II SA/Lu 653/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-09-29	
Data wpływu	2011-08-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Bogusław Wiśniewski /sprawozdawca/
Joanna Cylc-Malec
Maria Wieczorek-Zalewska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	IIOSK45/12	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 13 poz 123; art. 22 ust. 1 i 2.; Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 7 ust. 1 pkt 9.; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi Rady Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiejz dnia [...] r. nr. [...] w sprawie zamiaru likwidacji Miejsko - Gminnego Centrum Kultury oddala skargę.	
Uzasadnienie
Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Miejska wyraziła zamiar likwidacji z dniem 1 stycznia 2012r. Miejsko-Gminnego Centrum Kultury w R. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że przyczyną zamiaru likwidacji jest zmiana koncepcji realizacji zadań własnych w zakresie kultury poprzez utworzenie w Urzędzie Miejskim wydziału, pozwalającego na efektywniejsze wykorzystanie środków finansowych przeznaczonych na prowadzenie działalności kulturalnej. Zdaniem Rady analiza ekonomiczna funkcjonowania Centrum wskazuje, że efektywniejszą i bardziej korzystną formą realizacji zadań w zakresie działalności kulturalnej, pozwalającą na przeznaczenie większych środków finansowych bezpośrednio na tworzenie, upowszechnianie i ochronę kultury, jest wykonywanie zadań z zakresu działalności kulturalnej przez Urząd Miejski w R. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 lipca 2011r. Wojewoda stwierdził nieważność powyższej uchwały. Zdaniem Wojewody przedstawione okoliczności nie stanowią "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 22 ust. 1 ustawą z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123, ze zm.). Organ wyjaśnił, że "szczególnie uzasadniony przypadek" jest pojęciem nieostrym, wymagającym przy jego stosowaniu szczegółowego i przekonującego uzasadnienia. Organizator ma zatem obowiązek wskazać powody likwidacji instytucji kultury, przy czym oczywiste jest, że chodzi tutaj o zdarzenia i sytuacje wyjątkowe, nadzwyczajne, uniemożliwiające dalsze funkcjonowanie istniejącej instytucji kultury. Likwidacja instytucji kultury z przyczyn o podłożu ekonomicznym jest dopuszczalna wyłącznie w razie całkowitego braku środków finansowych na dalszą działalność tej instytucji, o ile środków tych nie uda się zgromadzić w wyniku działań podejmowanych w związku z podaniem do publicznej wiadomości informacji o zamiarze likwidacji (art. 22 ust. 3 tej ustawy). Organ nadzoru wskazał, że w niniejszej sprawie powołano się na dwie, powiązane ze sobą okoliczności, a mianowicie ,,zmianę koncepcji realizacji zadań własnych w zakresie kultury poprzez utworzenie w Urzędzie Miejskim w R. wydziału" oraz "analizę ekonomiczną wskazującą, że efektywniejszą i bardziej korzystną formą realizacji zadań w działalności kulturalnej jest wykonywanie tych zadań przez Urząd Miejski w R.". Wojewoda zauważył jednak, że brak jest obiektywnych informacji potwierdzających, iż wykonywanie zadań z zakresu działalności kulturalnej przez Urząd Miejski w R. będzie efektywniejszą formą realizacji omawianych zadań. Poza tym uznał, że nawet gdyby realizowanie zadań gminy byłoby tańsze w przypadku wykonywania ich przez urząd gminy, niż w formie odrębnie funkcjonującej jednostki, to i tak okoliczność ta nie stanowiłaby nadzwyczajnej, wyjątkowej sytuacji, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Organ nadzoru podkreślił, że działalność gmin w zakresie kultury jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym i zakwestionował możliwość realizowania przez gminę zadań własnych w zakresie kultury w ramach wydziału urzędu gminy (miejskiego). Organ podzielił pogląd sądów administracyjnych, iż art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie daje możliwości prowadzenia działalności w zakresie kultury w innej formie organizacyjnoprawnej niż przewidziana w ustawie (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2001 r., SA/Sz 2268/00, Lex Nr 49253). Ponadto, za sprzeczne z prawem należy uznać tworzenie rozwiązań nie przewidzianych w ustawie (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 grudnia 2010 r., II SA/Bd 1184/10, Lex Nr 751961). Według Wojewody z art. 9 ust. 1 omawianej ustawy wynika powinność organizowania działalności kulturalnej przez tworzenie samorządowych instytucji kultury, działających na podstawie aktu o utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora (art. 13 ust. 1), uzyskujących osobowość prawną i rozpoczynających działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora (art. 14. ust. 1), zarządzanych i reprezentowanych przez dyrektora powoływanego w trybie określonym ustawą (art. 17), gospodarujących samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzących samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków na zasadach określonych w ustawie (art. 27-32).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wniosła Rada Miejska w R. zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego:

1) art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001r. Nr 13, poz.123 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wskazana w uchwale przyczyna zamiaru likwidacji instytucji kultury, nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym na likwidacje instytucji kultury,

2) art. 9 ust 1 i 2 cyt. ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zadania z zakresu działalności kulturalnej mogą być realizowane wyłącznie w formie samorządowej instytucji kultury, nie mogą być wykonywane przez urzędy gmin (miast).

Zdaniem skarżącej wskazana w uchwale przyczyna zamiaru likwidacji Centrum Kultury została wyczerpująco i zasadnie umotywowana. W jej mniemaniu zmiana koncepcji realizacji zadań własnych w zakresie kultury poprzez utworzenie w Urzędzie Miejskim w R. wydziału, pozwalająca na efektywniejsze wykorzystanie środków finansowych przeznaczonych na prowadzenie działalności kulturalnej, jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu art. 22 ust. 1 ustawy. Rada podniosła, że zamiar likwidacji placówki poprzedzony był analizą ekonomiczną, w wyniku której ustalono, że przeznaczone na realizację zadań z zakresu kultury środki finansowe, będą racjonalniej i efektywniej wydatkowane, jeżeli zadania będą, wykonywane przez Urząd Miejski w R., a nie odrębną jednostkę organizacyjną. Likwidacja Centrum umożliwi przeznaczenie większych środków finansowych na realizację zadań z zakresu kultury, bowiem pozwoli na oszczędzenie środków przeznaczonych na utrzymanie odrębnej jednostki organizacyjnej samorządowej instytucji kultury. Rada gminy podniosła również, że nie zgadza się ze stwierdzeniem organu nadzoru, że art. 9 ust. 1 i 2 ustawy wyłącza możliwość prowadzenia działalności kulturalnej przez urzędy gminy (miast). Ponieważ prowadzenie działalności kulturalnej jest obowiązkowym zadaniem własnym gminy, to w sytuacji, gdy dojdzie do likwidacji instytucji kultury zgodnej z przepisem z art. 22 cyt. ustawy, obowiązek ten wykonywany będzie przez urząd gminy (miasta). Powołany art. 9 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wskazuje, że prowadzenie działalności kulturalnej przez jednostkę organizacyjną gminy (nie wchodzącą w skład urzędu) musi być prowadzone w formie instytucji kultury, a nie np. zakładu budżetowego lub jednostki budżetowej. Rada podniosła, że Gmina R., poza MGCK w R. posiada drugą jednostkę organizacyjną, realizującą zadania gminy z zakresu działalności kulturalnej tj. Miejską Bibliotekę Publiczną. Rada uznała, że utrzymywanie dwóch jednostek kultury jest zbyt dużym obciążeniem dla budżetu Gminy podczas, gdy dotychczasowe zadania MGCK może realizować i koordynować utworzony w Urzędzie Miejskim odrębny wydział.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.7 ust.1 pkt.9 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami) sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami stanowią zadania własne gminy. Z kolei art. 9 ust.1 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizacji i działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U z 2001r. Nr 13, poz. 123 ze zmianami) stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym (ust. 2). Z treści przepisu art. 9 ust. 1 cyt. ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wynika zatem obowiązek organizowania działalności kulturalnej przez jednostki samorządu terytorialnego polegający na tworzeniu samorządowych instytucji kultury.. Organizator wydaje akt o utworzeniu instytucji kultury, określa jej nazwę, rodzaj, siedzibę i przedmiot działania, zapewnia niezbędne do prowadzenia działalności środki i nadaje statut (art. 10-13 ustawy o działalności kulturalnej). Art. 27 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż instytucje kultury samodzielnie gospodarują przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzą samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, a także, w myśl art. 28 cyt. ustawy pokrywają koszty bieżącej działalności i zobowiązań z uzyskiwanych przychodów. Organizator może dokonać połączenia lub podziału instytucji kultury, których podział polega na utworzeniu ich większej liczby w oparciu o załogę i mienie należące do instytucji kultury ulegającej podziałowi (art. 18 i 20 ustawy o działalności kulturalnej). Słusznie w tej sytuacji przyjmuje się, że powołany przepis nie daje możliwości prowadzenia działalności w zakresie kultury w innej formie organizacyjnoprawnej, niż przewidziana w ustawie (wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2001r. SA/Sz 2268/00), a tym bardziej przez Wydział Urzędu Gminy. Świadczy o tym także przewidziana w art. 22 ustawy o organizowaniu i działalności kulturalnej możliwość likwidacji takiej instytucji oraz specyficzny tryb jej przeprowadzenia. Zwrócić należy ponadto uwagę, że likwidacja jednostki kultury może nastąpić tylko w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Z rozwiązania przyjętego w art. 22 ust.3 ustawy wnosić wprawdzie należy, że w tym pojęciu mieści się także brak środków finansowych, ale powód ten winien zostać czytelnie umotywowany przez organizatora działalności kulturalnej. Tymczasem w zaskarżonej uchwale Rada podała, że szczególnie uzasadnioną przyczyną likwidacji – o której mowa w art. 22 ustawy – jest "zmiana koncepcji zadań własnych w zakresie kultury poprzez utworzenie w Urzędzie Miejskim w R. wydziału, pozwalającą na efektywniejsze wykorzystanie środków finansowych przeznaczonych na prowadzenie działalności kulturalnej". Trudno uznać powyższe tłumaczenie za wiarygodne, skoro przecież z utworzeniem nowego wydziału, zajmującego się kwestiami dotychczas wykonywanymi przez Centrum Kultury, będą wiązać się koszty związane choćby z zatrudnieniem nowych pracowników. Rada nie przedstawiła natomiast żadnych dowodów pozwalających stwierdzić, że brak jest środków finansowych na prowadzenie Centrum. Ponadto należy zauważyć, że uchwała o zamiarze likwidacji instytucji kultury, jak i uchwała o likwidacji instytucji kultury, podjęte na podstawie art. 22 ustawy, są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854 ze zm.), z tym że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ( por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010r., sygn. akt I OSP 2/10 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – analogicznie do art. 59 ustawy o systemie oświaty). Z akt omawianej sprawy nie wynika, aby Rada podjęła jakiekolwiek czynności związane z konsultacją zamiaru likwidacji Centrum Kultury ze związkami zawodowymi i nie wskazała, czy i kiedy takie konsultacje będą miały miejsce. Biorąc pod uwagę, że wprawdzie uchwała o zamiarze likwidacji ma charakter intencyjny, to jednak stanowi podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy dalszych, ustawowo określonych czynności poprzedzających likwidację placówki, konsultacja ze związkami zawodowymi już na tym etapie procesu likwidacyjnego wydaje się konieczna. Wojewoda co prawda nie odniósł się do tej kwestii, ale nie miało to ostatecznie wpływu na prawidłowe rozstrzygnięcie organu nadzoru, który słusznie z innych przyczyn wyeliminował wadliwą uchwałę z obrotu prawnego.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.).