OPS 1/03 - Uchwała Składu Siedmiu Sędziów

Data orzeczenia	2003-05-19	
Sąd	NSA w Warszawie (przed reformą)	
Sędziowie	Hauser Roman /przewodniczący/
Kacprzak Jan
Mikusiński Adam
Pryca Cezary
Ryms Włodzimierz /współsprawozdawca/
Tarno Jan Paweł /sprawozdawca/
Trykoszko Elżbieta	
Symbol z opisem	618  Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości	
Hasła tematyczne	Wywłaszczanie nieruchomości
Nieruchomości
Samorząd terytorialny
Pracownicy samorządowi	
Sygn. powiązane	VII SA/Gd 1552/00	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071; art. 24 par. 1 pkt 1, art. 24 par. 1 pkt 4; Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543; art. 142; Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 maja 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Dz.U. 1998 nr 91 poz. 578; art. 92; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591; art. 31, art. 39 ust. 1; Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie gminnym.	
Publikacja w u.z.o.	ONSA 2003 4 poz. 115	
Info. o glosach	Antkowiak Kamil Jakub OSP 2004 z. 4 poz. 48 str. 205
Woś Tadeusz Samorząd Terytorialny 2004 nr 12 str. 70	
Tezy
W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 par. 1 pkt 1 i 4 Kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przy udziale Marii Kalocińskiej, prokuratora Prokuratury Apelacyjnej delegowanej do Ministerstwa Sprawiedliwości w sprawie ze skargi Ewy S. oraz Barbary G. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia 9 czerwca 2000 r. (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2003 r. na posiedzeniu jawnym wątpliwości prawnej przekazanej przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 20 listopada 2002 r. w sprawie II SA/Gd 1552/00, do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:

Czy jest dopuszczalne wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu oraz wszystkich jego zastępców i innych pracowników urzędu gminy upoważnionych do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu prezydenta, od udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, będącej własnością gminy /miasta na prawach powiatu/, którą ten prezydent reprezentuje, na podstawie art. 24 par. 1 pkt 1, art. 24 par. 1 pkt 4 i art. 24 par. 3 Kpa z tego powodu, że prezydent miasta, jego zastępcy oraz pracownicy urzędu gminy pozostają z gminą będącą właścicielem nieruchomości, której dotyczy żądanie zwrotu, w stosunku zatrudnienia oraz z tego powodu, że prezydent miasta z mocy ustawy reprezentuje tą gminę na zewnątrz?

podjął następującą uchwałę	
Uzasadnienie
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 20 listopada 2002 r. w sprawie II SA/Gd 1552/00 wystąpił na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej przytoczonej w sentencji uchwały.

Przedstawiona wątpliwość prawna została uzasadniona następująco:

Skarżące Ewa S. oraz Barbara G. wniosły skargę na decyzję Wojewody K.-P. z dnia 9 czerwca 2000 r. (...), którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 15 marca 2000 r. (...). Tą ostatnią decyzją, powołując się na art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./, odmówiono zwrotu skarżącym wywłaszczonej nieruchomości położonej w B. przy ul. T. nr 59, stanowiącej część działki nr 3/1, zapisanej w księdze wieczystej nr 45309.

Z decyzji organu pierwszej instancji oraz ze znajdujących się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej Kw 45309, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B., i wykazu zmian gruntowych wynika, że działka nr 3/1, powstała z działek nr 2 i nr 3, stanowi własność Gminy B. Gmina B. jest zatem stroną postępowania administracyjnego, które dotyczy zwrotu części działki nr 3/1. Ze względu na przysługujące tej gminie prawo własności nieruchomości postępowanie dotyczące jej zwrotu poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom dotyczy bowiem interesu prawnego Gminy B. Uprawnienia strony dla tego podmiotu wynikają zatem z art. 28 Kpa. Uprawnienie gminy, w szczególności miasta na prawach powiatu do udziału w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, której to miasto jest właścicielem, zostało też potwierdzone w orzecznictwie Sądu Najwyższego, w którym przyjmuje się, iż miasto na prawach powiatu jest uprawnione do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję wydaną w takiej sprawie /postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 2001 r., III RN 189/01 - OSNAPU 2002 nr 8 poz. 177 oraz niepublikowane postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 2002 r., III RN 24/02 i z dnia 3 października 2002 r., III RN 172/01/. Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do Sądu jest wprawdzie szerszy niż krąg podmiotów, którym przysługują uprawnienia strony postępowania administracyjnego na podstawie art. 28 Kpa, jednakże we wskazanych orzeczeniach na uzasadnienie uprawnienia gminy do wniesienia skargi powołano się na jej interes prawny wynikający z prawa własności, a w uzasadnieniu postanowienia z dnia 13 czerwca 2002 r. wprost stwierdzono, że "(...) jest oczywiste, że postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, której właścicielem jest miasto (...), dotyczy interesu prawnego tego miasta /art. 28 Kpa/, a zatem miasto (...) jest niewątpliwie stroną tego postępowania (...)".

Organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest starosta /art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami/. Gmina B. jest, jak wynika z części II rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów /Dz.U. nr 103 poz. 652/, miastem na prawach powiatu. Prezydent tego miasta wykonuje zatem zadania starosty /art. 90 i art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm. - w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./. Według art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podejmuje on decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, w czym może być zastąpiony na podstawie art. 39 ust. 2 tej ustawy przez swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy przez niego upoważnionych.

W uzasadnieniu postanowienia skład orzekający podniósł, iż sytuacja, w której organ miasta działający w granicach przyznanych mu ustawowo kompetencji jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w postępowaniu dotyczącym interesu prawnego tego miasta. Sytuacja taka spowodowała podniesienie zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie prawa kwestii wyłączenia wójta /burmistrza, prezydenta miasta/ oraz pracowników urzędu gminy upoważnionych do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu od udziału w postępowaniu administracyjnym.

Kwestię tą podniesiono m.in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1999 r., II SA/Ka 81/98 /nie publ./, w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r., III RN 104/00 /OSP 2002 z. 10 poz. 133/, w uzasadnieniu powołanego już postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 2002 r. oraz w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2001 r., II SA/Ka 1800/99 /nie publ./.

Dwa pierwsze orzeczenia dotyczą tego samego stanu faktycznego. Wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r. oddalono rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1999 r., a stan ten sprowadza się do tego, że wójt podjął decyzję, która dotyczyła zameldowania w budynku będącym własnością gminy, którą ten wójt reprezentował, oraz że skargę do Sądu wniosła ta gmina. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę jedną z podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji uczynił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania /art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. W szczególności Sąd uznał, iż miało miejsce naruszenie art. 24 par. 1 pkt 1 i par. 3 Kpa w zw. z art. 7 i art. 8 Kpa. Sąd wskazał przy tym, że "(...) rozstrzygnięcie władcze wydaje organ administracji publicznej będący jednocześnie jako osoba fizyczna pracownikiem strony postępowania (...)" oraz że "(...) udział takiej osoby w postępowaniu a w konsekwencji i w wydaniu rozstrzygnięcia mógłby wywołać wątpliwości co do jego bezstronności." Z kolei Sąd Najwyższy rozpoznając rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że "(...) w sytuacji, gdy organ gminy rozstrzyga sprawę administracyjną w postępowaniu dotyczącym interesu prawnego tej gminy, konieczne jest rozważenie ewentualności wyłączenia tego organu od rozstrzygnięcia sprawy (...)".

Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 2002 r. dotyczyło rewizji nadzwyczajnej od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym odrzucono skargę miasta na prawach powiatu wniesioną od decyzji organu odwoławczego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Uwzględniając rewizję nadzwyczajną Sąd Najwyższy odwołał się do powołanego wcześniej wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r. i stwierdził, że "(...) w sytuacji, gdy organ miasta działający w granicach przyznanych mu ustawowo kompetencji jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w postępowaniu dotyczącym interesu prawnego tego miasta, konieczne jest rozważenie ewentualności wyłączenia tego organu od rozstrzygnięcia sprawy, nie zaś odmawianie miastu z tej przyczyny statusu strony postępowania."

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2001 r. zapadł zaś w sprawie, w której prezydent miasta podjął decyzję w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, znajdującego się na nieruchomości, której miasto to było współwłaścicielem. Uwzględniając skargę Sąd stwierdził m.in. naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 8 i art. 24 Kpa - które polegało na tym, że w istniejącej sytuacji nie nastąpiło wyłączenie organu od rozpoznania sprawy.

Następnie przytoczono wypowiedzi doktryny, począwszy od glosy W. Chróścielewskiego i Z. Kmieciaka do cytowanego wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r. /glosa opublikowana wraz z orzeczeniem/. Zdaniem tych autorów "(...) nie może być wątpliwości co do tego, iż w rozpatrywanej sytuacji /dysponowania przez gminę w sprawie, która stała się przedmiotem postępowania administracyjnego, interesem prawnym/, organ gminy - na mocy art. 26 par. 3 w związku z art. 24 par. 1 pkt 1 Kpa - traci zdolność do załatwienia sprawy." Podstawą utraty przez organ administracyjny zdolności do załatwienia sprawy jest w ocenie tych glosatorów wyłączenie wszystkich pracowników organu z tego powodu, że pozostają oni z jedną ze stron /gminą/ w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na ich prawa lub obowiązki. Tym stosunkiem prawnym jest, jak piszą, stosunek zatrudnienia. W. Chróścielewski na możliwość wyłączenia wójta /burmistrza, prezydenta miasta/ oraz innych pracowników urzędu gminy od udziału w postępowaniu administracyjnym, którego wynik dotyczy interesu prawnego gminy, wskazywał wcześniej w artykule zatytułowanym "Gmina jako strona postępowania administracyjnego - konsekwencje prawne uchylenia art. 27a Kpa" /Samorząd Terytorialny 1995 nr 4 str. 21-29/. Wówczas autor ten podniósł też możliwość wyłączenia przewodniczącego zarządu gminy, jako przedstawiciela osoby prawnej, mianowicie gminy, od załatwiania sprawy dotyczącej gminy. Podstawą prawną tego wyłączenia autor upatrywał w art. 24 par. 1 pkt 4 Kpa. 

Zdaniem składu orzekającego przytoczone poglądy można by, bez większych zastrzeżeń, podzielić, gdyż wójt /burmistrz, prezydent miasta/, jego zastępcy oraz inni pracownicy urzędu gminy, będąc pracownikami samorządowymi /art. 1 pkt 3 oraz art. 2 pkt 1 lit. "c", pkt 2, 3 i 4 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych - Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1593 ze zm./, pozostają z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto wójt /burmistrz, prezydent miasta/ na mocy art. 31 ustawy o samorządzie gminnym jest ustawowym przedstawicielem gminy. W tej sytuacji w ocenie Sądu zachodzą podstawy wyłączenia określone w art. 24 par. 1 pkt 1 i 4 oraz w art. 24 par. 3 Kpa. W tej sprawie, która dotyczy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może co prawda nasuwać pewne wątpliwości stwierdzenie, że stosunek zatrudnienia pomiędzy prezydentem miasta, jego zastępcami oraz innymi pracownikami urzędu gminy jest tego rodzaju stosunkiem, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa lub obowiązki tych osób. Na pewno brak jest bezpośredniego związku pomiędzy wynikiem takiej sprawy a prawami lub obowiązkami tych osób. Jednakże ustawa nie wymaga bezpośredniego związku, ograniczając się do wykazania możliwego wpływu. Co więcej zauważyć należy, iż w art. 24 par. 3 Kpa podstawa wyłączenia jest ujęta jeszcze szerzej, gdyż mowa tam o uprawdopodobnieniu istnienia okoliczności nie wymienionych w par. 1 tego przepisu, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Można więc twierdzić, że jeżeli stosunek zatrudnienia pracowników urzędu gminy nie jest tym stosunkiem, o którym mowa w art. 24 par. 1 pkt 1 Kpa, to jego istnienie uprawdopodobnią jednakże okoliczności mogące wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Nie powinno też ulegać wątpliwości, że wójt /burmistrz, prezydent miasta/ reprezentuje gminę na zewnątrz. Wynika to wprost z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. Jest on zatem przedstawicielem gminy, która jest stroną postępowania. Zachodzi zatem podstawa wyłączenia określona w art. 24 par. 1 pkt 4 Kpa. Mając zaś na uwadze zależności pomiędzy pracownikami urzędu gminy a wójtem /burmistrzem, prezydentem miasta/, który jest kierownikiem tego urzędu /art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym/, stwierdzić można, iż w takiej sytuacji zostają uprawdopodobnione okoliczności wywołujące wątpliwości co do bezstronności pracowników urzędu gminy.

Zdaniem składu orzekającego istotne wątpliwości budzi jednakże dopuszczalność wyłączenia wójta /burmistrza, prezydenta miasta/, jego zastępców oraz wszystkich innych pracowników urzędu gminy od udziału w postępowaniu, które dotyczy interesu prawnego tej gminy. Wątpliwości te będą mniejsze w sprawach, które tylko wyjątkowo dotyczyć będą interesu prawnego gminy, np. w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, czy w sprawach dotyczących zameldowania. Istnieją jednak kategorie spraw, gdzie regułą jest, że sprawa, która dotyczy interesu prawnego gminy, jest załatwiana przez organ tej gminy. Wówczas z różnych względów pojawiać się może wątpliwość, co do dopuszczalności wyłączenia wójta /burmistrza, prezydenta miasta/ od udziału w takiej sprawie.

Przykładowo, z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. 2001 nr 120 poz. 1299 ze zm./ wynika, że o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości będącej własnością gminy orzeka decyzją wójt /burmistrz, prezydent miasta/ tej właśnie gminy. W takiej sytuacji wyrażano pogląd, iż mimo, że sprawa dotyczy prawa własności przysługującego gminie i decyzja wywrze określone skutki cywilnoprawne dla tej gminy jako właściciela, to nie jest ona stroną tego postępowania, gdyż obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej /tak w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00 - ONSA 2001 Nr 1 poz. 17/. Podobna teza legła, jak się wydaje, u podstaw uchwały Sądu Najwyższego z dnia 4 lutego 1993 r., III AZP 35/92, w której, odpowiadając na pytanie, czy gmina jest stroną w sprawie o aktualizację ceny gruntu oddanego w zarząd /użytkowanie/ a stanowiącego własność gminy i czy wobec tego zarząd gminy jest wyłączony od załatwienia tej sprawy stosownie do art. 27a Kpa. Sąd Najwyższy stwierdził, że zarząd gminy nie jest wyłączony na podstawie wskazanego przepisu /obecnie nieobowiązującego/ od załatwienia takiej sprawy /uchwała opublikowana w Samorządzie Terytorialnym 1994 nr 4 str. 69/. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy stwierdził, że nie jest "(...) stroną w postępowaniu administracyjnym podmiot, którego rolą i obowiązkiem jest reprezentowanie interesu publicznego /interesu wspólnoty/ a już szczególnie wówczas, gdy na mocy wyraźnej decyzji ustawodawcy powierzono mu w tym postępowaniu wydanie decyzji." Również w doktrynie podniesiono, że kwestia wyłączenia wójta /burmistrza, prezydenta miasta/ od udziału w postępowaniu administracyjnym nie dotyczy sytuacji, w których przedmiotem sprawy jest stosunek cywilnoprawny /tak W. Chróścielewski w cytowanym artykule "Gmina jako strona postępowania administracyjnego - konsekwencje prawne uchylenia art. 27a Kpa", str. 28/.

W związku z tym zauważyć należy, iż sprawa dotycząca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości dotyczy stosunku cywilnoprawnego, mianowicie prawa własności. Jest też oczywiste, że na mocy wyraźnego przepisu kompetencyjnego załatwienie tego rodzaju spraw powierzono organowi administracji publicznej. Generalnie organem tym jest starosta, z tym, że w stosunku do nieruchomości położonych na terenie miast na prawach powiatu organem tym jest prezydent miasta. Jakkolwiek obecnie nie powinno budzić wątpliwości, że miasto na prawach powiatu jest stroną postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, której jest właścicielem, to jednakże pozostaje kwestia, iż kompetencje prezydenta tego miasta do wydania decyzji nawet wówczas, gdy dotyczyć by ona miała nieruchomości będącej własnością tego miasta, została określona na mocy wyraźnych przepisów prawa. Nie sposób nie dostrzec zaś, że postulowane w przytoczonych orzeczeniach i wypowiedziach doktryny wyłączenie wójta /burmistrza, prezydenta miasta/ oraz wszystkich innych pracowników urzędu gminy upoważnionych do wydawania decyzji administracyjnych, prowadzi do tego, że sprawę administracyjną załatwić będzie musiał inny organ administracji publicznej /art. 26 par. 3 Kpa/, co może prowadzić do naruszenia tych przepisów kompetencyjnych. Na niebezpieczeństwo takie wskazał T. Woś w glosie do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1993 r., W 3/92, która dotyczyła wykładni nieobowiązującego już art. 27a Kpa /Państwo i Prawo 1994 z. 3 str. 100-105/. Autor ten pisał, że dokonana przez Trybunał Konstytucyjny wykładania przepisu art. 27a Kpa "(...) prowadzi do jego sprzeczności z przepisami ustawy o samorządzie terytorialnym ustalającymi zadania samorządu terytorialnego oraz przepisami określającymi właściwość ich organów zarówno zawartymi w ustawie kompetencyjnej, jak i w ustawach prawa materialnego."

Nie można także pominąć faktu, że gdy decyzją ustawodawcy wójtowi powierzono załatwianie określonych spraw z zakresu administracji publicznej, to wyłączenie wszystkich pracowników urzędu gminy doprowadzi do unicestwienia tej woli ustawodawcy. Argument ten uzyskuje wzmocnienie w świetle niektórych uregulowań, które wyłączają możliwość powstania "konfliktu interesów" pracowników urzędu gminy w tym osób piastujących funkcje organu gminy. Np. stanowiąc możliwość powierzenia w drodze porozumienia kompetencji starosty jako organu administracji architektoniczno-budowlanej gminom, zastrzeżono, iż nie dotyczy to spraw w których inwestorem jest gmina /art. 82a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./. Można by zatem powiedzieć, że tam gdzie ustawodawca mimo możliwości wystąpienia gminy w roli strony postępowania administracyjnego powierza załatwianie takich spraw organom gminy, to czyni to świadomie.

Następnie skład orzekający pyta, czy jest dopuszczalne wyłączenie prezydenta miasta, jego zastępców oraz wszystkich innych pracowników urzędu gminy od udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej zwrotu poprzednim właścicielom nieruchomości, która jest przedmiotem własności tego miasta. Przy czym niedopuszczalność takiego wyłączenia mogłaby być uzasadniona tym, że następuje w takiej sytuacji naruszenie ustawowo określonej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej. O właściwości prezydenta miasta na prawach powiatu jako organu pierwszej instancji w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przesądzają bowiem przepisy ustaw: o gospodarce nieruchomościami /art. 142/ oraz o samorządzie powiatowym /art. 90 i art. 91/. W ramach tej właściwości prezydent takiego miasta jest obowiązany na podstawie wskazanych przepisów realizować zadania starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, a więc także wydawać decyzje w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Można przy tym twierdzić, że z obowiązku takiego nie zwalnia prezydenta miasta na prawach powiatu żaden przepis prawa, w tym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu organu.

Na poparcie tezy, iż wyłączenie takie jest dopuszczalne należy stwierdzić, iż przepisy Kpa dotyczące wyłączenia pracownika oraz organu przewidują sytuację zarówno wyłączenia organu /art. 25 par. 1 Kpa/, jak i sytuację w której na skutek wyłączenia wszystkich pracowników organu stanie się on niezdolny do załatwienia sprawy /art. 26 par. 3 Kpa/. Przepisy te stanowią unormowanie szczególne w stosunku do przepisów określających kompetencje organów. Według J. Zimmermanna jest to "(...) szczególny przypadek indywidualnego sytuowania kompetencji jurysdykcyjnej." [w:] "Polska jurysdykcja administracyjna". Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1996, str. 52. Zatem wyłączenie prezydenta miasta, jego zastępców i wszystkich innych pracowników gminy upoważnionych do wydania decyzji w jego imieniu nie byłoby sytuacją nieprzewidzianą dotychczas w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z drugiej jednakże strony przyjęcie takiej możliwości doprowadziłoby do tego, że organ ten utraciłby faktycznie ustawową kompetencję do załatwiania większości tego rodzaju spraw z terenu jego działalności. Pozostałoby mu załatwianie spraw dotyczących nieruchomości będących własnością Skarbu Państw i pozostałych, poza gminą, jednostek samorządu terytorialnego.

W związku z możliwością utraty kompetencji przez prezydenta miasta do załatwienia spraw dotyczących zwrotu nieruchomości, które są własnością tego miasta i przekazanie jej innemu organowi, czy to wojewodzie, czy też podległemu mu staroście /art. 26 par. 2 i 3 Kpa/, powstaje też niebezpieczeństwo dezorganizacji pracy tych innych organów, które z uwagi na ustawowe usytuowanie kompetencji mogą być nieprzygotowane do realizacji tych zadań.

Wracając z kolei do argumentów przemawiających za dopuszczalnością wyłączenia nie sposób pominąć kwestii związanej z funkcją przepisów o wyłączeniu pracowników organu oraz samego organu. Jest oczywiste, że przepisy te poprzez dążenie do zapewnienia bezstronnego postępowania mają na celu ochronę zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W warunkach rozpoznawanej sprawy ten aspekt jest wyraźniejszy, gdy zważy się, iż osoby ubiegające się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mogą liczyć na "bardziej lub mniej bezstronne" postępowanie w zależności od tego, czy ich nieruchomość jest własnością miasta na prawach powiatu, czy też "zwykłej" gminy. W tym drugim bowiem przypadku sprawą zwrotu zajmował się będzie organ - starosta - którego piastun ze stroną postępowania -właścicielem nieruchomości - nie pozostaje w stosunku zatrudnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Należy przyjąć, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.

Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego.

Widać z tego niezbicie, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on /ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki/ uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Niemniej należy pamiętać, że jest to następstwem celowego działania ustawodawcy. Niekiedy czyni on to tak wyraźnie, że nie może to budzić najmniejszych wątpliwości. Przykładowo z art. 2 ust. 1 i 2 powołanej wcześniej ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności wynika, że o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego orzeka wójt /burmistrz, prezydent miasta/ tej właśnie gminy, która jest właścicielem nieruchomości, na której ustanowiono użytkowanie wieczyste. Tego rodzaju rozwiązania prawne nie powinny budzić wątpliwości, tym bardziej że prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego zostało im przyznane w celu realizacji postawionych przed nimi zadań z zakresu administracji publicznej i z tego powodu podlega licznym ograniczeniom, płynącym z przepisów prawa publicznego. Wystarczy tu wspomnieć, że prowadzenie działalności gospodarczej przez te jednostki podlega licznym rygorom, a jego podstawowym celem nie może być w zasadzie osiąganie zysku.

W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości - stosownie do art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami - rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście. Jest on organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu /Skarbu Państwa, gminy, powiatu czy województwa/. Natomiast stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości /z wyjątkiem powiatu/, podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Zatem gminie, o ile jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania została wyznaczona rola strony. Ta rola procesowa gminy nie może być zmieniona tylko dlatego, że wszędzie tam gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych - organ gminy /w tym wypadku prezydent miasta/ wykonuje zadania starosty /art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym/. Wskazane przepisy mają bowiem charakter reguł kolizyjnych i jako takie nie mogą zmieniać ról, które poszczególnym podmiotom zostały wyznaczone w procesie orzekania przez przepisy prawa materialnego. Mówiąc innymi słowy, skoro gmina jest stroną w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to nie może być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta - będąc równocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym - staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. Organem właściwym w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem starosta, a nie prezydent miasta.

Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Podstawę do wyłączenia prezydenta miasta mogą stanowić również przepisy zawarte w art. 24 Kpa, ponieważ prezydent jest pracownikiem gminy /art. 2 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych/, z tym że pracownikiem sprawującym równocześnie funkcję organu gminy /miasta/.

W omawianej sprawie należy przyjąć, że po pierwsze zachodzi określona w art. 24 par. 1 pkt 1 Kpa przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta.

Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z unormowania tego wynika jednoznacznie, że w omawianej sprawie prezydent miasta jest także ustawowym przedstawicielem strony. Oznacza to, że w omawianej sprawie zachodzi również określona w art. 24 par. 1 pkt 4 Kpa przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości, której właścicielem jest gmina. 

W konsekwencji uznać należy, że bezprzedmiotowy jest problem wyłączenia innych pracowników urzędu miasta. Zastępcy prezydenta oraz pozostali pracownicy urzędu miasta nie mogą wydać decyzji w tej sprawie, ponieważ nie są władni do podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie z upoważnienia prezydenta miasta, który z mocy prawa podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w tej sprawie. Wyłączenie od udziału w postępowaniu w sprawie oznacza bowiem odsunięcie od wszystkich czynności, jakie mogą być podjęte w sprawie, a więc również niemożność udzielenia upoważnienia do wydania decyzji jakiemukolwiek pracownikowi urzędu miasta. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym panuje niekwestionowany pogląd, że decyzja podpisana "z upoważnienia organu" na zewnątrz jest decyzją tego organu, który udzielił upoważnienia. Gdyby więc stanąć na przeciwnym stanowisku, że wyłączony od udziału w postępowaniu prezydent może jednak udzielić upoważnienia do wydania decyzji, któremuś z pracowników urzędu miasta, to byłoby to obejście przepisów Kpa o wyłączeniu pracownika i organu. Co prawda prezydent nie mógłby wydać decyzji osobiście, ale mógłby to uczynić za pośrednictwem jednego z podległych mu pracowników.

Skoro prezydent sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od rozpoznania takiej sprawy, to jako organ nie może w niej podejmować żadnych czynności, np. nie może dać upoważnienia do jej załatwienia jakiemukolwiek z podległych sobie pracowników. Potwierdzenie tej tezy znajdujemy w zarówno w art. 28e ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy lub zastępców, jaki i w art. 28f tej ustawy stanowiącym, że w przypadku wygaśnięcia mandatu wójta przed upływem kadencji jego funkcję, do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta, pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów.

Zaprezentowana interpretacja pozostaje w nurcie utrwalonego orzecznictwa NSA. Warto w tym miejscu przypomnieć, że już w wyroku z dnia 11 września 1992 r., IV SA 404/92 /ONSA 1993 Nr 2 poz. 50/ NSA stanął na stanowisku, że "jeżeli nie ma organu właściwego /vacat/ do wydania decyzji administracyjnej /w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, żaden pracownik urzędu gminy nie może być upoważniony przez nie istniejący organ do działania w jego imieniu".

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy /art. 26 par. 3 Kpa/. W omawianej sytuacji będzie więc miał odpowiednie zastosowanie art. 26 par. 2 Kpa. Sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta /w tym przypadku przez wojewodę/, z tym że organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ.

Mając na względzie przytoczone wyżej argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.