Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Joanna Kabat – Rembelska (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1980/08 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz P. S.A. w W. 120 (sto dwadzieścia) złotych, tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1980/08, po rozpoznaniu skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) pismem z dnia [...] lutego 2008 r., działając na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; dalej: Prawo telekomunikacyjne), zwrócił się do P. S.A. o przekazanie informacji dotyczącej liczby użytkowników usług przedpłaconych, którzy nie wykonali, ani też nie odebrali żadnej usługi telefonii ruchomej (połączenia głosowego, wiadomości SMS, MMS, pozostałej transmisji danych) w okresie [...] października 2007 r. – [...] grudnia 2007 r. Organ wskazał, że wystąpienie pozostaje w związku z wszczętym [...] września 2007 r. postępowaniem w sprawie wyznaczenia przedsiębiorców o znaczącej pozycji rynkowej na krajowym rynku świadczenia dostępu i rozpoczynania połączeń w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych oraz nałożenia na tych przedsiębiorców obowiązków regulacyjnych.

P. S.A. pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. przekazała żądane przez organ informacje, dokonując jednocześnie na podstawie art. 9 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, zastrzeżenia stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa przekazanych informacji.

Prezes UKE decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] działając na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego uchylił zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa w odniesieniu do informacji przetworzonych, dotyczących penetracji rynku telefonii ruchomej obliczonych z uwzględnieniem danych w zakresie liczby użytkowników usług przedpłaconych, przekazanych organowi przez P. S.A. w dniu [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes UKE stwierdził, że o ile przedstawiona przez spółkę liczba nieaktywnych użytkowników stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, o tyle informacje przetworzone (np. w postaci całościowej penetracji rynku - liczonej sumarycznie na podstawie zagregowanych danych wszystkich operatorów rynku) nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa. Nie istnieje zagrożenie określenia liczby nieaktywnych użytkowników sieci P. S.A. przez inne podmioty rynku, na podstawie upublicznionych informacji przetworzonych np. penetracji rynku. Natomiast odtajnienie tych informacji przetworzonych w postaci penetracji rynku telefonii ruchomej, skalkulowanej z uwzględnieniem liczby nieaktywnych użytkowników P. S.A. w 2007 r. jest niezbędne celem przedstawienia opinii publicznej tych danych poprzez publikacje Prezesa UKE. Zdaniem organu, znajomość przez ogól społeczeństwa, którego większość korzysta z usług telefonii ruchomej, penetracji rynku, stanowi uzasadniony interes społeczny. Według Prezesa UKE opublikowanie danych jest niezbędne w celu umożliwienia zainteresowanym podmiotom zapoznania się z danymi charakteryzującymi rynek.

Prezes UKE na skutek wniosku P. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz stwierdził, że obowiązek corocznej publikacji analizy rynku telekomunikacyjnego wynika z treści art. 189 ust. 2 pkt 3 lit. d) Prawa telekomunikacyjnego. Organ wskazał, że to do niego należy ocena, czy określone dane są niezbędne do ich ogłoszenia. Znajomość przez ogół społeczeństwa stopnia nasycenia rynku, tj. penetracji, stanowi uzasadniony interes społeczny. Z tych względów organ uznał, że opublikowanie penetracji rynku z uwzględnieniem przedstawionych przez operatorów ilości nieaktywnych użytkowników, jest niezbędne w celu umożliwienia zainteresowanym podmiotom zapoznania się z danymi charakteryzującymi rynek. Konieczność podania do publicznej wiadomości przetworzonych danych wynika również z art. 6 ust. 2 pkt 4 Prawa telekomunikacyjnego. Przepis ten stanowi, że organ może wezwać do udzielenia informacji o realizowaniu obowiązków nałożonych ustawą, jeżeli są one niezbędne w celu publikowania zestawień porównawczych odnoszących się do jakości i cen świadczonych usług telekomunikacyjnych. Zdaniem organu, wskaźnik penetracji rynku pośrednio odnosi się zarówno do jakości jak i cen usług. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że w sprawie wystąpiła przesłanka "niezbędności".

Zdaniem Prezesa UKE, art. 9 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego nie odwołuje się do obowiązku podawania celu, w związku z którym Prezes UKE wykorzysta posiadane dane. W związku z tym możliwe jest wykorzystanie przez Prezesa UKE przekazanych danych w każdym celu, uznanym przez niego za niezbędny, o ile nie narusza to innych przepisów prawa i mieści się w ramach kompetencji Prezesa UKE. Organ stwierdził, że jasno określił sposób wykorzystania danych przekazanych przez P. S.A., gdyż wykazał ich niezbędność na potrzeby analizy rynku.

Prezes UKE wskazał, dokonanie przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego zastrzeżenia na podstawie art. 9 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego jest każdorazowo weryfikowane przez organ, który może uchylić to zastrzeżenie w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie administracyjne wszczyna w takiej sytuacji doręczenie organowi pisma, w którym przedsiębiorca telekomunikacyjny informuje o zastrzeżeniu pewnych informacji lub dokumentów. Organ wyjaśnił również, że w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadzał dowodów oraz nie brał pod uwagę innych pism niż te, które stanowiły korespondencje ze stroną, wobec czego brak było potrzeby wypowiedzenia się strony przed wydaniem decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę P. S.A. stwierdził, że Prezes UKE, wydając obie decyzje - dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. i art. 9 ust. 2 w związku z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, poprzez uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, w szczególności poprzez niezawiadomienie strony o prowadzeniu postępowania w sprawie uchylenia zastrzeżenia danych. Ponadto w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 6 k.p.a., polegającego na uchyleniu zastrzeżenia danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, przekazanych przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego w innym celu, niż dane te zostały zebrane przez organ. Zdaniem Sądu, naruszenie art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego przejawiało się również w braku wykazania w uzasadnieniu decyzji wydanej na podstawie wskazanego przepisu, że uchylenie zastrzeżenia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa było "niezbędne" dla osiągnięcia celów wskazanych w wezwaniu skierowanym w ramach postępowania dotyczącego ustalenia, czy na określonym rynku występuje skuteczna konkurencja.

W ocenie WSA, zastrzeżenia z art. 9 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego nie można traktować jako wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne. Jeśli, przyjmując, że wniosek każdorazowo wszczynałby postępowanie administracyjne w sprawie weryfikacji "zastrzeżenia danych", to organ byłby związany wszystkimi regułami postępowania administracyjnego, w tym obowiązkiem jego zakończenia poprzez wydanie określonej decyzji administracyjnej. W przepisach ustawy - Prawo telekomunikacyjne nie ma regulacji stanowiącej o obowiązku, czy kompetencji Prezesa UKE do każdorazowego, samodzielnego weryfikowania zastrzeżenia po jego doręczeniu, poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Jeżeli Prezes UKE uznaje, że konieczna jest każdorazowa weryfikacja, oznaczałoby to, że powinien za każdym razem, gdy składane jest zastrzeżenie na podstawie art. 9 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, wszcząć postępowanie administracyjne i zawsze kończyć je w drodze decyzji administracyjnej. Z powyższych względów Prezes UKE nietrafnie wskazał, że każdorazowo wszczynane jest postępowanie w sprawie ,,weryfikacji" zastrzeżenia danych, albowiem postępowanie takie jest wszczynane tylko wówczas, gdy organ zamierza, o ile występuje "niezbędność" danych, uchylić takie zastrzeżenie. Postępowanie jest wszczynane z urzędu, a organ powinien, zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomić stronę o wszczęciu postępowania. Sąd, co do zasady, podzielił przeważający w orzecznictwie i literaturze pogląd, że niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu, spowodowany niezawiadomieniem jej o wszczęciu postępowania, może naruszać jej fundamentalne prawo do obrony interesów. Podobnie należy traktować niepowiadomienie strony przed wydaniem decyzji o zakończeniu postępowania i umożliwienie jej wypowiedzenie się w sprawie. W takim wypadku, zgodnie z dominującymi poglądami, winno nastąpić wznowienie postępowania, niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji. Zdaniem Sądu, istnieją jednak takie konkretne sytuacje, w których należy jednak badać, czy wspomniane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji uznał, że niedopełnienie przez organ administracji publicznej obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie w sytuacji, w której brak udziału strony w czynnościach postępowania mógł wpłynąć na wydaną decyzję administracyjną. Według Sądu, gdyby nawet postępowanie wszczęte na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego toczyło się z czynnym udziałem strony, to stanowisko skarżącego operatora nie mogłoby w żaden sposób wpłynąć na ostateczne rozstrzygnięcie organu. Ponadto nie bez znaczenia jest okoliczność, iż w toku postępowania, przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Prezes UKE nie przeprowadzał żadnego postępowania dowodowego.

Zdaniem Sądu organ wydając obie decyzje dopuścił się natomiast, mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 6 k.p.a.

W świetle zarówno unormowań wspólnotowych (m.in. art. 5 ust. 1 dyrektywy nr 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. – dalej: Dyrektywy Ramowej), jak i przepisów krajowych, a więc ustawy - Prawo telekomunikacyjne, w tym art. 9 ust. 2 tej ustawy, żądanie informacji przez Prezesa UKE, jako organ regulacyjny, musi być ściśle powiązane z realizacją konkretnych celów ustawowych, a także być proporcjonalne do celu, jakiemu ma służyć dana informacja. W świetle motywu 13 Dyrektywy Ramowej wnioski o udzielenie informacji winny być proporcjonalne i nie powinny pociągać za sobą niepotrzebnych uciążliwości dla przedsiębiorstw. Prezes UKE wzywając przedsiębiorcę telekomunikacyjnego do udostępnienia pewnych danych, zobowiązany jest do wskazania konkretnego celu, w jakim żądane informacje zostaną wykorzystane. Cel ten musi mieścić się w zakresie celów ustawowych organu regulacyjnego oraz być rzeczywisty, a nie pozorny.

Zdaniem Sądu, określenie w wezwaniu celu gromadzenia informacji wiąże Prezesa UKE w procesie przetwarzania i wykorzystywania takich informacji. Posłużenie się informacją w innym celu, niż wskazany w wezwaniu, stanowi naruszenie ustawy – Prawo telekomunikacyjne. Prezes UKE w piśmie z dnia [...] lutego 2008 r. wezwał P. S.A. do przedstawienia określonych informacji na podstawie art. 21 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego, wskazując jednocześnie w ramach jakiego postępowania są mu te dane niezbędne. W ocenie Sądu, Prezes UKE nie miał przy tym prawa uzasadniając "niezbędność" uchylenia zastrzeżenia, powoływać się na inne cele, niż związane z postępowaniem, które wyraźnie wskazał w wezwaniu.

Sąd podkreślił, że stosując art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, Prezes UKE nie może zmieniać deklarowanego przez siebie celu pozyskania określonych informacji od przedsiębiorcy telekomunikacyjnego już po uzyskaniu tychże informacji, albowiem działanie takie może stanowić istotne naruszenie podstawowego prawa przedsiębiorcy (operatora) do ochrony jego danych. Wobec powyższego od chwili przedstawienia przez Prezesa UKE takiego uzasadnienia przekazania danych, przyjąć trzeba, że konsekwentnie w kontekście takiego przeznaczenia danych rozpatrywane musi być również zagadnienie "niezbędności" uchylenia zastrzeżenia poufności danych. Związek z celem wskazanym przez organ przy przedstawianiu żądania udostępnienia danych musi być bowiem również zachowany w razie ich upublicznienia. Jest to o tyle istotne, że operator wezwany przez organ regulacyjny o przekazanie pewnych danych może, podjąć próbę zakwestionowania jego legalności. Jeśli więc dany operator od początku wiedziałby o konkretnym celu przekazania informacji, którym organ jest bezwzględnie związany, a który widnieje w wezwaniu, to mógłby wcześniej próbować go zwalczać merytorycznie już na tym etapie postępowania, a nie czekać na ewentualne wszczęcie postępowania w przedmiocie uchylenia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa.

Prezes UKE wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj:

1) art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a) w związku z art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. i art. 9 ust 2 Prawa telekomunikacyjnego polegającej na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nastąpiło naruszenie przez Prezesa UKE przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w stopniu istotnym, a w szczególności poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją;

2) art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 9 ust 2 Prawa telekomunikacyjnego i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegającej na przyjęciu przez Sąd I instancji, że nastąpiło naruszenie przez Prezesa UKE przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w stopniu istotnym, a w szczególności poprzez "brak stosownego wykazania w uzasadnieniu decyzji wydanej na podstawie wskazanego przepisu, iż uchylenie zastrzeżenia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa było "niezbędne" dla osiągnięcia celów wskazanych w wezwaniu skierowanym w ramach postępowania dotyczącego ustalenia, czy na określonym rynku występuje skuteczna konkurencja";

3) art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezawarcie w wyroku wytycznych dla organu administracji, pomimo uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej,

Prezes UKE zaskarżonemu wyrokowi zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 9 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 5 ust 1,2,3,4 Dyrektywy Ramowej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że "Prezes UKE wzywając przedsiębiorcę telekomunikacyjnego do udostępnienia pewnych danych zobowiązany jest bezwzględnie do wskazania konkretnego celu, w jakim żądane informacje zostaną wykorzystane," a "określenie w wezwaniu celu gromadzenia informacji wiąże Prezesa UKE w procesie przetwarzania i wykorzystania informacji, a więc wykorzystania informacji w innym celu, niż wskazany w wezwaniu, stanowi niewątpliwe naruszenie ustawy";

2) art. 9 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 206 ust. 1 pkt 1 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "operator wezwany przez organ regulacyjny o przekazanie pewnych danych - może, jako adresat tego wezwania, podjąć próbę zakwestionowania jego legalności.";

3) art. 6 ust. 2 pkt 4 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 192 pkt 4 i 19 tej ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu powyższych przepisów przy wydawaniu wyroku, mimo, że miały zastosowanie w sprawie.

W uzasadnieniu organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w kwestii trybu weryfikacji zastrzeżenia dokonanego na podstawie art. 9 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Ponadto podniósł, że art. 9 ust 2 Prawa telekomunikacyjnego nie określa odrębnie wymogów jakie są stawiane decyzji administracyjnej. Przepis ten wskazuje jedynie przesłanki do wydania takiej decyzji, które powinny zostać wykazane w uzasadnieniu decyzji w ramach jej uzasadnienia. Z treści art. 9 ust 2 Prawa telekomunikacyjnego nie wynika, aby Prezes UKE nie mógł wykorzystać danych w innym celu niż zostały udostępnione. Ważne jest aby dane były niezbędne czyli istniała konieczność ich wykorzystania.

Zdaniem organu art. 9 ust 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego musi być interpretowany w kontekście wszystkich przepisów prawa wspólnotowego regulujących daną kwestię, a nie tylko przepisu art. 5 ust. 1 Dyrektywy Ramowej. Powołany przepis nakłada na krajowy organ regulacyjny obowiązek zachowania proporcjonalności czyli adekwatności do celu, któremu ma służyć, a nie pozwala na samodzielnie sformułowanie normy prawnej. Z art. 5 ust. 1 Dyrektywy Ramowej nie wynika zakaz wykorzystania informacji do innego celu regulacyjnego. Tylko cel regulacyjny wykorzystania danych musi być zachowany, tzn. dane te muszą być niezbędne do zachowania celu regulacyjnego. Skoro w świetle art. 5 ust. 2 i 3 Dyrektywy Ramowej dane mogą być udostępniane innym organom regulacyjnym i Komisji Europejskiej trudno przyjąć, iż nie można ich wykorzystywać w innym celu regulacyjnym niż zostały przedłożone.

Według skarżącego organu, Sąd dokonując interpretacji art. 9 ust 2 Prawa telekomunikacyjnego, nie wziął pod uwagę treści art. 5 ust 4 Dyrektywy Ramowej. Zgodnie z tym przepisem, Państwa Członkowskie zapewnią, by krajowe organy regulacyjne, działając zgodnie z krajowymi zasadami dotyczącymi publicznego dostępu do informacji oraz przepisami prawa wspólnotowego i krajowego o tajemnicy przedsiębiorcy, opublikowały taką informację, mając na uwadze rozwój otwartego i konkurencyjnego rynku. Organ regulacyjny ma obowiązek opublikowania informacji o ile nie narusza to przepisów prawa krajowego i wspólnotowego o tajemnicy przedsiębiorstwa.

Wnoszący skargę kasacyjną organ podniósł, że "niezbędność" podania do publicznej wiadomości przetworzonych danych uzyskanych od P. SA. wynikała również z art. 6 ust 2 pkt 4 Prawa telekomunikacyjnego. Zgodnie z powołanym przepisem Prezes UKE może wezwać do udzielenia informacji o realizowaniu obowiązków nałożonych ustawą - Prawo telekomunikacyjne, jeżeli są one niezbędne w celu publikowania zestawień porównawczych odnoszących się do jakości i cen świadczonych usług telekomunikacyjnych. Wskaźnik penetracji rynku, definiujący ilość użytkowników telefonii ruchomej w porównaniu z liczbą ludności kraju, w sposób bezpośredni pozwala określić dostępność usług telefonii ruchomej dla konsumentów.

P. S.A. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że nawet gdyby dopuszczalne było prowadzenie postępowania w sprawie "skuteczności i zasadności dokonania zastrzeżenia" organ miałby do czynienia z dwiema odrębnymi sprawami administracyjnymi. Badanie "zasadności i skuteczności zastrzeżenia" nie jest tożsame z "postępowaniem mającym na celu uchylenie zastrzeżenia ze względu na niezbędność danych".

Zdaniem P. S.A., art. 9 Prawa telekomunikacyjnego tworzy jedną normę prawną regulującą postępowanie z danymi stanowiącymi tajemnice przedsiębiorstwa. Art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego wyznacza "samodzielnie" decyzji administracyjnej wymóg oparcia aktu administracyjnego na przesłance "niezbędności", a rozpatrywany łącznie z art. 9 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, tworzy obowiązek uchylenia danych zgodnie z celem, dla jakiego miały być przekazane pierwotnie tj. w związku z żądaniem lub, gdy przedsiębiorca przekazuje dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa "poza" postępowaniem administracyjnym, dla realizacji obowiązków, które nakłada na niego ustawa. Zastrzeżenie związane jest w sposób trwały z celem, dla którego nastąpiło przekazanie danych. Odmienna interpretacja świadczyłaby o tym, że ustawodawca niepotrzebnie wskazywał w art. 9 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego podstawy, dla których przekazano dane (żądanie Prezesa UKE lub obowiązek wynikający z przepisów ustawy), skoro, jak twierdzi organ, dla uchylenia zastrzeżenia nieistotny jest powód zebrania danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej powołano obydwie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, albowiem tylko w wypadku stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji poprawnie ocenił postępowanie administracyjne i prawidłowo przeprowadził postępowanie sądowoadministracyjne, Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Pierwszy zarzut dotyczył naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. i art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej wywodzone jest z założenia, że przedsiębiorca telekomunikacyjny, informując Prezesa UKE, że powołując się na art. 9 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, zastrzega informacje, dokumenty lub ich części oraz domagając się uwzględniania zastrzeżenia, doręcza organowi administracji publicznej żądanie (art. 61 § 3 k.p.a.) ze skutkiem wszczęcia postępowania na wniosek strony (art. 61 § 1 k.p.a.). W toku wszczętego na wniosek postępowania, zdaniem Prezesa UKE, weryfikacji podlegałaby zasadność zastrzeżenia. Negatywny wynik weryfikacji byłby przyczyną wydania decyzji w przedmiocie uchylenia zastrzeżenia na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Konsekwencją uznania takiego poglądu za prawidłowy byłoby przyjęcie, że nie zachodziłaby potrzeba zawiadamiania, na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., o wszczęciu postępowania przedsiębiorcy, który doręczył organowi administracji publicznej żądanie. W takiej sytuacji nie można by też twierdzić, że przedsiębiorca telekomunikacyjny nie brał udziału w postępowaniu wszczętym na jego wniosek i zakończonym decyzją w przedmiocie uchylenia zastrzeżenia.

Przedstawione stanowisko Prezesa UKE jest błędne. Ustawodawca uregulował w art. 9 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego uprawnienie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do zastrzeżenia informacji, dokumentów lub ich części stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w taki sposób, że to uprawnienie wynika z zawartej w wymienionym przepisie normy prawa materialnego niewymagającej konkretyzacji w formie aktu z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z omawianym przepisem "Przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy". Już literalne brzmienie przepisu wskazuje, że to przedsiębiorca (zależnie od swojej woli) a nie organ administracji publicznej decyduje o tym, czy należy dokonać zastrzeżenia.

Uprawnienie przedsiębiorcy powiązane jest z obowiązkiem organu administracji publicznej, który zgodnie z art. 9 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego, uwzględnia zastrzeżenie przy ogłaszaniu informacji lub dokumentów oraz zapewnianiu dostępu do informacji publicznej. Zarówno uprawnienie przedsiębiorcy do zastrzegania informacji i dokumentów, jak i obowiązek organu administracji publicznej ustawodawca określił na tyle precyzyjnie, że dalsza ich konkretyzacja w drodze decyzji jest zbędna. Ewentualna pozytywna decyzja w przedmiocie zastrzeżenia byłaby wydana bez podstawy prawnej, zwłaszcza jeśli zważyć, że ustawodawca w art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego przewidział jedynie możliwość wydania decyzji o uchyleniu zastrzeżenia.

Ustawodawca w art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego odnosi się do sytuacji, gdy zastrzeżone przez przedsiębiorcę dane są niezbędne. W takim przypadku Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji. Wydanie decyzji musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania administracyjnego. Ustawodawca nie określił jednoznacznie, czy takie postępowanie wszczynane jest na wniosek, czy z urzędu.

Do szczególnych przesłanek prowadzenia postępowania administracyjnego zalicza się oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości lub na zasadzie oficjalności. Według art. 61 § 1 k.p.a. "Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Artykuł 61 § 1 k.p.a. nie jest normą prawną samoistną do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie, gdy norma prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia - postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, natomiast gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu.

Wydając decyzję na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, Prezes UKE nie przyznaje uprawnienia przysługującego przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu z mocy prawa (art. 9 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego). Wyłączenie skutków wykorzystania uprawnienia poprzez uchylenie zastrzeżenia oznacza nałożenie obowiązku upowszechnienia, za pośrednictwem Prezesa UKE, zastrzeżonych danych. Wobec tego, mimo braku wyraźnego unormowania, należy uznać, że postępowanie w przedmiocie uchylenia zastrzeżenia na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego wszczynane jest z urzędu.

Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zawiadomienie powinno obejmować wyraźną informację o wszczęciu postępowania z podaniem jego przedmiotu, sposobu wszczęcia oraz daty. Nie może być podważana konieczność zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania przed wydaniem decyzji.

W niniejszej sprawie P. S.A. w ogóle nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania. Pierwszą czynnością organu administracji publicznej, o jakiej strona została zawiadomiona, było wydanie doręczonej decyzji, od której przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W rozpoznawanej sprawie strona, nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania i nie brała udziału w całej fazie postępowania poprzedzającego doręczenie decyzji. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji w tej sytuacji zachodziła podstawa wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Jednak wobec związania granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do oceny poprawności tego stanowiska

Należy dodać, że uchybienie organu polegało także na zaniechaniu czynności zmierzających do umożliwienia stronie wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, o czym stanowi art. 10 § 1 k.p.a.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. i art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, wobec przedstawionych okoliczności, jest chybiony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że zastrzeżenie jest trwale związane z celem, dla którego nastąpiło przekazanie danych. W związku z tym Prezes UKE, wydając decyzję na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, ma obowiązek wykazania, że cel dla którego zamierza uchylić zastrzeżenie jest tożsamy z celem żądania przekazania danych oraz, że uchylenie zastrzeżenia jest niezbędne dla realizacji celu określonego w wezwaniu do przekazania danych. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że Prezes UKE nie może uchylać zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa w innym celu, niż ten dla którego wystąpił o zastrzeżone dane. Niczym nie ograniczone ujawnianie przez Prezesa UKE informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, przekreślałoby istotę regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Organ regulacyjny właściwie w każdej sytuacji mógłby uchylić zastrzeżenie powołując się ogólnie na dobro uczestników rynku lub ogółu obywateli. Z podanych przyczyn decyzja wydawana na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego powinna nawiązywać do celu w jakim zostały zebrane dane i w tym kontekście powinna być rozważona "niezbędność" uchylenia zastrzeżenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w wyroku wytycznych dla organu administracji publicznej również nie jest zasadny.

Zaniechanie przedstawienia wskazań co do dalszego postępowania stanowi na ogół istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., z reguły wpływające na wynik postępowania. Opisywane zaniechanie nie stanowi jednak przyczyny uchylenia wyroku wtedy, gdy wskazania można odtworzyć na podstawie innych elementów uzasadnienia i gdy w skardze kasacyjnej nie wskazano, że braki uzasadnienia mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1082/07, ONSAiWSA 2009, nr 3, poz.52). W rozpoznawanej sprawie uchylono zaskarżoną decyzję wyraźnie wskazując, na czym polegała jej wada. Nie mogło budzić wątpliwości, że obowiązkiem Prezesa UKE ponownie rozpoznającego sprawę jest zapewnienie stronie udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji oraz podjęcie rozstrzygnięcia w granicach wyznaczonych art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, przy uwzględnieniu celu żądania zebranych danych.

Przystępując do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że nie są one usprawiedliwione.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 5 ust. 1,2,3 i 4 Dyrektywy Ramowej poprzez jego błędną wykładnię. Sposób sformułowania omawianego zarzutu i jego uzasadnienie mógł sugerować, że jako naruszone skarżący organ wskazuje przepisy Dyrektywy Ramowej. Jednak uważna lektura skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżący zarzuca błędną wykładnię art. 9 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego, polegającą na przyjęciu, że na Prezesie UKE, który wzywa przedsiębiorcę telekomunikacyjnego do udostępnienia pewnych danych ciąży bezwzględnie obowiązek wskazania konkretnego celu, w jakim żądane informacje zostaną wykorzystane, a określony w wezwaniu cel gromadzenia informacji wiąże Prezesa UKE w procesie przetwarzania i wykorzystania informacji, co oznacza, że wykorzystanie informacji w innym celu, niż wskazany w wezwaniu, stanowi naruszenie ustawy.

W ramach opisanego zarzutu strona wnosząca skargę kasacyjną niesłusznie zarzuca Sądowi pierwszej instancji dokonanie przy interpretacji art. 9 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego, "wybiórczej" wykładni Dyrektywy Ramowej. W związku z tak sformułowanym stanowiskiem skarżącego organu należy zauważyć, że Sąd dokonując wykładni art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego posiłkowo przywołał art. 5 ust. 1 Dyrektywy Ramowej, wskazując na przykładowy charakter wskazania tego przepisu. W żadnym razie nie oznacza to, że dokonując wykładni przepisu prawa krajowego WSA nie uwzględnił wskazówek wynikających także z innych przepisów wspomnianej Dyrektywy. Podkreślenia wymaga, że powołany przykładowo przez Sąd pierwszej instancji art. 5 ust. 1 Dyrektywy Ramowej wprost nawiązuje do rozumienia art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy postanowienie zawiera następujący nakaz: "Informacja, której żąda krajowy organ regulacyjny, powinna być proporcjonalna do celu, jakiemu ma służyć. Krajowy organ regulacyjny przedstawi uzasadnienie żądania danej informacji.". Sąd dokonując wykładni art. 9 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego uwzględnił więc zalecenia wypływające z prawa wspólnotowego.

Dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy nie miały znaczenia, wskazywane przez Prezesa UKE, regulacje dotyczące przekazywania informacji Komisji Europejskiej i innym Państwom Członkowskim. Przekazywanie tych informacji następuje na szczególnych warunkach i związane jest z przestrzeganiem ich poufności. Ponadto w rozpoznawanej sprawie ten problem nie występował, a więc rozważania w tym zakresie są niecelowe.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również stanowiska Prezesa UKE, dotyczącego naruszenia) art. 9 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 209 ust. 1 pkt 1 (błędnie określonej w petitum skargi kasacyjnej jako art. 206 ust. 1 pkt 1) tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że operator wezwany przez organ regulacyjny o przekazanie danych może podjąć próbę zakwestionowania legalności wezwania. Pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji, chociaż nie mający w sprawie zasadniczego znaczenia, wobec spełnienia przez P. S.A. żądania przekazania danych, należało uznać za trafny. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że przedsiębiorca telekomunikacyjny jest zobowiązany do przekazywania tylko tych informacji, które służą Prezesowi UKE do realizacji jego ustawowych kompetencji, czyli zadań wyraźnie określonych w ustawie. Gdyby żądane informacje wykraczałyby poza wskazane ramy, przedsiębiorca telekomunikacyjny mógłby skutecznie uchylić się od obowiązku ich przekazania, wskazując, na niezgodność z prawem takiego żądania. Jak już podniesiono kwestia ta nie wymagała szerszego omówienia, gdyż w rozpoznawanej sprawie problem kwestionowania przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego żądania przekazania informacji nie występował.

Naczelny Sąd Administracyjny za całkowicie chybiony uznał zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 192 ust. 1 pkt 4 i 19 Prawa telekomunikacyjnego przez ich niezastosowanie. Według skarżącego organu, powołane przepisy powinien uwzględnić Sąd oceniając podstawę żądania informacji. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy zauważyć, że istota problemu występującego w sprawie nie polegała na tym, że P. S.A. nie wykonał obowiązku informacyjnego, lecz na sprzecznym z prawem uchyleniu przez Prezesa UKE zastrzeżenia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. W związku z tym poszukiwanie przez skarżący organ dodatkowych podstaw prawnych, uzasadniających żądanie informacji jest nieistotne z punktu widzenia omówionego wcześniej naruszenia art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).