tworzyć jednostki organizacyjne w celu wykonywania swoich zadań (art. 9 ust. 1 in principio tej samej ustawy).

Dotychczasowe wywody prowadzą do ostatecznej konkluzji, iż sporna uchwała powinna być traktowana jako akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 2, w związku z art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro tak, to na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449), uchwałę tą należało opublikować w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, co Rada przewidziała w § 3.

Wydając rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność ostatnio wymienionego przepisu uchwały Wojewoda dopuścił się zatem naruszenia tych przepisów ustawy samorządowej oraz ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, do których odesłano już we wcześniejszych fragmentach wywodów niniejszego uzasadnienia.

Sąd nie podziela za to pozostałych zarzutów skargi, aprobując stanowisko zaprezentowane wobec nich w odpowiedzi na skargę.

Już jednak inne przedstawione naruszenia prawa przez organ nadzoru obligowały sąd do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z obrotu prawnego, na podstawie art. 148 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Orzeczenie pomieszczone w pkt. II znajduje natomiast oparcie w art. 152 tej samej ustawy.