Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 731/22 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr 788/2022 w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynków do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 731/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. B. (dalej jako "skarżący lub inwestor") na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr 788/2022 w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynków do stanu poprzedniego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W związku z informacją o nieprawidłowościach w zakresie miejsc postojowych, zagospodarowania terenu oraz przebudowy budynków prowadzącej do wydzielania ośmiu wydzielonych lokali niezgodnie z funkcją zatwierdzoną w projekcie budowlanym na nieruchomościach przy ul. [...] we W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia przeprowadził w dniach 29 listopada 2021 r. oraz 29 marca 2022 r. kontrole ww. budynków. Ustalenia dokonane wówczas doprowadziły organ do wniosku, że w segmentach wydzielono więcej lokali mieszkalnych niż przewidywał to zatwierdzony projekt budowlany. Lokale te zostały urządzone i wykończone w sposób umożliwiający ich użytkowanie jako samodzielne lokale mieszkalne. Inwestor oświadczył między innymi, że roboty w większości segmentów zostały zakończone. Poddasza wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem jako użytkowe, które przynależą do lokali na niższych kondygnacjach. Odnośnie miejsc parkingowych ustalono, że wydzielono ich 8 w ilości, lokalizacji, układzie i wymiarach przewidzianych w projekcie budowlanym zamiennym zatwierdzonym przez PINB decyzją. Dokonano ich pomiarów. Miejsca do składowania odpadów stałych zlokalizowano zgodnie z projektem. Stan faktyczny budynków według oświadczenia inwestora nie uległ zmianie w stosunku do poprzednio przeprowadzonej kontroli. Inwestor stwierdził, że przedmiotowe budynki są budynkami jednorodzinnymi.

PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie przebudowy dwóch budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] we W. wykonanej w sposób naruszający przepisy.

Organ poinformował inwestora o możliwości uzyskania zgody na odstąpienie od obowiązujących przepisów po spełnieniu określonych warunków. Wezwał go do dostarczenia uzgodnionej z właściwym organem (odpowiednio do rodzaju odstępstwa) ekspertyzy technicznej zawierającej wskazania dopuszczalności odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej budynków wielorodzinnych wskazującej na zgodność (lub brak zgodności) inwestycji z przepisami planistycznymi oraz do dostarczenia deklaracji i atestów technicznych potwierdzających zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi klas odporności ogniowej drzwi prowadzących do wydzielonych lokali oraz przegród wewnętrznych oddzielających mieszkania od dróg komunikacji ogólnej oraz od innych mieszkań i samodzielnych pomieszczeń mieszkalnych.

Inwestor nie dostarczył wskazanych dokumentów, nie podjął czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót i stanu obecnego do zgodności z prawem. W piśmie z dnia 14 stycznia 2022 roku poinformował, że budynek został wykonany i jest użytkowany zgodnie z decyzją PINB i decyzją "na użytkowanie", a budynki bliźniacze są budynkami dwulokalowymi. Wskazał, że inwestycja miała stanowić zespół czterech mieszkań wielopokoleniowych, stąd na parterze istnieje wspólny salon, a pomieszczania mieszkalne na pozostałych kondygnacjach nadziemnych. Oświadczył, że poddasze "jest dedykowane starszym dzieciom/nastolatkom lub seniorom wymagającym swojej własnej, intymnej i funkcjonalnej strefy mieszkalnej.

Po uprzednim poinformowaniu stron o ich uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. i braku jakiejkolwiek reakcji na wezwanie PINB decyzją z dnia 27 maja 2022 r. nr 1077/2022, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał inwestorowi doprowadzenie wymienionych budynków, w obrębie poddaszy, do stanu istniejącego przed ich przebudową, poprzez:

1) demontaż wewnętrznych ścian działowych wydzielających pomieszczenia w obrębie poddaszy ww. budynków wraz z ościeżnicami i skrzydłami drzwiowymi (w obrębie każdego z segmentów budynku, z pozostawieniem ścian oddzielających poszczególne segmenty budynków nr [...] i [...], [...] i [...]),

2) demontaż podejść instalacji wody i instalacji sanitarnej od pionów do urządzeń kuchennych i sanitarnych wraz z demontażem ww. urządzeń i armatury pomieszczeń kuchennych i higieniczno-sanitarnych; o wykonaniu obowiązku należało zawiadomić PINB pisemnie.

Organ uznał, że obecny stan faktyczny przedmiotowych budynków jest niezgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym i projektem budowlanym zamiennym. Przedstawił argumentację świadczącą o tym, że dokonana przebudowa doprowadziła do powstania budynków wielorodzinnych w miejsce projektowanych jednorodzinnych. Zmieniono parametry użytkowe budynku, układ przestrzenno-funkcjonalny - wydzielono zespoły pomieszczeń mogących funkcjonować jako samodzielne lokale mieszkalne. Na poddaszu poza projektowanymi pokojem i łazienką oddzielonych drzwiami od korytarza z klatką schodową powstały nie przewidziane w projekcie dodatkowe aneksy kuchenne, co wpłynęło na układ przestrzenno-funkcjonalny budynku, jego parametry użytkowe. Obecnie układ pomieszczeń na II kondygnacji każdego z segmentów umożliwia funkcjonowanie zespołów ww. pomieszczeń jako samodzielnych wydzielonych lokali mieszkalnych.

W każdym budynku jednorodzinnym dwulokalowym wydzielono dwa dodatkowe lokale mieszkalne w poddaszu, a pomieszczenia II kondygnacji stanowią, w wyniku wykonanych robót, również odrębne lokale mieszkalne (zatem obecnie istnieją po 2 lokale mieszkalne w każdym z 4 segmentów, tj. 4 wydzielone lokale mieszkalne w budynku projektowanym jako jednorodzinny - łącznie w obydwóch budynkach - istnieje 8 lokali mieszkalnych). Zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, w budynku jednorodzinnym możliwe jest wydzielenie jedynie dwóch lokali (jak w zatwierdzonym projekcie budowlanym). Budynek czterolokalowy stanowi natomiast budynek wielorodzinny.

Organ uznał twierdzenia inwestora z 14 lutego 2022 r. za sprzeczne z rozwiązaniami zawartymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym i projekcie budowlanym zamiennym, które nie przewidywały odrębnych lokali mieszkalnych na poddaszu, ani nawet warstw wykończeniowych posadzek poddaszy. Zgodnie z zatwierdzonymi projektami poddasze przedmiotowych budynków może pełnić funkcje użytkowe, mieszkalne, ale nie mogą w jego obrębie zostać wydzielone dodatkowe lokale mieszkalne. Zatwierdzona dokumentacja nie udzielała pozwolenia na istnienie takich lokali, ani na wykonanie budynków wielorodzinnych.

Organ nie stwierdził niezgodności z dokumentacją projektową oraz z przepisami parametrów miejsc postojowych.

Przywołując art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane PINB stwierdził, że przepisy ustawy nie nakładały na inwestora konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na przebudowę ani dokonania uprzedniego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie wykonania ścian działowych oraz robót instalacyjnych.

Niemniej jednak wykonane roboty budowlane wykonano w sposób naruszający przepisy techniczno-budowlane. Naruszono przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie:

- odległości miejsca do składowania odpadów stałych od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi mniejszej niż 10 m, co narusza § 23 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia,

- wymiarów biegu schodowego w budynkach - biegi schodowe w ww. budynkach mają wymiary niezgodne z § 68 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowiącym, że minimalna szerokość użytkowa biegu schodowego w budynku wielorodzinnym winna wynosić 1,2 m, spocznika -1,5 m, maksymalna wysokość stopni 0,175 m,

- wielkości lokali mieszkalnych na poddaszach budynków - obecnie ich powierzchnia jest mniejsza niż 25 m2, co stanowi o naruszeniu przepisu § 94 rozporządzenia,

- wysokości balustrad przy schodach wewnętrznych budynku - zgodnie z przepisem § 298 ust. 2 rozporządzenia wysokość ta, w budynkach wielorodzinnych, winna wynosić co najmniej 1,1 m,

- obecnie brak jest dostępności budynków dla osób niepełnosprawnych - zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia, do wejść do budynku mieszkalnego wielorodzinnego powinny być doprowadzone od dojść i dojazdów, o których mowa w § 14 ust. 1 i 3, utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m, przy czym co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać,

- zgodnie z § 61 ust. 1 rozporządzenia położenie drzwi wejściowych do budynku oraz kształt i wymiary pomieszczeń wejściowych powinny umożliwiać dogodne warunki ruchu, w tym również osobom niepełnosprawnym,

- na terenie nieruchomości nie przewidziano placu zabaw dla dzieci i miejsca rekreacyjnego - zgodnie z § 40 ust. 1 rozporządzenia - w zespole budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę należy, stosownie do potrzeb użytkowych, przewidzieć place zabaw dla dzieci i miejsca rekreacyjne dostępne dla osób niepełnosprawnych, przy czym co najmniej 30% tej powierzchni powinno znajdować się na terenie biologicznie czynnym, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

PINB stwierdził również, że wykonanie budynków wielorodzinnych jest niezgodne z decyzją Prezydenta Wrocławia nr 2694/2017 z dnia 26 maja 2017 roku ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji dotyczącej budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz niezbędnej infrastruktury technicznej.

Organ wyjaśnił dlaczego w okolicznościach sprawy jedyną decyzją jaką można było wydać była decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazująca inwestorowi przywrócenie poddaszy do stanu poprzedniego w sposób wskazany w decyzji bowiem tylko taki sposób prowadził do wykonania ich zgodnie z prawem. Za niezasadne uznał usuwanie instalacji elektrycznej bowiem nie stanowi ona o możliwości użytkowania wskazanych pomieszczeń jako pomieszczeń kuchennych i higieniczno-sanitarnych na potrzeby wyodrębnionych lokali (nie stanowią o wykorzystywaniu zespołu pomieszczeń na potrzeby samodzielnych gospodarstw domowych).

Inwestor przekonany o legalności wybudowania przedmiotowych budynków wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr 788/2022, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podzielił stanowisko PINB, że w obecnym stanie przedmiotowe budynki są niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym i projektem budowlanym zamiennym. Zakres i charakter wykonanych przez inwestora robót budowlanych wskazuje na przebudowę budynków jednorodzinnych dwulokalowych na budynki wielorodzinne.

Porównując rozwiązania z dokumentacji projektowej z faktycznie wykonanymi robotami budowlanymi DWINB uznał, że zmieniono parametry użytkowe budynku, układ przestrzenno-funkcjonalny - wydzielono zespoły pomieszczeń mogących funkcjonować jako samodzielne lokale mieszkalne. Zatwierdzony projekt budowlany i projekt budowlany zamienny nie przewidywały odrębnych lokali mieszkalnych na poddaszu. Zgodnie z zatwierdzonymi projektami poddasze przedmiotowych budynków może pełnić funkcje użytkowe mieszkalne, ale nie mogą w jego obrębie zostać wydzielone dodatkowe lokale mieszkalne. Zatwierdzona dokumentacja projektowa nie udzielała bowiem pozwolenia na istnienie takich lokali ani na wykonanie budynków wielorodzinnych.

Dokonana przebudowa poddaszy wpłynęła na układ przestrzenno-funkcjonalny budynku, jego parametry użytkowe. Obecnie układ pomieszczeń na lI kondygnacji każdego z segmentów umożliwia funkcjonowanie zespołów ww. pomieszczeń jako samodzielnych wydzielonych lokali mieszkalnych. W każdym budynku jednorodzinnym dwulokalowym wydzielono dwa dodatkowe lokale mieszkalne w poddaszu, a pomieszczenia II kondygnacji stanowią również odrębne lokale mieszkalne (zatem obecnie istnieją po 2 lokale mieszkalne w każdym z 4 segmentów, tj. 4 wydzielone lokale mieszkalne w budynku projektowanym jako jednorodzinny - łącznie w obydwóch budynkach - istnieje 8 lokali mieszkalnych).

Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że zespoły wykonanych pomieszczeń i ich układ - w lokalach na II i III kondygnacjach budynków - odpowiadają definicji mieszkań z § 3 pkt 9 rozporządzenia w.t. - umożliwiają bowiem prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego w ich obrębie, lokale są wydzielone i złożone z pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych. Brak zamontowanych skrzydeł drzwiowych w otworach drzwiowych z zamontowaną ościeżnicą (w nowo wykonanych ściankach, nieprzewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym i projekcie budowlanym zamiennym), jak również parametry istniejącej stolarki drzwiowej do lokali pozostają bez wpływu na fakt wydzielenia samodzielnych lokali mieszkalnych na poddaszach.

DWINB podkreślił, że budynki wielorodzinne winny odpowiadać innym wymogom przepisów techniczno-budowlanych niż jednorodzinne.

Dokonana przebudowa budynków jednorodzinnych dwulokalowych doprowadziła do powstania budynków wielorodzinnych. W konsekwencji wydzielenia lokali na poddaszu i piętrze nastąpiła zmiana parametrów użytkowych budynków, które obecnie stanowią budynki wielorodzinne. Przebudowy dokonano w 2021 r. po uzyskaniu przez inwestycję decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (decyzja PINB dla miasta Wrocławia nr 2031/2021 z dni 24 sierpnia 2021 r.). W toku obowiązkowej kontroli związanej z oddaniem budynków do użytkowania nie stwierdzono bowiem odstąpień od zatwierdzonych projektów budowlanych ani innych zmian - stan budynków był zgodny z tą dokumentacją. Przebudową objęto poddasza i II kondygnację w każdym segmencie - w sposób analogiczny, wydzielając dodatkowe lokale.

Inwestor przedmiotową przebudowę wykonał niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. W wyniku przebudowy mamy do czynienia z dwoma budynkami wielorodzinnymi, w związku z czym nastąpiło naruszenie przepisów rozporządzenia w.t.

Należało zastosować art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, ponieważ wykonano roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

Odnosząc się do zarzutów odwołania DWINB wskazał, że PINB prawidłowo uznał, iż nie było potrzeby wydawania postanowienia na podstawie art. 50 Prawa budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych ze względu na zakończenie robót budowlanych.

DWINB zgodził się z organem I instancji, że nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (budynków wielorodzinnych) do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane bowiem zaistniało naruszenie prawa niedające się do usunięcia na podstawie tego przepisu. Wykonane na poddaszach lokale mieszkalne mają bowiem powierzchnie mniejsze niż wymagane przepisami techniczno-budowlanymi. Również z uwagi na szeroki rozmiar naruszeń przepisów i niezbędnych do wykonania robót w celu usunięcia naruszeń PINB trafnie uznał sformułowanie nakazu na art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane za niezasadne.

Prawidłowo PINB nakazał przywrócenie poddaszy budynków przy ul. [...] we W. do stanu poprzedniego, uznając to za ekonomiczny, uzasadniony (m. in. technicznie) i jedyny sposób doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

PINB prawidłowo wskazał, że należy usunąć elementy stanowiące o wykonaniu lokali mieszkalnych na poddaszach segmentów przedmiotowych budynków, przy czym instalacja elektryczna wraz z osprzętem elektrycznym oraz warstwy podłogowe nie stanowiły o możliwości użytkowania pomieszczeń jako pomieszczeń kuchennych i higieniczno-sanitarnych na potrzeby wyodrębnionych lokali, zatem nie był konieczny ich demontaż.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego DWINB wskazał, że nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia ekspertyzy czy oceny technicznej w celu ustalenia, czy doszło do naruszenia przepisów prawa nie było konieczne w okolicznościach niniejszej sprawy. O naruszeniu przepisów (lub braku ich naruszenia) nie przesądza osoba sporządzająca opracowanie - wynika to bowiem bezpośrednio ze stanu faktycznego. Organ I instancji dokonał ustaleń stanu faktycznego i adekwatnie do tych ustaleń stwierdził naruszenia przepisów, m. in. techniczno-budowlanych. PINB jako fachowy organ nadzoru budowlanego samodzielnie przeprowadził ocenę przedmiotowych robót budowlanych względem zgodności z prawem, do czego był jak najbardziej uprawniony. Sporządzenie opinii lub ekspertyz nie niweluje zaistniałych naruszeń, to nie autor takiego ewentualnego opracowania przesądza o kwalifikacji (lub braku kwalifikacji) przedmiotowych robót budowlanych jako przebudowy budynków jednorodzinnych na wielorodzinne. Czynności kontrolne organ I instancji przeprowadził w obecności inwestora.

Niezasadne, w ocenie organu odwoławczego, było rozpatrywanie robót budowlanych polegających m. in. na wykonaniu ścianek działowych, instalacji, warstw wykończeniowych - odrębnie, w oderwaniu od pozostałych robót - wykonane roboty stanowią bowiem jedną inwestycję, którą należy rozpatrywać całościowo.

PINB prawidłowo nałożył nakaz doprowadzenia nieruchomości do stanu poprzedniego, zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane na właściciela - inwestora robót.

Inwestor wniósł skargę na powyższą decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazanym na wstępie wyrokiem skargę tą oddalił, gdyż nie dopatrzył się wystąpienia przesłanek uchylenia decyzji.

Sąd mając na uwadze przedmiot zaskarżonej decyzji, jej podstawę prawną oraz stanowiska organów oraz inwestora w niniejszej sprawie zauważył, że stan poprzedni, i jednocześnie stan zgodny z prawem, to stan zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym i projektem budowlanym zamiennym. Będzie to sytuacja kiedy, w każdym segmencie przedmiotowych budynków istnieje jeden samodzielny lokal mieszkalny, składający się z trzech kondygnacji, w tym poddasza.

Sąd zauważył, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane udziela organowi podstawy do wydania decyzji nakazującej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jest to taki stan, w którym zrealizowana inwestycja zmieści się w granicach wyznaczonych przez odpowiednie normy prawne, co zarazem wskazuje na możliwość dostosowania inwestycji do odpowiednich ram prawnych.

Będzie to zatem doprowadzenie do sytuacji, w której wytworzony przez inwestora samodzielny lokal mieszkalny będzie spełniał wymogi stawiane takim lokalom, w szczególności wymogi wyznaczone przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej jako rozporządzenie w.t.).

Przepis § 94 rozporządzenia w.t. minimalną powierzchnię użytkową mieszkania wyznacza na 25 m2. Z akt sprawy wynika, że wielkość lokali mieszkalnych na poddaszach budynków nie wypełnia tego parametru (powierzchnia wynosi 22.24 m2), a zatem uzyskanie przez nie statusu mieszkania (samodzielnego lokalu mieszkalnego) w kontekście rozporządzenia nie jest możliwe w ich aktualnym kształcie. Wobec tego Sąd uznał za trafne stanowisko organów, które wydały rozstrzygnięcie nie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (ponieważ zaistniałe naruszenie prawa nie jest możliwe do usunięcia ze względu na zbyt małą powierzchnię lokalu na poddaszu, aby zakwalifikować go jako mieszkanie), ale na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowiącego o przywróceniu stanu poprzedniego. Organy przekonująco wywiodły również, że rozmiar naruszeń przepisów i zakres związanych z tym robót w celu ich usunięcia przemawia za zastosowaniem nie art. 51 ust. 1 pkt 2, ale art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Sąd mając na uwadze zawartą w art. 3 pkt 2a ww. ustawy definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego wskazał, że ma ona znaczenie w sprawie z tego względu, że budynek w którym znajdują się więcej niż dwa lokale mieszkalne straci prawny status budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co kolei zaktualizuje obowiązki dotyczące budynków wielorodzinnych wynikające z rozporządzenia w.t.

Rozstrzygając o tym czy powstała w wyniku dokonanych przez skarżącego robót budowlanych (podzielona) przestrzeń stanowi samodzielny lokal mieszkalny Sąd zauważył, że samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048), jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.

Sąd wskazał, że atrybuty samodzielności lokali nie zostały bliżej opisane w przepisach prawnych, jednak w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że charakteryzuje się ona tym, iż właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali. Lokal posiada zatem cechę samodzielności, o ile funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1479/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 719/12, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, skąd pochodzą również inne wykorzystane orzeczenia). O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku, swobodny dostęp do niego właściciela, czy mieszkańca i możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela (mieszkańca) (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt 1458/15). Nie można natomiast mówić o samodzielności lokalu, którego ciągi komunikacyjne nie zostały wydzielone trwałymi ścianami, do pełnienia przypisanej mu funkcji. Również nie można mówić o samodzielności lokalu, który mimo wydzielenia trwałymi ścianami, do pełnienia przypisanej mu funkcji, wymaga korzystania z innych samodzielnych lokali. Przeczy to, bowiem istocie samodzielności lokalu. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 340/21).

Za niesporną okoliczność, potwierdzoną zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, zwłaszcza projektami budowlanymi, Sąd uznał zaprojektowanie poddasza jako użytkowego mieszkalnego, bez wydzielonych pomieszczeń i bez warstw wykończeniowych.

Tymczasem organy ustaliły na poddaszach wykonanie ścianek działowych z otworami drzwiowymi z zamontowanymi ościeżnicami przy wyjściu z biegu schodowego, wydzielenie przygodami budowlanymi pomieszczeń (w wyniku czego powstały łazienki, aneksy kuchenne z pokojami i pokoje).

Sąd zwrócił uwagę, że skarżący wybiórczo zestawia istniejący kształt poddasza z dokumentami projektowymi bowiem zauważa, że poddasza są zaprojektowane jako użytkowo - mieszkalne, ale pomija, że projekty przewidywały poddasza bez wydzielonych pomieszczeń, czego skarżący nie respektował wprowadzając ścianki z natury rzeczy dokonujące podzielenia przestrzeni poddasza, a więc dokonujące wydzielenia pomieszczeń.

W ocenie Sądu, zwiększenie funkcjonalności i wygody korzystania z poddaszy, co wskazuje skarżący (s. 6 skargi), nie jest zakazane przez prawo, ale musi mieścić się w granicach oznaczonych dokumentami projektowymi, które w realiach sprawy nie pozwalają na wydzielenie pomieszczeń w obrębie poddasza. Skarżący mógł zwiększyć funkcjonalność i wygodę korzystania z poddaszy, jednak nie mogło to nastąpić poprzez wydzielenie pomieszczeń na poddaszu, ponieważ tego nie przewidują projekty budowlane.

Skoro skarżący wydzielił na poddaszu toaletę i inne pomieszczenia, doprowadził do nich adekwatne instalacje, oraz odseparował te pomieszczenia od siebie, to Sąd uznał, że tym samym postąpił wbrew dokumentom projektowym. Odpowiadając skarżącemu co do okoliczności prowadzenia dla przedmiotowych lokali jednej księgi wieczystej, Sąd wyjaśnił, że wyodrębnienie lokalu w księdze nie ma związku z istotą samodzielnego lokalu mieszkalnego w rozumieniu przepisów technicznych i budowlanych.

Sąd nie zanegował podnoszonej przez skarżącego okoliczności, że we współczesnym budownictwie tworzy się w samodzielnym lokalu mieszkalnym dodatkowe łazienki (toalety), czy pomieszczenia kuchenne. Takie działania są dopuszczalne przez prawo, jeśli są realizowane w ramach konkretnego lokalu mieszkalnego, i nie powodują funkcjonalnej kreacji dodatkowych lokali mieszkalnych, co pociąga za sobą określone konsekwencje prawne.

Wbrew stanowisku skarżącego, że wprowadzonych zmian nie sposób uznać za istotne (s. 11 skargi), Sąd uznał przeciwne stanowisko organów za trafne. Zmiany te mają cechę istotności, ponieważ dokonują podzielenia poddasza przez wydzielenie pomieszczeń, ingerują w układ funkcjonalny budynków rozszerzając sposób korzystania z poddasza ponad to, co przewidywał projekt. Przewidziana przez projekt funkcja użytkowo - mieszkalna poddasza nie powinna być utożsamiana z wytworzeniem na tym poddaszu powierzchni składającej się z wydzielonych pomieszczeń posiadających łącznie znamiona samodzielnego lokalu mieszkalnego. Należy ją widzieć w perspektywie zwiększenia, czy poprawienia użyteczności już istniejącego lokalu mieszkalnego, ale nie jako wytworzenie autonomicznego lokalu mieszkalnego.

Jako zbyt daleko idące Sąd potraktował stanowisko skarżącego, że wobec niejednoznaczności ustawodawcy w kwestii prawnego zdefiniowania samodzielnego lokalu mieszkalnego (granica pomiędzy uznaniem zespołu pomieszczeń za samodzielny lokal, a uznaniem zespołu pomieszczeń za część składową innego lokalu), wszelkie wątpliwości interpretacyjne należy rozstrzygać na korzyść skarżącego. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo zinterpretowały istotę samodzielnego lokalu mieszkalnego, i nie mamy w sprawie do czynienia z wątpliwościami co do treści normy prawnej, która to treść zdaniem Sądu jest czytelna, a ponadto została klarownie doprecyzowana we wskazanych orzeczeniach sądowych.

Sąd podkreślił, że osoby korzystające z poddasza mają do niego swobodny dostęp, niezależny od dostępu do pozostałych lokali mieszkalnych. Wskazuje na to dokumentacja sprawy, w tym fakt dostępu do poddasza, co organ prawidłowo ustalił wskazując na wyjścia z klatek schodowych na poddasza.

Oprócz tego Sąd zwrócił uwagę na kompleksowość (spójność) funkcjonalną poddasza w kształcie powstałym wskutek wykonanych robót budowlanych, objawiającą się skupieniem funkcji charakterystycznych dla samodzielnego lokalu mieszkalnego (pomieszczenia sanitarne, część kuchenna, pokoje, wyposażenie w przyrządy codziennego użytku, instalacje, wydzielony dostęp). Sąd zgodził się z organami, że inwestor zmienił parametry użytkowe budynku i jego układ przestrzenno-funkcjonalny biorąc pod uwagę przewidziany przez dokumenty projektowe charakter poddasza jako przestrzeni bez wydzielonych pomieszczeń.

Sąd potwierdził, że doszło do przebudowy, która nie wymagała od inwestora konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego).

Nie oznacza to jednak zwolnienia zrealizowanej inwestycji od reglamentacji prawnej, co znajduje wyraz w tym, że przebudowa może doprowadzić do skutków relewantnych z punktu widzenia innych przepisów. W kontrolowanej sprawie objawiło się to przemianą statusu budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny, co zaowocowało koniecznością spełnienia uwarunkowań z zakresu przepisów techniczno-budowlanych.

Z przywołanych wyżej powodów Sąd nie podzielił zarzutów skargi, jakoby organy dowolnie zinterpretowały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i błędnie przyjęły, że skarżący wpłynął na układ funkcjonalny budynku. Zestawienie decyzji i projektów budowlanych ze stanem poddaszy zrealizowanym przez skarżącego świadczy jednoznacznie o istotnej modyfikacji układu funkcjonalnego poprzez wykreowanie podzielonej ścianami przestrzeni spełniającej znamiona samodzielnego lokalu mieszkalnego. Nie można więc było zgodzić się ze skarżącym co do naruszenia w tym zakresie przepisów postępowania, ani też naruszenia przepisów materialnych, w szczególności definiującego mieszkanie przepisu § 3 pkt 9 rozporządzenia w.t.

Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w pełnym zakresie przez organ odwoławczy Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 136 § 1 K.p.a. w związku z art. 136 § 2 K.p.a. i w związku z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ II instancji skonstatuje, że pozostał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy o istotnym wpływie na jej rozstrzygnięcie, to możliwe jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy, o ile działanie takie nie narusza zasady dwuinstancyjności. Sąd nie dopatrzył się istotnych uchybień mających wpływ na rozstrzygnięcie w zakresie postępowania dowodowego przed organem II instancji, a i sam skarżący nie precyzuje takich uchybień wskazując jedynie, że DWINB "nie przeprowadził żadnych czynności, a całość postępowania sprowadzała się do zaakceptowania i przyjęcia za własne ustaleń organu I instancji".

Sąd przyznał rację skarżącemu, że organ II instancji naruszył art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak poinformowania o planowanym terminie zakończenia postępowania. Zauważył, że skarżący wyprowadza z tego brak ustalenia stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji, podczas gdy wprowadził on zmiany skutkujące znacznym ograniczeniem wprowadzonych wcześniej udogodnień.

W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie o tzw. gotowości decyzyjnej przygotowane przez organ I instancji (datowane na 29 marca 2022 r.), jednak brak jest analogicznego dokumentu pochodzącego od DWINB. Sąd uznał jednak, opierając się na ugruntowanym orzecznictwie Sądu Naczelnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 619/20), że uchybienie art. 10 § 1 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny.

Zdaniem Sądu, wskazane przez skarżącego czynności, które – jak podnosi w skardze – skutkują znacznym ograniczeniem wprowadzonych udogodnień, nie są tożsame ze sformułowanymi w decyzji nakazami organu, i nie można ich ocenić jako likwidujące wprowadzone zmiany i przywracające poddaszu pierwotny, zaprojektowany charakter. Tym samym Sąd przyjął, że wskazane okoliczności nie mogły wpłynąć na kierunek załatwienia sprawy przez DWINB, przez co uchybienie art. 10 § 1 K.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy.

Również zmiany udokumentowane przez komornika sądowego w formie protokołu sporządzonego w dniu 13 września 2022 r. (s. 11 skargi, protokół załączony do skargi) nie miały wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ decyzja organu II instancji datowana jest na 2 sierpnia 2022 r., i według tej drugiej daty należało ocenić stan sprawy. Sąd zauważył, że w ramach kontrolowanej sprawy stwierdzenia komornika uwidocznione w protokole, o którego uwzględnienie zwrócił się skarżący, nie zastępują ocen organów nadzoru budowlanego, a ponadto wskazują na brak drzwi oddzielających od klatki schodowej, brak futryn, kuchni, urządzeń kuchennych i mebli, co nie pokrywa się w pełni z nakazami sformułowanymi w decyzji.

Sąd nie stwierdził także naruszenia innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym naruszenia zasady dwuinstancyjności. Organ II instancji podzielił ocenę sprawy i rozstrzygnięcie wydane przez PINB miejscami wiernie powtarzając sformułowania organu I instancji , jednak treść rozstrzygnięcia przekonuje, że dokonał ich weryfikacji wydając orzeczenie realnie kontrolujące decyzję PINB, a tym samym ponownie ocenił sprawę w jej całokształcie.

Przytoczone w skardze orzecznictwo, w ocenie Sądu, nie zawierało motywów istotnych dla okoliczności badanej sprawy, wpływających na zasadniczą treść oraz kierunek rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. B., zaskarżając go w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 8 § 2 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w zw. z § 3 pkt 9 i § 94 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: "rozporządzenie") poprzez ich niezastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że organy obu instancji dokonały prawidłowej interpretacji materiału faktycznego zebranego w sprawie i nie przekroczyły zasad swobodnej oceny dowodów uznając, że wprowadzone przez skarżącego zmiany skutkowały zmianą charakteru zrealizowanej przez niego inwestycji, podczas gdy skarżący nie wpłynął w żaden sposób na układ funkcjonalny budynku - który został zatwierdzony decyzjami administracyjnymi zarówno na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, jak również w momencie udzielania pozwolenia na użytkowanie. W szczególności w wyniku wprowadzonych przez skarżącego zmian nie uległy zmianie parametry powierzchni użytkowej lokali na poddaszu, które od samego początku zostały uznane przez organ za niespełniające cech samodzielności z uwagi na powierzchnię mniejszą niż 25 m2, wobec czego nie było żadnych uzasadnionych podstaw do zmiany stanowiska w zakresie oceny samodzielności w/w lokali po wprowadzeniu przez skarżącego zmian. Jednocześnie podkreślenia wymaga fakt, że wprowadzone przez skarżącego zmiany wpływają wyłącznie na komfort użytkowania budynku, w żaden sposób nie wpływając na jego funkcjonalność wynikającą z przedłożonego wcześniej projektu, czy też stanu faktycznego istniejącego w momencie udzielania pozwolenia użytkowanie,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że uchybienie organu II instancji w postaci braku zawiadomienia skarżącego o planowanym terminie zakończenia postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy, podczas gdy w skutek niepoinformowania skarżącego o terminie zakończenia postępowania skarżący nie mógł zgłosić dowodu, z którego wynikałoby, że pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a dniem zakończenia postępowania przed organem II instancji skarżący usunął wprowadzone udogodnienia na terenie inwestycji w znacznym stopniu, co spowodowało zmianę stanu faktycznego sprawy w momencie orzekania przez organ II instancji i powinno skutkować wydaniem przez organ II instancji decyzji o charakterze reformatoryjnym,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ II instancji powinien mieć na uwadze, że stan faktyczny sprawy w toku jej załatwiania może ulec zmianie - co też nastąpiło - i powinien uwzględnić istniejący na chwilę wydawania decyzji istniejący w tej dacie stan faktyczny, tj. usunięcie przez skarżącego na terenie inwestycji udogodnień; natomiast w niniejszej sprawie organ II instancji ograniczył się do stanu ustalonego w decyzji wydanej przez organ I instancji i nie przeprowadził żądnego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia aktualnego stanu faktycznego.

Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 lit. a) art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2023 poz. 682, dalej: "prawo budowlane") w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. w zw. z § 3 pkt 9 rozporządzenia poprzez uznanie, że skarżący wprowadził w budynkach zmiany istotne odbiegające od ustaleń i warunków wskazanych w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz w przedłożonych projektach, podczas gdy skarżący nie wprowadził żadnych zmian w układzie funkcjonalnym zrealizowanych budynków, a wprowadzone przez niego zmiany wpływały wyłącznie na wygodę korzystania z poszczególnych pomieszczeń.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która w ocenie skarżącego kasacyjnie uzasadnia postawione zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. B. nie posiada uzasadnionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że Sąd wadliwie podzielił stanowisko organów obu instancji, że przeprowadzona przebudowa poddasza doprowadziła do zmiany w układzie funkcjonalnym budynku jest nieuzasadnione.

Nie ulega wątpliwości, że zaprojektowane pierwotnie poddasza (według pierwotnego ale też zamiennego projektu budowlanego) posiadały metraż poniżej 25 m2, czyli nie spełniający normy powierzchni z § 94 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dla samodzielnego lokalu mieszkalnego. W związku z tym organy ustalając podczas przeprowadzonych kontroli wydzielenie na poddaszu ścianami działowymi otwartego wcześniej poddasza o funkcji użytkowej - mieszkalnej przestrzeni przeznaczonych pod określone funkcje mieszkalne (kuchnię, łazienkę i pokoje, przestrzenie komunikacji pomiędzy nimi, wyodrębnienie wejść do dwóch tego rodzaju lokali), które tworzyły razem lokal spełniający rolę samodzielnego mieszkania, odrębnego od reszty pomieszczeń służących mieszkańcom na pozostałych kondygnacjach segmentu, słusznie doszły do wniosku, że w ramach przestrzeni na poddaszu powstał samodzielny lokal mieszkalny, zwłaszcza, że doprowadzono do niego instalację wodno-kanalizacyjną niezbędną dla użytkowania kuchni i łazienki. Również wyodrębnienie przestrzeni użytkowego poddasza ścianami z ościeżnicami do drzwi wskazywało na zamierzone przez inwestora usamodzielnienie tej przestrzeni poddasza dla kolejnego lokalu w budynku jednorodzinnym dwulokalowym. Taki jednak zabieg doprowadził do zmiany funkcjonalnej całego budynku jednorodzinnego albowiem w wyniku przedmiotowych robót budowlanych powstał budynek jednorodzinny z dodatkowym lokalem mieszkalnym według § 3 pkt 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a w konsekwencji budynek nieodpowiadający definicji ustawowej budynku jednorodzinnego z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane.

Nie sposób zatem twierdzić, że w takim stanie faktycznym organy słusznie oceniły stan poddasza po przebudowie jako samodzielny lokal mieszkalny.

Decydujące dla wykazania zamiany funkcji budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny było ustalenie istnienia dodatkowego lokalu mieszkalnego a nie istnienie takiego lokalu o powierzchni co najmniej 25 m2. Parametr powierzchni miał znaczenie dla organów i Sądu tylko dla ewentualnego orzeczenia o doprowadzeniu budynku de facto wielorodzinnego do stanu zgodnego z prawem, czyli z wymogami powierzchni każdego lokalu w budynku wielorodzinnym o co najmniej 25 m2. W kontekście niespełnienia tego wymogu (powierzchnia 22,4 m2) organy i Sąd zasadnie przyjęły, że nie było możliwe rozstrzygnięcie o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem) a jedynym możliwym rozstrzygnięciem było orzeczenie o doprowadzeniu stanu pomieszczeń w tym budynku do stanu sprzed przebudowy czyli art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego kasacyjnie, że przebudowa poddasza miała zadanie wyłącznie poprawić komfort użytkowania budynku nie wpływając na jego funkcjonalność wynikającą z przedłożonego wcześniej projektu czy stanu faktycznego w momencie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, NSA stwierdza, że o ile zamysł inwestora i jego intencje można zaakceptować, to efekt tego działania doprowadził jednak do powstania dodatkowego lokalu mieszkalnego a to z kolei wpłynęło na ocenę organów i przyjęte rozstrzygnięcie. Może gdyby przeprowadzone roboty budowlane ograniczyły się do wydzielenia jedynie pokoi, czy pomieszczeń do przechowywania można by było uznać, że są to wyłącznie kolejne pomieszczenia służące pozostałym kondygnacjom jednak dokonany zakres robót w istocie doprowadził do przekształcenia tej powierzchni użytkowej w takim stopniu, że należało przyjąć, że powstał dodatkowy lokal mieszkalny.

W związku z powyższym należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 8 § 2 K.p.a., art. 77 §1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w zw. z § 3 pkt 9 i § 94 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych za niezasadny.

W ocenie NSA, Sąd I instancji zasadnie uznał, że o ile faktycznie naruszono art. 10 § 1 K.p.a. ponieważ nie zawiadomiono inwestora o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym przez organ odwoławczy materiałem dowodowym i odniesienia się do tego materiału, czy przedstawienia dowodów, to uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Inwestor powinien wykazać, że brak przeprowadzenia konkretnego dowodu lub dokonania czynności doprowadziłby do zmiany rozstrzygnięcia w sprawie. Okoliczność usunięcia przez inwestora wprowadzonych na poddaszu udogodnień w znacznym zakresie po wydaniu decyzji organu I instancji ale przed wydaniem decyzji ostatecznej nie doprowadziła do zmiany stanu faktycznego w sprawie, której skutkiem powinna być zmiana rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Zdaniem NSA, słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że wprowadzone modernizacje poddasza nie zlikwidowały w pełni dokonanego wyodrębnienia się i usamodzielnienia dodatkowego lokalu. Sam skarżący wskazuje, ze efektem modyfikacji jest znaczne ograniczenie wprowadzonych udogodnień. Nawet znaczne modyfikacje nie są tym samym co przywrócenie stanu poprzedniego. Modyfikacja zawiera w sobie zmianę tego co było w jakimś zakresie przy pozostawieniu niezmienionej istoty przedmiotu podlegającego zmianie. Organ I instancji nakazał likwidację wprowadzonych zmian i przywrócenie poddaszu jego pierwotnego charakteru i funkcji zgodnie z zatwierdzonym projektem i projektem zamiennym. Jeśli dokonano wyłącznie znacznych modyfikacji ale nie przywrócono stanu poprzedniego, to nie mogło dojść do zmiany rozstrzygnięcia organu. Tym samym Sąd I instancji zasadnie przyjął, że wskazane okoliczności nie mogły wpłynąć na kierunek załatwienia sprawy przez DWINB, przez co uchybienie art. 10 § 1 K.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy.

Należy się także zgodzić z poglądem Sądu I instancji wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że dowód z protokołu komornika sądowego z 13 września 2022 r. dołączony na etapie skargi nie miał wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ okoliczności nim stwierdzone odnoszą się do czasu po wydaniu zaskarżonej do sądu decyzji a w postępowaniu wywołanym skargą do sądu legalność decyzji ocenia się według stanu sprawy z dnia jej wydania. Okoliczność stwierdzona 13 września 2022 r nie mogła mieć znaczenia dla wydania decyzji organu II instancji z 2 sierpnia 2022 r. W przedmiotowej sprawie stwierdzenia komornika uwidocznione w protokole nie mogły zastąpić samodzielnej oceny organów nadzoru budowlanego, który prowadził postępowanie w sprawie. Protokół stwierdza jedynie brak drzwi oddzielających od klatki schodowej, brak futryn, kuchni, urządzeń kuchennych i mebli, co jednak nie jest tożsame z przywróceniem poddasza do stanu zgodnego z dokumentacją projektową. Nie doszło zatem do naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a.

W ocenie NSA, za chybiony uznać należało także zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 lit. a) art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. w zw. z § 3 pkt 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ustalenia z protokołów kontroli inwestycji dokonanych przez pracowników organu jednoznacznie wskazują na wydzielenie w przestrzeni otwartego poddasza użytkowego pomieszczeń mieszkalnych wraz z pomieszczeniami przynależnymi, których wzajemny układ i wyposażenie w niezbędne instalacje czy meble doprowadził do powstania dodatkowego lokalu mieszkalnego a nie tylko do "wprowadzenia udogodnień". Zmiany te wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie miały charakter istotny albowiem użytkowe poddasze zostało wyodrębnione ścianami działowymi, które stworzyły odrębne pomieszczenia mieszkalne lub pomocnicze o określonej funkcji, służące osobom je użytkującym, a przede wszystkim wydzielone za pomocą przegród budowlanych pomieszczenia stały się samodzielnym mieszkaniem przeznaczonym do użytkowania bez potrzeby ingerowania w pomieszczenia na innych kondygnacjach. Takiego wydzielenia fizycznego ani funkcjonalnego nie przewidywał ani pierwotny projekt budowlany ani projekt zamienny. Nawet na etapie uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie takie zagospodarowanie poddasza nie istniało co umożliwiło organowi wydanie zgody na użytkowanie bez sprzeciwu.

Przebudowa poddasza przez wydzielenie pomieszczeń ingeruje w układ funkcjonalny budynków rozszerzając sposób korzystania z poddasza ponad to, co przewidywał projekt. Projekt przewidywał funkcję użytkowo - mieszkalną dla poddasza, a zatem nie można tego utożsamić z powstaniem na tym poddaszu powierzchni składającej się z wydzielonych pomieszczeń posiadających łącznie cechy samodzielnego lokalu mieszkalnego. Powyższe potwierdza, że przebudowa doprowadziła do istotnej zmiany funkcjonalności na poddaszu budynku. Nie było to li tylko poprawienie użyteczności już istniejącego lokalu mieszkalnego, ale w istocie wytworzenie autonomicznego lokalu mieszkalnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

-----------------------

2