I OSK 2842/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-07-14	
Data wpływu	2019-10-21	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jolanta Górska
Tamara Dziełakowska
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SA/Sz 498/19	
Skarżony organ	Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie i Ochrony Zdrow	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 153; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1330; art. 5 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 498/19 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. na rzecz R. D. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 10 lipca 2019 roku sygn. akt II SA/Sz 498/19, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę R. D. na decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. odmówił R. D. udostępnienia informacji publicznej w postaci wykazu nagród przyznanych pracownikom Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. (dalej zwanego "PCPR") z przypisaniem do stanowisk począwszy od 1 stycznia 2017 r. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał swoją decyzję w mocy. Podstawę prawną stanowiły przepisy art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018, poz. 1330 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p.". W uzasadnieniu wskazano, że pracownicy Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie nie pełnią funkcji publicznych, wykonują tylko czynności usługowe. Nie posiadają uprawnień do kształtowania treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wszystkie pisma i dokumenty są zastrzeżone do podpisu przez Dyrektora Centrum, żaden pracownik nie posiada uprawnienia do załatwiania spraw w jego imieniu. Osobą pełniącą funkcje publiczne nie jest również w ocenie organu główny księgowy PCPR, nie jest bowiem władny do wydatkowania środków publicznych z pominięciem dyrektora jednostki, jego rola ma charakter jedynie pomocniczy dla faktycznego decydenta. Zdaniem organu żądane dane podlegają zatem ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz przepisów ustawy o ochronie danych osobowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie R. D. zarzucił naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że pełnienie funkcji publicznych w rozumieniu tego przepisu ogranicza się jedynie do faktycznego podejmowania (wydawania) decyzji w ramach instytucji publicznej, podczas gdy pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych, a więc także zajmującą się faktycznym prowadzeniem postępowań i przygotowywaniem projektów decyzji administracyjnych, nawet jeżeli osoba ta nie posiada upoważnienia do ich wydawania w imieniu organu administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Organ nie dopuścił się bowiem naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zasadnie przyjmując, że pracownicy PCPR nie pełnią funkcji publicznych, a zatem dane o ich nagrodach należą do sfery dóbr osobistych podlegających ochronie prawnej. Sąd podzielił w tym względzie stanowisko organu i argumentację przedstawioną na jego poparcie.

Skargę kasacyjną złożył R. D., zaskarżając wyrok w całości. Powtórzył zarzut zawarty w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Ponadto zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że:

a) pełnienie funkcji publicznych w rozumieniu tego przepisu ogranicza się jedynie do faktycznego podejmowania (wydawania) decyzji w ramach instytucji publicznej, podczas gdy pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych, a więc także zajmującą się faktycznym prowadzeniem postępowań i przygotowywaniem projektów decyzji administracyjnych, nawet jeżeli osoba ta nie posiada upoważnienia do ich wydawania w imieniu organu administracji publicznej;

b) osoba zatrudniona na stanowisku głównego księgowego w powiatowej jednostce organizacyjnej nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną w sytuacji, gdy zakres powierzonych tej osobie zadań i kompetencji obejmuje kompetencje decyzyjne w tej jednostce, a zatem osoba taka ma realny wpływ na kształtowanie spraw publicznych.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i uwzględnienie skargi, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, a w tym: wpisu od skargi w kwocie 200 zł, kosztów zastępstwa procesowego w pierwszej instancji według norm przepisanych, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w pierwszej instancji w kwocie 17 zł, wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł, kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnych według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w postępowaniu kasacyjnym w kwocie 17 zł.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pracownicy, którzy zajmują się prowadzeniem postępowań administracyjnych w sprawach dotyczących między innymi realizowania świadczeń wynikających z ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i ustawy o pomocy społecznej, prowadzeniem postępowań z zakresu egzekucji administracyjnej, kontrolą prawidłowości wykorzystania przyznanych świadczeń, dochodzeniem świadczeń alimentacyjnych czy prowadzeniem postępowań w sprawach przyznania pomocy cudzoziemcom powinni zostać uznani za osoby pełniące funkcje publiczne. Bez znaczenia pozostaje bowiem fakt, że wytworzone przez tych pracowników dokumenty, w tym także władcze rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej, są podpisywane przez Dyrektora PCPR, działającego z mocy upoważnienia organu administracji publicznej - Starosty K. Pracownicy wskazani powyżej prowadzą sformalizowane postępowania, których celem i efektem jest wydawanie rozstrzygnięć mających bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki obywateli. Mają realny wpływ na kształt tych decyzji. Nie wykonują na rzecz organu czynności usługowych (obsługowych), czy technicznych, lecz wykonują czynności, które mają realny wpływ na sytuacje prawne osób spoza struktury organizacyjnej organu władzy publicznej. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie podzielenie stanowiska Sądu pierwszej instancji doprowadziłoby do zrównania pozycji inspektora, podinspektora, czy referenta ze stanowiskami takimi, jak sekretarka, magazynier, czy pomoc administracyjna.

Odnosząc się do głównego księgowego PCPR, skarżący kasacyjnie podniósł, że osoba zajmująca to stanowisko zajmuje się bezpośrednio przepływami finansowymi w jednostce, jej rachunkowością czy wypłatą środków publicznych na zewnątrz. Powołał się na uprawnienia i kompetencje głównego księgowego, o których mowa w przepisach ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869), w szczególności w art. 54 ust. 1, 4 i 5 tej ustawy, a także na upoważnienie do składania (lub odmowy złożenia) kontrasygnaty zawarte w art. 48 ust. 3 i 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511). Podkreślił, że kontrasygnata jest swoistym narzędziem dyscypliny budżetowej w gospodarowaniu mieniem publicznym będącym potwierdzeniem (gwarancją), że jednostka dysponuje środkami potrzebnymi do wykonania zaciągniętego zobowiązania pieniężnego. Brak udzielenia kontrasygnaty prowadzi natomiast do stanu bezskuteczności sui generis.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W ocenie organu zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Trafnie bowiem zarzucono naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że Dyrektor PCPR w K. jest co do zasady zobowiązany do udostępniania posiadanych informacji publicznych a żądana w punkcie 2 wniosku z 13 kwietnia 2018 r. informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 u.d.i.p. Jednakże przesądzenie, że informacja ta posiada przymiot informacji publicznej nie powoduje konieczności automatycznego jej udostępnienia, lecz rozważenia, czy nie zachodzi przesłanka wyłączająca udzielenie tej informacji wskazana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie do tego przepisu "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". Z powyższego unormowania wynika, że obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących pracowników niepełniących funkcji publicznych, mających związek z pełnieniem tych funkcji, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie, a ich udostępnienie może nastąpić jedynie za zgodą danego pracownika. Brak takiej zgody wyklucza udostępnienie informacji publicznej. W sprawie bezsporne jest, że informacje o nagrodach należą do sfery prywatności zatrudnionego pracownika, zaś pracownicy PCPR nie wyrazili zgody na ujawnienie tych danych. Zatem kwestią wymagającą przesądzania było to, czy zasadnie organ uznał, że osoby te nie pełnią funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych natomiast przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyroki NSA z 8 lipca 2015r. sygn. akt I OSK 1530/14, z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 33/17, wyrok WSA w Gliwicach z 29 marca 2004 r. sygn. akt II SAB/Ka 144/03, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1044/13, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie spostrzeżono, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (wyroki NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2499/13, z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 213/14, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl); wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12; publ. OSNC 2013/5/67). Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, taki też pogląd reprezentuje NSA w rozpoznawanej sprawie. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl); postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., sygn. akt V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej, nie uchybiając art. 51 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP, a zatem znajduje dodatkową podstawę w wykładni prokonstytucyjnej. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14 (publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Godzi się bowiem zauważyć, że ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por. ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP), a zatem w myśl reguły exceptiones non sunt extendendae ewentualne wątpliwości w tej mierze należało przesądzać na rzecz zasady jawności (zasadę tę potwierdza wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 951/14, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Wskazać oczywiście należy, że interpretacji pojęć użytych w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK - A 2006/3/30). Stwierdził m.in., że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów (a co pominął w swoim cytacie owego wyroku TK Sąd pierwszej instancji). Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Należy też zauważyć, że pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie u.d.i.p. nie zawęża się do definicji tego pojęcia zawartej w Kodeksie karnym (art. 115 § 19). Po pierwsze, Kodeks karny jest regulacją podstawową dla norm prawa karnego, nie zaś administracyjnego. Po drugie, racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odesłania do definicji ww. pojęcia ujętej w Kodeksie karnym, gdy tymczasem uczynił to względem pojęcia funkcjonariusza publicznego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przyjmując zatem racjonalność działania ustawodawcy założyć należy, że jego wolą było nadanie pojęciu "osób pełniących funkcje publiczną" autonomicznego znaczenia na gruncie u.d.i.p. Spostrzeżenie to koresponduje ze stanowiskiem doktryny, zgodnie z którym przepisy zarówno Kodeksu karnego, dokonują autonomicznie, jedynie na potrzeby wewnętrznej treści tego aktu normatywnego, definiowania omawianej kategorii podmiotowej, w konsekwencji czego użyte w określonym w nich znaczeniu pojęcia mogą stanowić zaledwie wskazówką interpretacyjną dla ustalenia desygnatów nazwy "osoba pełniąca funkcję publiczną", użytej w u.d.i.p. (zob. J. Uliasz, Prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 3, s. 58). Mając powyższe na uwadze, należy wyraźnie stwierdzić, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie, niż w art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego.

Można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że pomocne w kwalifikacji pracowników jako pełniących funkcje publiczne mogą być przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 936). W przepisach tego rozporządzenia do stanowisk obsługi, czy pomocniczych zaliczone zostały m.in. następujące stanowiska: starszy majster, kierownik magazynu, sekretarka, pomoc administracyjna: biurowa, techniczna, laboratoryjna (załącznik nr 3, II tabela, lit. f stanowiska w samorządowych jednostkach organizacyjnych, stanowiska pomocnicze i obsługi). Taka kwalifikacja stanowisk usługowych (obsługowych) i pomocniczych jest jednocześnie spójna z wykładnią prezentowaną w zdecydowanej większości przez sądy administracyjne i TK w kontekście art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a przy tym jest ona zgodna z powszechnym rozumieniem takich kategorii zatrudnienia w urzędach samorządowych i samorządowych jednostkach organizacyjnych. Z kolei inaczej zaszeregowani zostali pracownicy samorządowi zatrudnieni m.in. na stanowiskach inspektora, podinspektora czy referenta. Te stanowiska mają charakter stanowisk urzędniczych, zatem nie mogą zostać jednocześnie uznane za stanowiska usługowe czy pomocnicze. W przeciwnym razie dokonany przez prawodawcę podział byłby iluzoryczny (załącznik nr 3, II tabela, lit. f stanowiska w samorządowych jednostkach organizacyjnych, stanowiska urzędnicze).

W orzecznictwie sądów administracyjnych za pracowników na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, traktuje się szeregowych pracowników nieposiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, sekretarka, kucharka, kierownik administracyjny szkoły odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego).

Reasumując powyższe wywody, Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę nie ma wątpliwości, że nie jest trafne stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, iż pracownikiem pełniącym funkcje publiczne jest jedynie Dyrektor PCPR, natomiast wszyscy pozostali pracownicy samorządowi nie pełnią takich funkcji publicznych. Z zaskarżonych decyzji nie wynika aby organ przed wydaniem rozstrzygnięć, dokonał prawidłowej, zgodnej z przedstawionym wyżej stanowiskiem, analizy zakresu obowiązków każdej konkretnej osoby, pod względem oceny wykonywanej przez nią pracy a więc oceny, czy w określonym zakresie nie wykonuje ona jednak funkcji publicznej i nie chodzi tutaj jedynie o zawężenie tych uprawnień do wydawania decyzji z upoważnienia organu. Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku, który to pogląd podziela Sąd w tej sprawie, sprawowanie funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie i wskazanie czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, winno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na instytucję zadania publiczne. Chodzi o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być jedynie osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Takim osobami będą bowiem także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące takie stanowiska, na których podejmuje się działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub która łączy się co najmniej z przygotowaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Powyższe oznacza, że pracownikami samorządowymi pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i,.p. będą nie tylko pracownicy, jak uznały organy orzekające, wydający decyzje administracyjne nawet z upoważnienia starosty, ale także inni pracownicy samorządowi, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. W ocenie Sądu takimi osobami będą niewątpliwie pracownicy merytoryczni PCPR, którzy w indywidualnych sprawach innych podmiotów prowadzą postępowania administracyjne, chociaż nie wydają decyzji administracyjnej, jednak przygotowują całość materiału dowodowego takiej sprawy a nawet przygotowują projekty decyzji administracyjnych, czy osoby uprawnione do wydawania zaświadczeń w imieniu organu.

Z tego względu w niniejszej sprawie zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji, dokonały wadliwej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie można uznać za prawidłowe stanowiska organu i Sądu pierwszej instancji, że wszyscy pracownicy PCPR poza jego Dyrektorem, zajmują stanowiska usługowe lub pomocnicze. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można za takich uznać pracowników, którzy przykładowo zajmują się: prowadzeniem postępowań administracyjnych w sprawach m.in. realizowania świadczeń wynikających z ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, czy pomocy społecznej, w zakresie ustalania opłat za pobyt dzieci w pieczy zastępczej, prowadzeniem postępowań administracyjnych o ustalenie opłaty dla rodziców naturalnych, których dzieci pozostają w pieczy zastępczej, prowadzeniem postępowań z zakresu egzekucji administracyjnej, przyznaniem pomocy na usamodzielnienie się oraz na kontynuowanie nauki uprawnionym osobom, prowadzeniem postępowań administracyjnych w celu usamodzielnienia się wychowanków z różnego rodzaju form opieki, ubiegających się o pomoc pieniężną na usamodzielnienie i na kontynuowanie nauki oraz pomoc rzeczową, kontrolą prawidłowości wykorzystania przyznanych świadczeń pieniężnych (zakres czynności pracownika ds. świadczeń i rozliczeń); dochodzeniem świadczeń alimentacyjnych, przygotowywaniem skierowań do placówki opiekuńczo-wychowawczej, przygotowaniem porozumień w sprawie finansowania kosztów pobytu dzieci w pieczy zastępczej i ich rozliczaniem (zakres czynności pracownika ds. instytucjonalnej pieczy zastępczej); prowadzeniem postępowań w sprawach przyznania pomocy cudzoziemcom, w tym przyznawaniem lub odmową przyznania świadczeń w formie decyzji administracyjnej, dokonywaniem okresowej oceny sytuacji dzieci przebywających w rodzinnej pieczy zastępczej (zakres czynności pracownika ds. organizacji rodzinnej pieczy zastępczej oraz ds. przeciwdziałania przemocy i poradnictwa specjalistycznego); prowadzeniem postępowań i przygotowaniem decyzji o umieszczeniu osób w domu pomocy społecznej, decyzji o zmianie odpłatności w stosunku do osób umieszczonych w DPS, przyznaniem dofinansowań z PFRON (zakres czynności pracownika ds. pomocy społecznej); prowadzeniem spraw związanych z dofinansowaniem ze środków PFRON w tym przyznawaniem dofinansowań osobom uprawnionym, prowadzeniem spraw związanych z dofinansowaniem i kontrolą warsztatów terapii zajęciowej (zakres czynności pracownika ds. rehabilitacji osób niepełnosprawnych).

Przy czym bez znaczenia pozostaje fakt, że wytworzone przez pracowników dokumenty, w tym także władcze rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej są podpisywane przez Dyrektora PCPR, działającego z mocy upoważnienia organu administracji publicznej Starosty K. Wskazani wyżej pracownicy prowadzą sformalizowane postępowania, których celem i efektem jest wydawanie rozstrzygnięć, mających bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki obywateli. Mają oni zatem realny wpływ na kształt tych decyzji. Pracownicy ci nie wykonują na rzecz organu czynności usługowych, czy technicznych, lecz wykonują czynności, które mają realny wpływ na sytuacje prawne osób spoza struktury organizacyjnej organu władzy publicznej. Zatem takie osoby należy zaliczyć do osób pełniących funkcje publiczne, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Odnosząc przedstawioną wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p. do głównego księgowego, wskazać należy, że zajmuje się on bezpośrednio przepływami finansowymi w PCPR, jego rachunkowością, realizacją wypłat środków publicznych na zewnątrz (dysponowanie środkami płatniczymi) oraz nadzorowaniem i kontrolą realizacji budżetu. Ponadto główny księgowy PCPR w K. posiada upoważnienie udzielone przez Skarbnika Powiatu K. do składania kontrasygnaty w rozumieniu art. 48 ust. 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511). Przy czym nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, jakoby kontrasygnata była jedynie przejawem oświadczenia wiedzy głównego księgowego, co do planu finansowego danej jednostki – niewywołującym doniosłych konsekwencji prawnych. Należy pokreślić, że stosownie do treści art. 48 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, kontrasygnata skarbnika (lub osoby przez niego upoważnionej) jest elementem skuteczności złożonego oświadczenia woli w sprawach majątkowych. Brak udzielenia kontrasygnaty prowadzi do sytuacji prawnej charakteryzującej się bezskutecznością zawieszoną, a więc stanu bezskuteczności sui generis (patrz wyrok SN z 6 listopada 2014 r. sygn. akt II CSK 28/14). Kontrasygnata jest w istocie swoistym narzędziem dyscypliny budżetowej w gospodarowaniu mieniem publicznym, będącym potwierdzeniem gwarancją, że jednostka dysponuje środkami potrzebnymi do wykonania zaciągniętego zobowiązania pieniężnego. Przy ocenie charakteru stanowiska głównego księgowego w jednostce budżetowej nie można pomijać jego uprawnień i kompetencji, o których mowa w przepisach ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869). Stosownie do art. 54 ust. 1 tej ustawy "Głównym księgowym jednostki sektora finansów publicznych, zwanym dalej "głównym księgowym", jest pracownik, któremu kierownik jednostki powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie:

1) prowadzenia rachunkowości jednostki;

2) wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi;

3) dokonywania wstępnej kontroli:

a) zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym,

b) kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych.

W stosunku do tej osoby mającej piastować stanowisko głównego księgowego ustawodawca określił szereg szczególnych wymogów, o których mowa w art. 54 ust. 2 wymienionej ustawy. Głównemu księgowemu przysługuje ponadto kompetencja do odmowy podpisania okazywanego mu dokumentu (art. 54 ust. 4 i 5 tej ustawy), jak i odmowy złożenia kontrasygnaty (art. 48 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym). Sąd pierwszej instancji oceniając charakter stanowiska głównego księgowego pominął przepisy rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Prawodawca zakwalifikował to stanowisko do kierowniczych stanowisk urzędniczych (załącznik nr 3 II tabela, lit. f stanowiska w samorządowych jednostkach organizacyjnych, stanowiska kierownicze urzędnicze). Nadto z treści cytowanych wyżej przepisów ustawy o finansach publicznych wynika istotna dla danej jednostki funkcja, którą pełni jej główny księgowy (patrz wyroki WSA z 16 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 395/14 i z 7 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 479/17 (publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W tym aspekcie nie budzi wątpliwości, że główny księgowy działa w strukturze organizacyjnej PCPR na stanowisku mającym kierowniczy charakter i realizuje zadania publiczne nałożone na PCPR w zakresie udzielania pomocy rodzinie, przez gospodarowanie jego środkami finansowymi. Tym samym, głównemu księgowemu PCPR z uwagi na jej funkcje i zakres sprawowanego władztwa publicznego, należy przypisać status osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. drugie u.d.i.p. .

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę. Przedstawione wyżej stanowisko Sądu kasacyjnego skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., obydwu zaskarżonych decyzji Dyrektora PCPR w K.

Ponownie rozpoznając wniosek z dnia 13 kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., Dyrektor PCPR zastosuje się do przedstawionej wyżej oceny prawnej i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

O kosztach postępowania sądowego od Dyrektora PCPR w K. na rzecz R. D., orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.