Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 7 grudnia 2021 r. nr SKO/4111/756/2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Decyzją z 7 grudnia 2021 r. nr SKO/4111/756/2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce (Kolegium), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (Wójt) z 22 października 2021 r. nr OPS.ŚR.4702.7.2021 o odmowie przyznania M. Z. (Skarżąca) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad D. K. (Pasierb).

Decyzja Kolegium wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego.

Wnioskiem z 27 września 2021 r., Skarżąca wystąpiła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym pasierbem.

Wójta Gminy [...] decyzją z 22 października 2021 r. nr OPS.ŚR.4702.7.2021 orzekł o odmowie przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym pasierbem.

W uzasadnieniu decyzji organ zaznaczył, że pasierb Skarżącej ma 31 lat i został zaliczony przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Orzeczenie to zostało wydane na stałe, a niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Pasierb jest osobą ubezwłasnowolnioną całkowicie i po śmierci jego matki opiekę nad nim sprawował ojciec A. K., który był też ustanowiony opiekunem prawnym dla syna. W związku ze sprawowaniem tej opieki otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne na syna. Od 11 sierpnia 2021 r. nabył prawo do emerytury i zdecydował się ją pobierać. Jednocześnie Skarżąca stała się opiekunem prawnym pasierba. Dalej organ I instancji wskazał, że Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z pasierbem i jego ojcem, a jej mężem. Mąż Skarżącej jest na emeryturze, nie pracuje, posiadane gospodarstwo rolne oddał w dzierżawę. Jest osobą zdrową, nie posiada chorób przewlekłych i nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Końcowo organ zaznaczył, że Skarżąca zrezygnowała z prowadzenia pozarolniczej działalności, a więc zrezygnowała z zatrudnia lub innej pracy zarobkowej, a Skarżąca w istocie sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym pasierbem.

W tak przedstawionym stanie faktycznym sprawy organ I instancji powołując się na ustawę z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2020 r. poz. 111 z późn zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r." oraz na ustawę Kodeks rodzinny i opiekuńczy z 25 lutego 1964 r. (Dz. z 2020 poz. 1359 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.r.o.", odmówił Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jako powód odmowy wskazał niespełnienie przez nią przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r., gdyż Skarżąca jest macochą D. K., a mając na uwadze obowiązek alimentacyjny wynikający z art. 144 k.r.o. - nie jest osobą spokrewnioną z pasierbem w pierwszym stopniu, a jego rodzic żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, więc jest osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, na której ciąży obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności.

Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie.

Kolegium, decyzją z 7 grudnia 2021 r. nr SKO/4111/756/2021, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując w całości stanowisko organu I instancji.

Dodatkowo Kolegium w uzasadnieniu przywołało uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13, a dotyczącą związania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym.

Na decyzję Kolegium Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości i przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie ewentualnych kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że wydane w sprawie decyzje są wadliwe, jednakże stan faktyczny w niniejszej sprawie jest zasadniczo bezsporny. Zaznaczyła, że

podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było stwierdzenie zaistnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1a u.ś.r., wykluczającej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej przesłanki wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W jej ocenie, organ I instancji dokonał bowiem wykładni literalnej wskazanych przepisów. Jej zdaniem, istota sporu sprowadza się więc do oceny tego, czy w okolicznościach niniejszej sprawy słuszne jest wydanie rozstrzygnięcia będącego wynikiem wyłącznie wykładni literalnej art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. W jej ocenie, w kontekście tego sporu rozważenia wymaga też i to, czy istnieją dostatecznie uzasadnione podstawy mające swe źródło w wartościach konstytucyjnych, które nakazywałyby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej, będącej macochą osoby wymagającej opieki, z uwagi na jej rezygnację (niepodejmowanie pracy) z pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym D. K., w sytuacji, gdy ojciec osoby wymagającej opieki żyje ale nie sprawuje opieki nad synem.

Końcowo Skarżąca przywołała bogate orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które ma uzasadniać uwzględnienie jej skargi.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega decyzja Kolegium, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wójta z 22 października 2021 r. o odmowie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym pasierbem D. K..

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W myśl powołanego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Ponadto, stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust.1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z powołanych regulacji jednoznacznie wynika, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie określone w tych przepisach przesłanki.

W kwestii ustalenia kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, a więc objętych zakresem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. powołany przepis odsyła do regulacji zamieszczonej w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym (dalej jako "Kodeks"). W Dziale III Kodeksu uregulowano obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 i następne, obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, rodzeństwo, małżonków (po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa oraz po orzeczeniu separacji; natomiast w okresie małżeństwa na małżonkach ciąży obowiązek równoznaczny z obowiązkiem alimentacyjnym), powinowatych, ale jedynie w relacji ojczym/macocha - pasierb/pasierbica, osoby związane relacją przysposobienia, krótkotrwale - mężczyznę, którego ojcostwo zostało uprawdopodobnione.

Istotne jest przy tym, że przepisy regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Prawodawca nie dopuszcza zatem modyfikowania tego zbioru podmiotów poprzez jego rozszerzenie o osoby nie wymienione w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ale związane bliskimi więzami faktycznymi z osobą wymagającą opieki czy też np. wchodzące do kręgu spadkobierców.

Wobec istotnych rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczących wykładni art. 17 ust. 4 u.ś.r. w kwestii możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad pełnoletnim członkiem rodziny w sytuacji braku obowiązku alimentacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę składu siedmiu sędziów z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13, w której stwierdził że "osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych" (sygn. akt I OPS 5/13, dostępna na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). W uzasadnieniu ww. uchwały NSA wskazał, że zarówno w pierwotnej wersji art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255), jak i w toku kolejnych zmian tej ustawy, świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Pierwotnie świadczenie to przysługiwało tylko w wypadku opieki sprawowanej przez rodziców lub opiekunów nad dzieckiem. Na skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6 poz. 107) i 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07 (OTK ZU-A 2008, Nr 6, poz. 109), którymi uznano za sprzeczne z Konstytucją RP pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych członków rodziny, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, sprawujących opiekę nad niepełnoletnim, niepełnosprawnym członkiem rodziny, a także nad innym członkiem rodziny wymagającym opieki ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do tego świadczenia. W każdej jednak z kolejnych regulacji prawnych przyjmowano wymóg aby osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Ustawodawca uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Co istotne pomimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca od warunku tego nie odstąpił. W art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. wprost stwierdzono, że świadczenie przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Sąd wywodził, że stosownie do art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 tej ustawy). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 tej ustawy). Ponadto, z mocy art. 23 i 27 omawianej ustawy także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Co więcej, w myśl art. 130 tej ustawy obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Poza tym zgodnie z art. 617 § 1 tego Kodeksu, krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Tak więc krewnymi w linii prostej są zstępni i wstępni - zstępnym jest syn, wnuk, wstępnym - ojciec i dziadek, rodzeństwem zaś osoby mające choćby jednego wspólnego przodka. Dalej argumentował Naczelny Sąd Administracyjny, że art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a u.ś.r., poprzez odesłanie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. W ocenie NSA, wyrażonej w uchwale I OPS 5/13, treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasna, a ustalenie z nich normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej. Treść tego przepisu nie może być zatem uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to, które wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało bez wątpienia również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 (OTK ZU-A 2006, Nr 10, poz. 151), jak i w wyrokach z 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 oraz 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy to nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Co należy podkreślić, cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest bowiem to aby osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. NSA podniósł, że wykładnia gramatyczna omawianych przepisów, ich znaczenie językowe, są zgodne z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej. Poza tym, uznał za niedopuszczalne sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, wskazując, że przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP i wyrażone na ich gruncie zasady równości wobec prawa oraz pomocy i ochrony osób niepełnosprawnych, nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te zawierają bowiem treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe, ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Nie można natomiast, z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.ś.r. pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną.

W tym miejscu należy zauważyć, że wprawdzie powołana uchwała NSA została podjęta na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2013 r., natomiast aktualnie ustawa ta obowiązuje w brzmieniu znowelizowanym. Jednak zmianie nie uległ zapis uzależniający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy niepełnosprawnym a opiekunem, zamieszczony przed nowelizacją w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy, a obecnie w ust. 1 pkt 4 tego przepisu ustawy. Z tego też powodu wyrażony w powołanej uchwale pogląd prawny wraz z argumentacją na jego poparcie zachowuje aktualność również w obecnym stanie prawnym.

Kierując się przedstawionymi wyżej argumentami, które Sąd w składzie orzekającym w całości podziela, rację trzeba przyznać organom, że warunkiem koniecznym ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Innymi słowy, brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia.

Wobec powyższego podniesiona w skardze argumentacja dotycząca tego, że Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym pasierbem, a to z uwagi na wiek i stan zdrowia jego ojca, a jej męża A. K. - nie mogła mieć wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zauważyć bowiem należy, że mąż Skarżącej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jest osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, na którym ciąży obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności. Ustalony przez organy w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny dotyczący braku po stronie Skarżącej obowiązku alimentacyjnego wobec D. K. nie jest kwestionowany. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, Skarżąca nie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny stosownie do przepisów ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Wobec tego, w świetle wykładni art. 17 ust. 1 pkt. 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie mogło być Skarżącej przyznane ponieważ nie jest "inną" osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. O przyznaniu prawa do tego świadczenia nie może zaś przesądzać sam fakt bycia prawnym i faktycznym opiekunem osoby niepełnosprawnej, bez istnienia obowiązku alimentacyjnego. W tej sytuacji niezasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji.