III SA/Łd 919/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-03-14	
Data wpływu	2024-12-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Joanna Wyporska-Frankiewicz
Małgorzata Kowalska
Paweł Dańczak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6260 Statut
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Rada Powiatu	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 134, art. 135, art. 147 § 1, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 1283; art. 57, art. 57c; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)	
Sentencja
Dnia 14 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Aneta Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2025 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Powiatu Radomszczańskiego z dnia 25 września 2024 roku uchwała nr VII/55/2024 w sprawie wprowadzenia zmian w Statucie Domu Pomocy Społecznej w Radomsku oddala skargę.	
Uzasadnienie
Rada Powiatu Radomszczańskiego podjęła uchwałę nr VII/55/2024 z dnia 25 września 2024 r. w sprawie wprowadzenia zmian w Statucie Domu Pomocy Społecznej w Radomsku.

Podstawę prawną powyższej uchwały stanowił art. 12 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107), art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270) w związku z art. 19 pkt 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1283, dalej: ustawa).

W § 1 ww. uchwały uchwalono, że w Statucie Domu Pomocy Społecznej w Radomsku nadanym Uchwałą nr XXXVIII/285/2013 Rady Powiatu Radomszczańskiego z dnia 26 września 2013 r. wprowadza się następujące zmiany:

§ 5 otrzymuje brzmienie:

1) "§ 5. Dom jest placówką stacjonarną na 62 miejsca, umożliwiającą mieszkańcom zarówno pobyt stały jak i czasowy.

§ 5.1 W ramach miejsc określonych w § 5 przeznacza się 6 miejsc na usługi wsparcia krótkoterminowego w formie pobytu całodobowego".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł na powyższą uchwałę Wojewoda Łódzki, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 57c ustawy poprzez nadanie nowego brzmienia § 5 załącznika do uchwały Nr XXXVIII/285/2013 Rady Powiatu Radomszczańskiego z dnia 26 września 2013 r. w sprawie nadania Statutu dla Domu Pomocy Społecznej w Radomsku i ustalenie, że Dom Pomocy Społecznej w Radomsku obejmuje 62 miejsca umożliwiające mieszkańcom zarówno pobyt stały, jak i czasowy, z czego 6 miejsc przeznaczono na usługi wsparcia krótkoterminowego w formie pobytu całodobowego, podczas gdy brak było stosownego zezwolenia wojewody na utworzenie nowych miejsc przeznaczonych na usługi wsparcia dziennego lub całodobowego.

Mając na uwadze powyższe, Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Powiat Radomszczański wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie niniejszego postępowania oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji Wojewody Łódzkiego z 29 listopada 2024 r. RPS-IU.9423.9.2024 w przedmiocie zmiany decyzji Wojewody Łódzkiego z 21 maja 2008 r. nr 6/1 zmienionej decyzją Wojewody Łódzkiego z 6 maja 2024 r. RPS 111.9423.1.2024 na okoliczność wydania przez Wojewodę Łódzkiego zgody na zwiększenie liczby miejsc w Domu Pomocy Społecznej w Radomsku, a także zasądzenie na rzecz organu administracji zwrotu kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.), w związku z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego, a także aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sądowa kontrola aktów prawa organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Zgodnie natomiast z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przesłanki zgodności z prawem uchwały organu rady powiatu zostały określone przez ustawodawcę w art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 107), w myśl którego uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż

30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Podczas kontroli sądowoadministracyjnej badaniu podlega przy tym wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury jego wydania.

Wobec uregulowania zawartego w art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku nieuwzględnienia skargi, sąd oddala ją, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Powiatu Radomszczańskiego z dnia 25 września 2024 r. nr VII/55/2024 w sprawie wprowadzenia zmian w Statucie Domu Pomocy Społecznej w Radomsku. Jako jej podstawę prawną wskazano art. 12 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 19 pkt 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Spór prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy Rada Powiatu Radomszczańskiego była uprawniona do wprowadzenia zmiany w Statucie Domu Pomocy Społecznej w Radomsku, polegającej na zwiększeniu dostępnych w tej placówce miejsc, nie posiadając uprzednio stosownego zezwolenia Wojewody Łódzkiego wydawanego w drodze decyzji administracyjnej.

Zdaniem organu nadzoru, Rada nie mogła tego uczynić, dlatego podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła prawo, tj. art. 57c ustawy, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Zdaniem Wojewody, w przypadku chęci zwiększenia statutowej liczby miejsc w domu pomocy społecznej, podmiot prowadzący ten dom powinien złożyć do wojewody wniosek w tej sprawie, co skutkuje wizytacją takiej placówki, po której dopiero możliwe jest wydanie decyzji o zwiększeniu liczby miejsc. Zdaniem organu nadzoru nieuzyskanie zgody Wojewody Łódzkiego na zwiększenie statutowej liczby miejsc w Domu Pomocy Społecznej w Radomsku stanowiło niezbędny element procedury podjęcia niniejszego statutu, a skoro organ powiatu taką decyzją nie dysponował, to podjął zaskarżoną uchwałę w sprzeczności z art. 57c ustawy.

W ocenie sądu, wnioski organu nadzoru są zbyt daleko idące, co nie uzasadniało uwzględnienia wniesionej skargi.

Zgodnie z art. 57c ustawy, wojewoda wydaje zgodę na przekształcenie miejsc, o których mowa w art. 57 ust. 3a pkt 6 (miejsc przeznaczonych dla mieszkańców domu – przyp. sądu), w miejsca przeznaczone na świadczenie usług wsparcia krótkoterminowego dziennego lub całodobowego oraz utworzenie nowych miejsc przeznaczonych na usługi wsparcia dziennego lub całodobowego. Do wydania zgody art. 57 stosuje się odpowiednio.

W ocenie Wojewody Łódzkiego powyższy przepis określa sekwencję proceduralną, w myśl której zmiana statutu domu pomocy społecznej następuje po uzyskaniu stosownego zezwolenia wojewody regulującego kwestię liczby miejsc dostępnych w tym domu.

Powyższe rozumowanie jest błędne, ponieważ pomija kluczowe dla rozstrzygnięcia sporu odesłanie, zawarte w zdaniu 2 ww. przepisu, do treści art. 57 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten odnosi się zaś całościowo do procedury uzyskania zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej. Zgodnie z jego ust. 3a, wniosek o zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej zawiera: 1) nazwę podmiotu, jego siedzibę, adres i numer telefonu, a w przypadku osoby fizycznej także dane osobowe (imię i nazwisko, adres zamieszkania, numer telefonu i numer PESEL, o ile osoba taki posiada); 2) numer w rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym albo wskazanie dokumentu określającego status prawny podmiotu; 3) numer identyfikacji podatkowej (NIP); 4) numer identyfikacyjny REGON; 5) nazwę, adres i typ domu pomocy społecznej; 6) liczbę miejsc przeznaczonych dla mieszkańców domu (...). Analogicznie zatem, podobne elementy powinien zawierać wniosek o zmianę decyzji zawierającej zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej w zakresie dotyczącym przekształcenia miejsc w domu pomocy społecznej, o którym mowa w art. 57c, z uwzględnieniem okoliczności przedmiotowej związanej nie tyle z tworzeniem miejsc w tym domu dla mieszkańców, co z ich przekształceniem w miejsca o innym charakterze. Nie można pomijać przy tym treści kolejnego ustępu art. 57, tj. ust. 3b regulującego załączniki przedkładane wraz z wnioskiem. Wśród nich, w punkcie 3, wymienia się m.in. regulamin organizacyjny domu pomocy społecznej lub jego projekt. W tym miejscu wypada wskazać, że ustawa o pomocy społecznej nie posługuje się w odniesieniu do domów pomocy społecznej pojęciem "statut" na określenie aktu regulującego strukturę wewnętrzną oraz zasady zarządzania i funkcjonowania takiego podmiotu. Nie ulega jednak wątpliwości, że nie stanowi naruszenia prawa nadanie regulaminowi organizacyjnemu danego domu pomocy społecznej miana statutu, jeśli tylko postanowienia takiego aktu spełniają funkcję właściwą wspomnianemu regulaminowi. Kwestia nomenklatury nie może bowiem mieć pierwszeństwa nad zawartością aktu.

Należy założyć, że skoro już na etapie ubiegania się określonego podmiotu o wydanie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej, jest on zobowiązany do przedstawienia regulaminu organizacyjnego takiego domu lub jego projektu, to z natury rzeczy taki dokument musi zawierać także postanowienie regulujące planowaną liczbę dostępnych w nim miejsc. W praktyce oznacza to więc, że po wizytacji, o jakiej mowa w art. 57 ust. 4 ustawy i rozważeniu pozostałego materiału dowodowego, wojewoda może wydać decyzję, w której nie zgodzi się z taką propozycją ilościową, co spowoduje, że docelowo wnioskodawca będzie musiał się dostosować do mniejszej niż zakładał wcześniej liczby dostępnych w domu miejsc.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy więc stwierdzić, że przyjęcie zaskarżoną uchwałą zmian w Statucie Domu Pomocy Społecznej w Radomsku w zakresie zwiększenia dostępnych w nim miejsc oraz przeznaczenia części z nich na usługi wsparcia krótkoterminowego, powinno było nastąpić przed wystąpieniem z wnioskiem, o jakim mowa w art. 57c ustawy. Skoro bowiem w takim przypadku odpowiednie zastosowanie powinien znajdować art. 57, a więc także jego ust. 3b pkt 3, to do wniosku tego należało dołączyć regulamin organizacyjny domu pomocy społecznej lub jego projekt, którym w niniejszym przypadku był właśnie Statut ww. placówki uwzględniający planowaną docelową liczbę dostępnych w tej placówce miejsc wraz z określeniem ich charakteru. Sąd wprawdzie nie dysponuje treścią wniosku Powiatu Radomszczańskiego, natomiast z treści decyzji Wojewody Łódzkiego z 29 listopada 2024 r. orzekającej de facto o wydaniu zezwolenia, którego brak kwestionował organ nadzoru, wynika, że 18 października 2024 r. do Wydziału Rodziny i Polityki Społecznej Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi wpłynął wniosek Powiatu Radomszczańskiego w sprawie zwiększenia liczby miejsc na pobyt stały. Odbyły się też niezbędne oględziny potwierdzające fakt spełniania przez placówkę standardów określonych cyt. "w rozporządzeniu w sprawie domów pomocy społecznej". Co jednak w tym najistotniejsze, z powyższego wynika, że zaskarżona uchwała została podjęta przed złożeniem wniosku o zwiększenie liczby miejsc w domu pomocy społecznej. Wniosek złożono wszak, jak wskazano wcześniej 18 października 2024 r., zaś zaskarżoną uchwałę podjęto 25 września 2024 r. Nadto, zgodnie z uzasadnieniem powołanej decyzji, uchwała ta stanowiła jeden z załączników złożonych wraz z wnioskiem o zwiększenie liczby miejsc w domu pomocy społecznej (str. 2 decyzji).

W świetle przedstawionych wyżej rozważań sądu, zachowana sekwencja była zatem w pełni prawidłowa, wydana przez Wojewodę Łódzkiego decyzja z 29 listopada 2024 r. stanowi de facto potwierdzenie zachowania prawidłowej kolejności proceduralnej, gdzie wraz z wnioskiem inicjującym postępowanie, wnioskodawca powinien złożyć dokument określający organizację i zasady funkcjonowania domu pomocy społecznej (regulamin organizacyjny/statut).

Wyjaśnić przy tym należy, że sam regulamin organizacyjny czy statut domu pomocy społecznej nie stwarza prawa ani nawet ekspektatywy prawa do miejsca w takim domu dla osób zainteresowanych tym, aby stać się pensjonariuszem takiej placówki. O tym przesądzają bowiem komplementarnie taki dokument wraz ze stosownym zezwoleniem wojewody. Sam zatem fakt przyjęcia w regulaminie organizacyjnym/statucie placówki określonej, zakładanej liczby miejsc pobytu w placówce jest niewystarczający do dysponowania tymi miejscami, jeśli finalnie ich liczba nie znajdzie potwierdzenia w następczej decyzji wojewody.

Z powyższych względów sąd nie dopatrzył się wskazywanych przez organ nadzoru naruszeń prawa, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w niniejszej sprawie oddalił.

d.cz.