Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

W sprawie o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) organ nie może skutecznie usprawiedliwiać niedochowania trzydziestodniowego terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. okolicznościami własnego nieprawidłowego działania (błędną oceną prawną sytuacji). Ciąży na nim bezwzględny obowiązek przesłania sądowi skargi, niezależnie od tego, czy sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych czy też nie. Okoliczność ta podlega bowiem ocenie sądu, a nie organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Danuta Tryniszewska - Bytys (spr.), po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2013 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku R. C. o wymierzenie grzywny Komendantowi Miejskiemu Policji w B. za nieprzekazanie sądowi skargi R. C. na pisma z dnia [...] listopada 2012 r. i z dnia [...] grudnia 2012 r. o wspólnym numerze [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na kontynuowanie dodatkowego zatrudnienia p o s t a n a w i a wymierzyć Komendantowi Miejskiemu Policji w B. grzywnę w kwocie 100 (sto) złotych za nieprzekazanie sądowi w ustawowym terminie skargi R. C. na pisma Komendanta Miejskiego Policji w B. w przedmiocie odmowy zgody na kontynuowanie dodatkowego zatrudnienia

R. C. złożył do Komendanta Miejskiego Policji w B. raport o wyrażenie zgody na kontynuowanie dodatkowej pracy w K. M. O. S. "E." w B.

W piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. Naczelnik Wydziału Prezydialnego, Kadr i Doskonalenia Zawodowego KMP w B. poinformował funkcjonariusza, że jego wniosek został rozpoznany odmownie. W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. organ wskazał, że decyzje przełożonego w tym przedmiocie są motywowane interesem służby, w szczególności dbaniem o niezakłócone wykonywanie przez policjanta obowiązków służbowych. Odmowa nie wymaga też uzasadnienia, jak również nie jest decyzją administracyjną.

W dniu 5 lutego 2013 r. R. C. złożył skargę na decyzję administracyjną zawartą, zdaniem skarżącego, w powyższych pismach z dnia [...] listopada 2012 r. i z dnia [...] grudnia 2012 r. wnosząc o jej uchylenie jako nieposiadającej wyczerpującego uzasadnienia.

W piśmie z dnia 12 lutego 2013 r. Komendant Miejski Policji w B. zwrócił skarżącemu dwa egzemplarze skargi. Wskazał, że zagadnienie zgody przełożonego na podjęcie przez funkcjonariusza dodatkowego zarobkowania poza służbą uregulowane zostało w art. 62 ustawy o Policji. Sprawy te należą do kwestii objętych podległością służbową i nie są rozstrzygane decyzjami administracyjnymi, stąd też nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Rozpoznanie przez przełożonego wniosków funkcjonariuszy o wyrażenie zgody na podjęcie lub kontynuowanie dodatkowego zatrudnienia nie wymaga też uzasadnienia.

Powyższą informację doręczono skarżącemu w dniu 14 lutego 2013 r.

W dniu 18 lutego 2013 r. do tutejszego sądu wpłynął wniosek R. C. o wymierzenie Komendantowi Miejskiemu Policji w B. grzywny z tytułu nieprzekazania sądowi skargi na decyzję o odmowie zgody na kontynuowanie przez funkcjonariusza dodatkowego zatrudnienia (sprawa niniejsza). Do wniosku dołączono dwa egzemplarze skargi.

Tutejszy sąd, przy piśmie z dnia 19 lutego 2013 r. nr [...], przesłał Komendantowi Miejskiemu Policji w B. pismo R. C. stanowiące skargę (i złożone wraz z wnioskiem o wymierzenie grzywny) - celem nadania jej biegu. Korespondencja wpłynęła do organu w dniu 20 lutego 2013 r. (k. 10 akt administracyjnych).

Następnie Komendant Miejski Policji w B. w dniu 12 marca 2013 r. (k. 11 akt sądowych II SA/Bk 171/13, data nadania) przesłał sądowi skargę wraz z odpowiedzią na nią i wnioskiem o jej odrzucenie. Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Bk 171/13.

Natomiast w przesłanej sądowi odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny organ wskazał, że wymierzanie tej kary przed rozstrzygnięciem kwestii dopuszczalności drogi sądowej byłoby przedwczesne. Również nie ma podstaw do wymierzenia grzywny, bowiem organ przesłał skargę niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia sądu wzywającego do nadania skardze właściwego biegu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Wniosek skarżącego złożony w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., podlega uwzględnieniu.

Wskazany przepis uprawnia sąd do wymierzenia organowi, na wniosek skarżącego, grzywny w wysokości wynikającej z art. 154 § 6 p.p.s.a. w sytuacji nieprzekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na nią w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi (wynikającemu z art. 54 § 2 p.p.s.a.). Górną granicą wysokości grzywny jest kwota dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Bezspornie Komendant Miejski Policji w B. w sprawie niniejszej uchybił terminowi trzydziestu dni określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a., bowiem skarga wpłynęła do niego w dniu 5 lutego 2013 r. (vide prezentata Kancelarii Ogólnej KMP w B. na skardze z dnia 4 lutego 2013 r., k. 4 akt sądowych), natomiast obowiązek przesłania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na nią został wykonany dopiero 12 marca 2013 r. (vide pieczątka nadawczego urzędu pocztowego, k. 11 akt II SA/Bk 171/13) – na zobowiązanie sądu, podczas gdy powinien zostać wykonany najpóźniej w dniu 7 marca 2013 r. Wcześniej nieprawidłowo i z naruszeniem przepisów procesowych skargę zwrócono stronie, bezpodstawnie przypisując organowi decydowanie o dopuszczalności skargi, do czego uprawniony jest wyłącznie sąd administracyjny.

Zdaniem składu orzekającego grzywna wymierzana na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, dyscyplinująco – restrykcyjny. Wyłączną przesłanką jej orzeczenia jest niewypełnienie przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. w przewidzianym terminie. Tym samym również późniejsze dopełnienie obowiązku przed orzeczeniem przez sąd w przedmiocie wymierzenia grzywny (ale z uchybieniem terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a.) nie wyłącza możliwości jej wymierzenia na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a.

Sąd, przyjmując dyscyplinująco – restrykcyjny charakter grzywny, może zatem uwzględnić wniosek o jej wymierzenie, mimo że spełnienie obowiązku nastąpiło zanim jeszcze skarżący wniósł o wymierzenie kary grzywny lub w trakcie postępowania w tym przedmiocie. Przy tym określenie: "sąd ... może orzec" grzywnę, oznacza że rozstrzygając tę kwestię sąd powinien wziąć pod rozwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (vide postanowienie NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OZ 328/12 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA oraz B. Dauter "Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego", Warszawa 2008, s. 132).

Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko dopuszczające możliwość rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. także po spełnieniu przez organ obowiązku przekazania sądowi skargi, gdy ta czynność uchybia terminowi z art. 54 § 2 p.p.s.a. Wyłączną bowiem i jedyną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest niewypełnienie przez organ obowiązku w terminie przewidzianym w przepisie. Celem regulacji art. 55 § 1 p.p.s.a. jest bowiem nie tylko zdyscyplinowanie organu do przestrzegania terminów wykonania obowiązku nadania skardze biegu, ale grzywna stanowić też ma swoistą sankcję za niedopełnienie obowiązku, to jest za naruszenie podstawowego prawa strony do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Można postawić tezę, że w krańcowych przypadkach działanie organu (który np. nie przesłałby w ogóle skargi do sądu, gdyż ją zagubił) mogłoby pozbawić jednostkę w ogóle prawa do sądu. Uzasadnia to przyjęcie także sankcyjnego charakteru środka z art. 55 §1 p.p.s.a. Możliwość wymierzenia grzywny, gdy przed datą rozstrzygnięcia organ dokona czynności przekazania skargi, nie powinna bowiem zależeć od czasu trwania postępowania sądowego w przedmiocie wymierzenia grzywny. Organ mógłby wówczas bezzasadnie uniknąć ustawowej restrykcji za opieszałość tylko dzięki określonemu czasowi rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny, w czasie którego zdołałby (zdążyłby) dokonać czynności. Tym samym o treści rozstrzygnięcia w rozpoznaniu wniosku stanowiłoby w istocie opóźnienie sądu, czego nie można zaakceptować.

Trzeba też podkreślić, że ustawodawca nie wskazał na jakikolwiek związek pomiędzy złożeniem wniosku o wymierzenie grzywny, wykonaniem obowiązku a terminem posiedzenia sądu, tak, jak np. uczynił to w przepisie art. 154 § 3 p.p.s.a. przy podobnej instytucji - wymierzenia grzywny za niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę (art. 154 p.p.s.a.). Oznacza to, że nie przewidywał "zwolnienia" organu od odpowiedzialności za niewykonanie obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. w sytuacji jego wykonania po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a., a przed jego rozpoznaniem. Zatem uprawniony pozostaje pogląd, że sąd ma obowiązek taki wniosek rozpoznać, pomimo spóźnionego przesłania akt z odpowiedzią na skargę, ale mieszczącego się w czasie do orzekania o wymierzeniu grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a.

Grzywna wymierzona na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., jak wyżej podkreślono, ma charakter dyscyplinujący oraz restrykcyjny. Dlatego okoliczności towarzyszące zaniedbaniu organu i przyczyny zwłoki mają istotne znaczenie dla orzekania sądu o potrzebie i celowości wymierzenia grzywny organowi oraz, w przypadku uznania tej potrzeby, dla ustalenia jej wysokości.

Skład orzekający uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne jest wymierzenie organowi grzywny, jednak należy to uczynić w symbolicznej wysokości.

Przede wszystkim nie można pominąć okoliczności, że opóźnienie faktycznie wystąpiło, co należy uznać za zachowanie niezgodne z prawem i podlegające sankcjonowaniu. Analiza poszczególnych dat wpływu i nadania pism procesowych wskazuje nadto, że organ mógł swój ustawowy obowiązek wypełnić w terminie i to nawet po bezzasadnym zwrocie stronie egzemplarzy skargi. Sąd przesłał bowiem organowi egzemplarz skargi (dołączonej do wniosku o wymierzenie grzywny) przy piśmie z dnia 19 lutego 2013 r. Ta korespondencja zawierająca skargę wpłynęła do organu dnia 20 lutego 2013 r. Uwzględniając zatem, że między dniem 20 lutego 2013 r. a upływem trzydziestodniowego terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. tj. dniem 7 marca 2013 r. upłynęło 15 dni – niewątpliwie sporny w sprawie niniejszej obowiązek mógł jeszcze (mimo wcześniejszego zwrotu skargi) zostać wykonany w terminie, co jednak nie nastąpiło.

Należy przy tym zauważyć, że trzydziestodniowy termin z art. 54 § 2 p.p.s.a. należy liczyć w sprawie niniejszej nie od daty przesłania organowi skargi przez sąd celem nadania jej dalszego biegu (tj. nie od daty 20 lutego 2013 r.), ale od daty pierwotnego wpływu skargi do organu tj. od dnia 5 lutego 2013 r. Na wybór powyższego sposobu liczenia nie może mieć wpływu okoliczność dokonania przez organ zwrotu stronie egzemplarzy skargi przy piśmie z dnia 12 lutego 2013 r. – z uwagi na przekonanie o braku właściwości sądów administracyjnych, a tym samym o braku obowiązku przekazania skargi sądowi. W sprawie o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. organ nie może skutecznie usprawiedliwiać niedochowania trzydziestodniowego terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. okolicznościami własnego nieprawidłowego działania (błędną oceną prawną sytuacji). Ciąży na nim bezwzględny obowiązek przesłania sądowi skargi, niezależnie od tego, czy sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych czy też nie. Okoliczność ta podlega bowiem ocenie sądu, a nie organu.

Reasumując tę część rozważań przyjąć należy, że doszło do naruszenia prawa polegającego na przekroczeniu trzydziestodniowego terminu do przesłania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę, a tym samym do naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a. Okoliczności sprawy wskazują nadto, że powyższe uchybienie nastąpiło na skutek okoliczności leżących po stronie organu, w tym przyjęcia błędnego poglądu o braku konieczności przesłania skargi sądowi w sprawie nienależącej do jego kognicji. Stąd też za uzasadnione uznać należy wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 §1 p.p.s.a.

Zdaniem składu orzekającego wystarczy, aby dla spełnienia swojej dyscyplinującej funkcji, wymierzona grzywna była w najniższej, symbolicznej wysokości. Nie może bowiem ujść uwadze, że spóźnienie w przesłaniu skargi wraz z odpowiedzią na nią było zaledwie kilkudniowe. Skargę wniesiono 5 lutego 2013 r. Trzydziestodniowy termin jej przesłania sądowi wraz z odpowiedzią mijał w dniu 7 marca 2013 r. Przekazanie faktyczne skargi nastąpiło w dniu 12 marca 2013 r., zatem zaledwie pięć dni po upływie ustawowego terminu.

W ocenie sądu taki symboliczny wymiar grzywny uwzględnia fakt wystąpienia stanu niezgodności z prawem i wyraża negację dla takiego postępowania, ale też uwzględnia fakt niewielkiego przekroczenia ustawowego terminu oraz to, że przesłanie skargi wraz z odpowiedzią nastąpiło przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny i było połączone z wyjaśnieniem przyczyn niedopełnienia terminu.

Wymierzona grzywna spełni również, w ocenie sądu, rolę prewencyjną, bowiem przyczyni się do przestrzegania prawa w przyszłości przez organ.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.