II SA/Wa 1652/16 - Postanowienie

Data orzeczenia	2016-12-29	
Data wpływu	2016-09-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Sławomir Antoniuk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6199 Inne o symbolu podstawowym 619	
Hasła tematyczne	Odrzucenie skargi	
Sygn. powiązane	I OSK 857/17	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Odrzucono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718;  art. 58 par. 1 pkt 1 i  par. 3,  art. 232 par. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. H., A. P., A. P. na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącym K. H. kwotę 200 (dwieście) złotych, A. P. kwotę 200 (dwieście) złotych, A. P. kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczonych tytułem wpisów sądowych od skargi.	
Uzasadnienie
Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, wydanym na podstawie art. 179 Konstytucji RP, odmówił powołania m.in. K. H. na stanowisko sędziego Sądu Apelacyjnego w [...], A. P. na stanowisko sędziego Sądu Okręgowego w [...], A. P. na stanowisko sędziego Sądu Rejonowego [...].

K. H., A. P., A. P., reprezentowani przez r. pr. M. C., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezydenta RP z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] (opublikowane w Monitorze Polskim z dnia [...] lipca 2016 r.), jako inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej jako p.p.s.a) akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący wynikających z przepisów prawa uprawnień skarżących do powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego.

Zaskarżając przedmiotowe postanowienie w całości autor skargi zarzucił wydanie skarżonego aktu z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 179 w zw. z art. 144 ust. 1 i ust. 3 pkt 17 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 55 § 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 133 ze zm. – p.u.s.p.) w zw. z art. 61, art. 63 oraz art. 64, art. 57 § 1, art. 57ah § 1 i 5, art. 58 § 2 i 4, art. 60 p.u.s.p. oraz art. 37 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 976 ze zm. - dalej jako u.k.r.s.), poprzez niewłaściwe zastosowanie i tym samym: 1) odmowę powołania skarżących do pełnienia urzędów na stanowisku sędziego, zgodnie z wnioskiem Krajowej Rady Sądownictwa, 2) błędne uznanie, że Prezydent RP może dowolnie korzystać z prerogatywy do powoływania sędziów i nie jest związany przesłankami nominacji, procedurą nominacji oraz zasadą legalizmu, 3) błędne uznanie, że Prezydent RP może oceniać kwalifikacje kandydatów na stanowiska sędziowskie i opiniować ich kandydatury, 4) błędne uznanie, że wniosek Krajowej Rady Sądownictwa nie jest wiążący, w sytuacji w której kandydaci na stanowiska sędziowskie spełnili ustawowe wymagania i przeszli procedurę kwalifikacyjną oraz zostali przedstawieni przez KRS we wniosku o powołanie, zaś brak było konstytucyjnoprawnych przeszkód do ich nominacji, 5) brak uzasadnienia odmowy nominacji, które utrudnia weryfikację jego legalności i właściwego skorzystania Prezydenta RP z jego prerogatywy oraz pozbawia kandydatów możliwości poznania motywów odmowy.

Rozwijając zarzuty skargi jej autor wskazał, iż w świetle powołanych przepisów prawa skarżącym przysługuje prawo podmiotowe w zakresie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, zgodnie z wnioskiem Krajowej Rady Sądownictwa, zaś Prezydent RP nie miał żadnych podstaw prawnych do podjęcia decyzji o odmowie nominacji. Prerogatywa Prezydenta RP do powoływania sędziów sprowadza się do wykonywania konstytucyjnego obowiązku. Zakres swobody głowy państwa wyznaczają przesłanki nominacji, ramy procedury nominacji, prawa i obowiązki osób nominowanych. Wykonywanie prerogatywy w zakresie powoływania sędziów musi uwzględniać fundamentalne zasady gwarantowane Konstytucją, takie jak zasada niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 173 i art. 178 Konstytucji RP) oraz zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji RP). Zasada legalizmu nakazuje poszanowanie kompetencji innych organów, w tym niewkraczanie w te kompetencje bez wyraźnej podstawy prawnej oraz działanie zawsze na podstawie i w granicach prawa. Prezydent RP nie ma kompetencji do oceny kwalifikacji kandydatów na stanowiska sędziowskie, opiniowania oraz rozpatrywania ich kandydatur - kompetencje te należą do innych podmiotów i organów. Decyzja o skorzystaniu z prerogatywy nie może być podejmowana dowolnie, na podstawie swobodnego uznania.

Z uwagi na powyższe uchybienia pełnomocnik skarżących wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w części odnoszącej się do skarżących, tj. w pkt 2, 8 i 10, na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a.,

2) uznanie, na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a., uprawnienia do powołania skarżących: a) K. H. do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Apelacyjnego w [...], b) A. P. do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Okręgowego w [...], c) A. P.o do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Rejonowego [...], wynikającego z art. 179 w zw. z art. 144 ust. 1 i 3 pkt 17 Konstytucji RP oraz art. 55 § 1 i 2 p.u.s.p. w zw. z art. 61, art. 63 oraz art. 64, art. 57 § 1, art. 57ah 1 i 5, art. 58 2 i 4, art. 60 p.u.s.p. oraz art. 37 u.k.r.s.;

3) zasądzenie od Prezydenta RP na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pełnomocnik stron nadto podniósł, iż skarżący dopełnili obowiązku uprzedniego wezwania Prezydenta RP do usunięcia naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik stron, mając na względzie regulacje wynikające z art. 179, art. 144 ust. 1, 2 i 3 pkt 17 Konstytucji RP, a także art. 2, art. 7 oraz art. 173 i art. 174 Konstytucji RP oraz poglądy doktryny odnoszące się do stosowania tychże norm prawnych podniósł, iż związanie Prezydenta RP wnioskiem Krajowej Rady Sądowniczej w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, wbrew stanowisku Kancelarii Prezydenta RP, nie oznacza jedynie obowiązku jego rozpatrzenia, a w konsekwencji uwzględnienie albo odmowę uwzględnienia takiego wniosku. Oznaczałoby to, iż Prezydent RP może w dowolny sposób korzystać z prerogatywy, wbrew normom Konstytucji i zasadzie legalizmu. Przyznanie słuszności temu stanowisku oznaczałoby dopuszczenie do odmowy nominacji bez jakiegokolwiek powodu, albo z powodu negatywnej oceny kwalifikacji kandydata, dokonanej już wcześniej w ramach procedury oceny kandydata przez organy sądowe i KRS. Jakkolwiek, powoływanie sędziów należy do uprawnień osobistych Prezydenta, to nie można tracić z pola widzenia charakteru tej czynności, jej wpływu na funkcjonowanie władzy sądowniczej, a także udziału innych uczestników tej procedury i ich kompetencji w tym zakresie. Niewątpliwie, kluczowy udział w procedurze powoływania sędziów bierze Krajowa Rada Sądownictwa. Prezydent nie może wszcząć procedury nominacji bez wniosku Krajowej Rady. Polska ustawa zasadnicza wprowadziła w tym zakresie system nominacji ograniczonej. Udział Krajowej Rady ma służyć zapewnieniu właściwej równowagi między kompetencjami nominacyjnymi Prezydenta, sprawującego władzę wykonawczą, a zasadą niezależności sądów jako odrębnej władzy (L. Garlicki, Komentarz do art. 179.... s. 4). Przedstawiając kandydatury na sędziego Krajowa Rada Sądownicza "stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów" (art. 186 ust. 1 Konstytucji RP). Udział Krajowej Rady Sądowniczej w procedurze nominacyjnej sędziów ogranicza kompetencje Prezydenta RP. Prezydent nie mógłby powołać na urząd sędziego osoby, wobec której Krajowa Rada Sądownicza nie złożyła wniosku. Jeżeli zaś taki wniosek wpłynął, głowa państwa, czuwając nad przestrzeganiem Konstytucji, może odmówić wykonania tego obowiązku gdy stwierdzi, że prowadziłoby to do naruszenia Konstytucji. Jeżeli zaś Prezydent RP stwierdzi, że brak jest przeszkód konstytucyjnych do realizacji prerogatywy, zobowiązany jest nominować przedstawionego przez Krajową Radę Sądowniczą sędziego. W tej sytuacji, odmowa powołania sędziego na wniosek Krajowej Rady Sądowniczej stanowi naruszenie Konstytucji oraz świadczy o arbitralności działania Prezydenta RP. W zakresie wykonywania prerogatyw Prezydent RP powinien uwzględniać istnienie konstytucyjnych przesłanek skorzystania z prerogatywy oraz weryfikować pojawienie się konstytucyjnych przeszkód do jej wykonania. W tym kontekście należy uznać, iż Prezydent RP jest związany spełnieniem przesłanek, które obligują go do wykonania prerogatywy, zaś pojawienie się jakiejkolwiek uznanej przez Konstytucję przeszkody winno wiązać się z powstrzymaniem od skorzystania z prerogatywy. Prezydent RP wykonując kompetencje, nie może dokonywać czynności sprzecznych z Konstytucją, a za takie należy uznać całkowicie dowolne korzystanie z prerogatyw, połączone z ingerencją w kompetencje innych konstytucyjnych organów oraz powstrzymaniem się od podania podstaw swojego działania. Brak zaś wskazania uzasadnienia swojej decyzji poddaje w wątpliwość zgodność działania Prezydenta RP z zasadą legalizmu.

W ocenie skarżących, wydane przez Prezydenta RP postanowienie jest podlegającym kontroli sadowoadministracyjnej aktem z zakresu administracji publicznej, który stwierdza uprawnienia wynikające z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Wynika to z faktu, iż organy władzy publicznej w celu realizacji powierzonych im zadań i kompetencji muszą posługiwać się określoną przez prawo formą działania: 1) aktem normatywnym, takim jak: rozporządzenie, zarządzenie, uchwała, inny akt wewnętrzny (regulamin, instrukcja) lub 2) aktem administracyjnym: decyzją, postanowieniem, koncesją, licencją, pozwoleniem, zezwoleniem, itp. Akt administracyjny jest w teorii prawa uznawany za podstawową formę prawną działania administracji publicznej. Jest to oparte w przepisach prawa władcze rozstrzygnięcie organu administracji wydawane w konkretnej sprawie i dotyczące indywidualnie oznaczonego adresata. Niewątpliwie Prezydent RP posiada kompetencję przyznaną mu na podstawie ustawy zasadniczej do wydawania zarówno aktów normatywnych, takich jak rozporządzenia czy zarządzenia, jak też aktów administracyjnych, takich jak decyzje i postanowienia. Postanowienie wydawane przez Prezydenta RP w sprawie powołania na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa na stanowisko sędziego nosi znamiona elementów przypisywanych aktom administracyjnym. Postanowienie, o którym mowa wydawane jest na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie zasadniczej. Prezydent RP na podstawie art. 179 w zw. z art. 144 ust. 1 i ust. 3 pkt 17 Konstytucji posiada kompetencje do powoływania sędziów. Skoro w ustawie zasadniczej zawarte jest szczegółowe upoważnienie Prezydenta RP do wydawania postanowień o powołaniu na stanowisko sędziego, to spełniony jest wymóg dotyczący aktu administracyjnego. Nadto akt ten jest skierowany do konkretnie wskazanych osób, o których prawach i obowiązkach Prezydent rozstrzyga, decydując o odmowie powołania na stanowiska sędziowskie, a zatem rozstrzygając w konkretnych, zaistniałych okolicznościach stanu faktycznego. Adresatem przedmiotowego aktu administracyjnego jest kandydat wyłoniony w drodze stosownej procedury przez Krajową Radę Sądownictwa na stanowisko sędziego, a więc jeden, konkretny, zindywidualizowany podmiot, który na mocy aktu Prezydenta RP nabywa prawo do pełnienia urzędu sędziego. Zatem wydane przez Prezydenta RP w dniu [...] czerwca 2016 r. postanowienie cechuje podwójna konkretność. Postanowienie to kształtuje w sposób władczy sytuację prawną kandydata na sędziego, bowiem w wyniku powołania na to stanowisko uzyskuje on prawa w zakresie pełnienia funkcji sędziego w określonym sądzie.

Zdaniem strony skarżącej powyższe decyduje o tym, iż przedmiotowy akt urzędowy Prezydenta RP należy uznać za wskazany w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. "inny niż określony w pkt 1-3 akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa". Rozstrzyga on bowiem władczo o sferze praw i obowiązków konkretnych osób. Niezbędnym zaś elementem aktu administracyjnego jest jego uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie takowego nie sporządzono. Brak uzasadnienia postanowienia utrudnia weryfikację przyczyn odmowy nominacji. Oznacza niemożność poznania motywów odmowy nominacji oraz utrudnia weryfikację zgodności z prawem postanowienia i rodzi konsekwencje w postaci wątpliwości co do prawidłowej realizacji prerogatywy prezydenckiej. Brak uzasadnienia odmowy nominacji zamyka sędziom i kandydatom na sędziego możliwość poznania i weryfikacji podstaw odmowy nominacji. Nie może jednak oznaczać braku możliwości dokonania kontroli rozstrzygania o uprawnieniach kandydatów na sędziego przez właściwy sąd.

W odpowiedzi na skargę Prezydent RP wniósł o odrzucenie skargi ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego w sprawie, a w razie przyjęcia skargi do rozpoznania o jej oddalenie, jako niezasługującej na uwzględnienie.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów Prezydent RP podniósł, iż sam fakt zakwalifikowania urzędu Prezydenta RP do władzy wykonawczej (art. 10 Konstytucji RP), z uwagi na jego pozycję ustrojową, nie implikuje tezy, iż pełni on rolę organu administracji publicznej. Funkcjonowanie Prezydenta RP opiera się bowiem w zasadniczym zakresie na normach konstytucyjnych. To powoduje, że działania te mają charakter niejako autonomiczny, niemieszczący się wśród typowych (wyróżnianych w nauce prawa administracyjnego) form prawnych. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2003 r. sygn. akt II SAB 419/02) "istnieją sfery działań Prezydenta RP, w których działa jako Prezydent RP, symbolizując majestat państwa i jego suwerenność" a w konsekwencji Prezydent "nie wykonuje administracji publicznej". Przytoczone stanowisko NSA jest konsekwentnie potwierdzane w obecnym orzecznictwie sądów administracyjnych, ugruntowując pogląd o nieprzystawalności reguł prawa postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego do wykonywania uprawnień przez Prezydenta RP. Tak więc brak jest możliwości zakwalifikowania Prezydenta RP do organów administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., gdyż jest on w istocie w szerokim rozumieniu organem władzy publicznej działającym w swoistych formach wynikających bezpośrednio z Konstytucji. W konsekwencji jako niewłaściwe jawią się przedstawione w skardze odnoszenie zasad prawa administracyjnego materialnego i procesowego do reguł, w oparciu o które działa Prezydent RP i to nie tylko ze względu na widoczną odrębność obu tych sfer, ale także przez wzgląd na to, że wewnętrzne zhierarchizowanie źródeł prawa powszechnie obowiązującego nakazuje interpretować przepisy ustawowe odwołując się do postanowień konstytucyjnych, nigdy zaś w odwrotnym kierunku. W opinii urzędu Prezydenta RP, ustawodawca świadomie odseparował zgłaszanie kandydatów na sędziów od procedury administracyjnej, a w konsekwencji od poddania jej przebiegu kontroli wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym stwierdzono, iż postępowanie o powołanie sędziego nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu k.p.a., nie jest w nim bowiem rozstrzygana indywidualna sprawa obywatela. Postanowienia nominacyjne Prezydenta RP nie stanowią aktów administracyjnych podlegających kontroli sądowo administracyjnej, gdyż ustanowienie powyższego uprawnienia Prezydenta RP w formie prerogatywy oznacza, iż Prezydent RP nie ma prawnego obowiązku uwzględnienia wniosku Krajowej Rady Sądownictwa, a akt powołania nie sprowadza się wyłącznie do potwierdzenia decyzji podjętej przez inny konstytucyjny organ państwa. Stanowisko powyższe jest powszechnie przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie (np. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2008, L. Garlicki w komentarzu do art. 179 Konstytucji, czy wyrok SN z dnia 10 czerwca 2009 r. sygn. akt III KRS 9/08).

Nadto, prawo dostępu do służby publicznej nie oznacza istnienia po stronie zainteresowanego jakiegokolwiek roszczenia o wykonywanie określonego zawodu związanego ze służbą publiczną. Nie można więc wywodzić żadnego prawa podmiotowego do powołania na określone stanowiska, w tym również na stanowiska sędziowskie. Wszelkie zasady i gwarancje dotyczące prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach powinny być realizowane na etapie postępowania wewnętrznego przed organami sądów oraz Krajową Radą Sądownictwa. Pogląd powyższy jest wyrażany zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie (tak np. w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt SK 37/08 lub w postanowieniu WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. II SA/Wa 2138/07).

Skarga powinna podlegać odrzuceniu, w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, określonego niewłaściwie przez skarżących jako inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przypadku odmiennej oceny Sądu, skarga powinna podlegać oddaleniu z uwagi na brak podstaw do jej uwzględnienia.

W piśmie procesowym z dnia 21 października 2016 r. pełnomocnik skarżących zanegował argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę oraz podtrzymał w całości zarzuty i wniosku zawarte w skardze.

Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie procesowym z dnia 9 listopada 2016 r. zgłosił udział w niniejszym postępowaniu oraz wniósł o uchylenie postanowienia Prezydenta RP z dnia [...] czerwca 2016 r. w części dotyczących skarżących, tj. w pkt 2, 8, 10.

Przywołując poglądy doktryny i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych Rzecznik Praw Obywatelskich przychylił się do przyjęcia wykładni art. 179 w zw. z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP, określających kompetencje Prezydenta RP powołania sędziów, w sposób który byłby zgodny z konstytucyjnymi standardami demokratycznego państwa prawa. Wskazał na potrzebę dokonania wykładni systemowej powołanych przepisów, w sposób uwzględniający prawa jednakowego dostępu do służby publicznej, prawa do sądu, zasadę niezawisłości sędziowskiej, zasadę legalizmu oraz zasadę demokratycznego państwa prawa. W tym taką interpretację wskazanych norm, która zapewni ochronę dostępu kandydata do urzędu sędziowskiego (lub sędziego) do służby publicznej na jednakowych zasadach. Wykładnia ta znajduje również uzasadnienie w prawie obywateli do niezawisłego i bezstronnego sędziego oraz ochrony niezależności sędziostwa. Sposób powoływania sędziów powinien bowiem stanowić gwarancję dla niezawisłości sędziowskiej oraz eliminować ryzyko politycznego wpływu na proces nominacji sędziów.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, przedmiotowa sprawa stanowi przykład, w którym błędna wykładnia norm konstytucyjnych prowadzi do zachowania równowagi pomiędzy władzą sądowniczą a wykonawczą. Zwiększa to ryzyko kształtowania praktyki sprawowania władzy pod nadmiernym wpływem uwarunkowań politycznych. Dokonując zaś wykładni stosowania prerogatywy wyrażonej w art. 179 w zw. z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP, Prezydent RP naruszył normy wynikające z art. 2 i art. 7 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP, co powinno skutkować uchyleniem postanowienia w zaskarżonej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1652/16, po rozpatrzeniu wniosku [...] Fundacji [...] z siedzibą w [...], dopuścił wnioskującą organizację społeczną do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 184 Konstytucji RP, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje, zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W świetle § 3 powołanego artykułu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] o odmowie powołania skarżących do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a. Z tego względu nie podlega ono kognicji sądu administracyjnego. Postanowienie to nie podlega kontroli sądu administracyjnego również na podstawie przepisów ustaw szczególnych, o których mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Tym samo należało uznać skargę na postanowienie Prezydenta RP z dnia [...] czerwca 2016 r. za niedopuszczalną.

Wbrew zarzutom skargi, zaskarżone postanowienie nie zostało wydane przez Prezydenta RP w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Podkreślenia wymaga, iż doktryna różnie definiuje pojęcie administracji publicznej, jednakże zawsze łączy się ono z wykonywaniem zadań publicznych (działalności publicznej) określonych w źródłach prawa powszechnie obowiązującego (patrz. prof. dr hab. Jerzy Supernat "Pojęcie administracji publicznej" Przegląd Prawa Publicznego nr 12/2007, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, str. 10,11). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza Prezydenta RP do władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2 Konstytucji), co jednak nie oznacza, że można twierdzić, iż Prezydent należy do administracji publicznej. Pojęcie władzy wykonawczej (egzekutywy) jest bowiem szersze od pojęcia administracji publicznej i zawiera w sobie także prowadzenie polityki państwa, nadawanie kierunków działania, kompetencje kontrolne i nadzorcze (Jan Zimmermann "Prawo administracyjne" Zakamycze 2005, str. 171).

Zdaniem Sądu, kompetencja Prezydenta RP zarówno w zakresie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego jak i odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego jest specjalną prerogatywą Prezydenta RP jako głowy państwa. Jest to czynność niezawisła i dyskrecjonalna, która nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Termin "prerogatywy" kojarzony jest często z dyskrecjonalnymi, bardzo konkretnymi, uprawnieniami głowy państwa, których realizacja wywołuje znamienne skutki w zakresie stosunków z organami poszczególnych władz (Anna Frankiewicz "Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP", Zakamycze 2004, str. 146). Działania Prezydenta RP podejmowane w ramach "specjalnych prerogatyw" nie stanowią stosowania prawa ani spełniania funkcji administracyjnej (administrowania) (Jan Zimmermann "Prawo administracyjne" Zakamycze 2005, str. 171). Nie mogą być one tym samym zaskarżone do sądu administracyjnego i nie są zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Przyjmując takie stanowisko, zdaniem Jana Zimmermanna, nie jest właściwe nazywanie Prezydenta organem administracji publicznej. Pogląd ten, w odniesieniu do działania Prezydenta RP polegającego na wydaniu aktu o odmowie powołania skarżących do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

Dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko jednolicie aprobuje. Wskazuje przy tym, iż powołanie na stanowisko sędziego reguluje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawa Prawo o ustroju sądów powszechnych. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt SK 37/08 stwierdził, że "...podstawą powoływania sędziów jest norma konstytucyjna, tj. art. 179 Konstytucji, a nie przepis kwestionowany przez skarżących. (...) problematykę odmowy powołania sędziego przez Prezydenta postrzega się jako zagadnienie z zakresu interpretacji norm konstytucyjnych i stosowania art. 179 Konstytucji, a niejako problem hierarchicznej niezgodności norm konstytucyjnych i ustawowych". Według art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony". Zgodnie z art. 55 § 1 ustawy o ustroju sądów powszechnych "Sędziów sądów powszechnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa". Regulacja w Konstytucji i ustawie - Prawo o ustroju sądów powszechnych została w zakresie powoływania obsady personalnej sądów powszechnych ograniczona do regulacji kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Brak regulacji materialnoprawnej, która byłaby przedmiotem autorytatywnej konkretyzacji przy wykonywaniu przez Prezydenta kompetencji. Regulacja taka jest wynikiem przypisania tego zakresu kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do kompetencji ustrojowej wynikającej z miejsca tego organu w systemie organów państwowych. Zgodnie z art. 126 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej (ust. 1). Prezydent Rzeczypospolitej czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium (ust. 2). Prezydent Rzeczypospolitej wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach (ust. 3)". Tak wyznaczona pozycja ustrojowa, następnie skonkretyzowana w przepisach Konstytucji Rzeczypospolitej zakresem kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, daje podstawy do wyprowadzenia, że w realizacji konstytucyjnych kompetencji nie wykonuje administracji publicznej, co nie oznacza, że ustawy szczególne mogą taką kompetencję przypisać. Regulacja konstytucyjna kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej powoływania sędziów, powtórzona w regulacji ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, nie stanowi działalności administracji publicznej. Powołanie obsady personalnej organów suwerena, jakim są organy wymiaru sprawiedliwości, orzekające w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, nie jest działalnością administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko przyjęte w uchwale z dnia 9 listopada 1998 r. (OPS 4/98), wedle którego w zakresie w jakim Prezydent RP działa jako głowa Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa, jego suwerenność, w pełni uznaniowa władza Państwa wykracza poza sfery działalności administracyjnej, nie jest wykonywaniem administracji publicznej. Nie podlega zatem kontroli sądu administracyjnego (patrz. postanowienia NSA: z dnia 30 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 3129/12, z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1785/12 i I OSK 1786/12, z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1887/12 i I OSK 1889/12, z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1883/12).

Nie sposób nie dostrzec, iż w środowisku naukowym zaprezentowany powyżej pogląd spotkał się również z głosami krytycznymi, opowiadającymi się za kontrolą działań Prezydenta RP w ramach przyznanych mu konstytucyjnie prerogatyw, z uwagi na ograniczenie władzy prawem i kontrolę społeczną (patrz glosa Marcina Stębelskiego i Jarosława Sułkowskiego do postanowienia z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1883/12). Zwłaszcza obecnie, w dobie konfliktu konstytucyjnego, doktryna coraz częściej opowiada się za potrzebą dopuszczalności drogi sądowej, jako właściwej do weryfikacji prawidłowości korzystania z prerogatyw przysługujących Prezydentowi RP – przykładowo Zbigniew Kmieciak, O pojęciu rządów prawa, Państwo i Prawo 9/2016. Za tą koncepcją opowiadają się również skarżący i uczestnicy postępowania.

Sąd w niniejszej sprawie nie znajduje podstaw, aby odstąpić od dotychczas przyjętej linii orzeczniczej. Dostrzec należy, iż porządek prawny regulujący powyższą materię nie uległ zmianie. Konstytucyjne prerogatywy Prezydenta w zakresie powoływania sędziów na urząd sędziego kształtują się w ten sam sposób jak wówczas, gdy zostały poddane wielokrotnej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmianie uległy jedynie uwarunkowania społeczno – polityczne, jednakże jest to czynnik, który zdaniem Sądu, nie daje podstaw do odmiennej wykładni wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Przyjęcie przeciwnego stanowiska oznaczałoby ingerencję orzeczenia sądowego w zagwarantowane konstytucje wyłączne uprawniania Prezydenta RP. Konstytucja RP w art. 145, za popełnienie przez Prezydenta RP deliktu konstytucyjnego, przewiduje odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu. Nie jest rolą sądu administracyjnego ocena, czy z przysługujących prerogatyw Prezydent RP korzysta w sposób zgodny z konstytucją, czy też nie.

Wzmacniając argumentację świadczącą o aktualności zaprezentowanego wyżej poglądu należy zwrócić uwagę na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt K 18/09, w którym Trybunał stwierdził, iż "Prezydent, jako najwyższy przedstawiciel państwa i gwarant ciągłości władzy państwowej, winien czuwać nad przestrzeganiem Konstytucji, stać na straży suwerenności państwa, nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium, posługując się w realizacji tych zadań kompetencjami ujętymi w Konstytucji i ustawach (zob. P. Sarnecki, uwaga 4 do art. 126 Konstytucji, [w:] Konstytucja ...). Elementem tego mechanizmu jest więc także prawidłowa realizacja kompetencji w zakresie powoływania sędziów, polegająca na sprawnym działaniu Prezydenta w terminie niezwłocznym, którego długość będzie każdorazowo zależała od konkretnego postępowania nominacyjnego. Taka interpretacja dopuszcza możliwość zaistnienia w realizacji przez Prezydenta jego kompetencji uzasadnionego opóźnienia, mogącego powstać na przykład w wyniku analizy kandydatur przedstawionych we wniosku KRS czy konieczności wstrzymania procedury nominacyjnej ze względu na toczące się w sprawie danego kandydata postępowanie dyscyplinarne. Tym samym pozwala na prawidłową realizację przez Prezydenta jego prerogatywy, umożliwiając mu dokonanie rzetelnej oceny kandydatur przedstawionych we wniosku KRS. Jest spójna z ugruntowanym poglądem, że rola Prezydenta w procedurze nominacyjnej nie sprowadza się tylko do roli "notariusza", potwierdzającego podejmowane gdzie indziej decyzje (zob. L. Garlicki, op. cit.), lecz dokonuje on samodzielnej oceny przedstawionych mu kandydatur i w konsekwencji może odmówić uwzględnienia wniosku KRS. Należy mu przyznać prawo odmowy spełnienia wysuniętych wniosków, jeżeli jego zdaniem sprzeciwiałyby się one wartościom, na straży których postawiła go Konstytucja (zob. P. Sarnecki, uwaga 10 do art. 126 Konstytucji, op. cit.)".

Wbrew zarzutom skargi, nie ma podstaw prawnych do kwalifikacji postanowienia Prezydenta RP jako aktu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak wynika to z ugruntowanego orzecznictwa (patrz powołane postanowienie o sygn. akt I OSK 1885/12), nie ma podstaw do zakwalifikowania tej strefy działania do działania z zakresu administracji publicznej, jak też z normy kompetencyjnej art. 179 Konstytucji RP i art. 55 ust. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych nie można wyprowadzić normy materialnoprawnej dającej podstawę do stwierdzenia uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Brak jest także bezpośredniego prawa podmiotowego kandydata na stanowisko sędziego. Tym samym nie ma podstaw do kwalifikowania działania Prezydenta RP jako aktu stwierdzającego uprawnienie wynikające z mocy przepisów prawa. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt SK 37/08 stwierdził jednoznacznie, iż: "Podstawę prawną postanowienia (...) stanowi bowiem norma konstytucyjna, a nie – zaskarżona w niniejszej sprawie norma ustawowa. Kompetencja Prezydenta do powołania wskazanego przez KRS kandydata na urząd sędziego została w sposób kompletny uregulowana w art. 179 Konstytucji i ma charakter prerogatywy". Zatem postanowienie o odmowie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego nie stanowi stosowania prawa w znaczeniu dosłownym i nie jest wykonywaniem administracji publicznej. Prezydent nie spełnia w tym zakresie funkcji administracyjnej. Zaskarżone postanowienie stanowi realizację autonomicznych i uznaniowych uprawnień Prezydenta. Tak jak powołanie do pełnienia urzędu jest czynnością Prezydenta niezawisłą, dyskrecjonalną, w wyniku której głowa państwa nadaje konkretnej osobie uprawnienie do sprawowania władzy sądowniczej, tak i odmowa powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego stanowi dyskrecjonalną czynność Prezydenta.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 postanowienia.

W myśl art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu w pkt 2 postanowienia zwrócono wpis od skargi.