Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na zarządzenie Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 23 kwietnia 2015 r., nr 183/Or/2015 w przedmiocie trybu ustalania opłat odpowiadających ponoszonym przez Urząd Miasta dodatkowym kosztom udostępniania informacji publicznej 1) stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2) zasądza od Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle wydał 23 kwietnia 2015 r. zarządzenie Nr 183/0r/2015 w sprawie określenia trybu ustalania opłat odpowiadających ponoszonym przez Urząd Miasta Kędzierzyn-Koźle dodatkowym kosztom udostępniania informacji publicznej na wniosek osoby wykonującej prawo dostępu do tej informacji, związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (dalej: zarządzenie). W podstawie prawnej powyższego aktu wskazał art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, z późn. zm. - zwanej dalej u.d.i.p.), jak też art. 31 i art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą). W przedmiotowym zarządzeniu Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle zdefiniował m.in. pojęcie "dodatkowych kosztów", "dodatkowych kosztów rzeczowych" i "dodatkowych kosztów osobowych." Określił tryb ustalania wysokości opłat odpowiadających dodatkowym kosztom ponoszonych przez Urząd Miasta Kędzierzyn-Koźle w związku ze wskazanym przez wnioskodawcę sposobem udostępnienia informacji publicznej lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Uzasadniając wydanie zarządzenia podano, iż opłaty pobierane na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. z tytułu dodatkowych kosztów udostępniania informacji publicznej winny zawsze zostać powiązane z rzeczywistymi kosztami poniesionymi przez organ w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia informacji. Koszty te mogą mieć charakter rzeczowy lub osobowy i być różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnianiu informacji publicznej. W szczególności dotyczy to opłaty dodatkowej pobieranej z tytułu wykonywania przez pracowników Urzędu Miasta Kędzierzyn-Koźle dodatkowych czynności uzasadnionych koniecznością realizacji pracochłonnego żądania udostępnienia informacji przetworzonej. Wskazano, że nie ma podstaw prawnych dla ustalania zryczałtowanej stawki dodatkowych kosztów dla wszystkich rodzajów dodatkowych czynności związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Odnotowano, iż zarządzenie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do pracowników Urzędu Miasta Kędzierzyn-Koźle, określającym podział zadań i odpowiedzialności w toku ustalania opłat odpowiadających dodatkowym kosztom udostępnienia informacji publicznej na wniosek osoby wykonującej prawo dostępu do tej informacji.

Zarządzenie zostało przedłożone Wojewodzie Opolskiemu w celu zbadania jego legalności przez organ wykonawczy gminy Kędzierzyn-Koźle w dniu 25 czerwca 2015 r. (data wpływu wersji elektronicznej), natomiast oryginał wpłynął do organu nadzoru 29 czerwca 2015 r.

Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego zarządzenia Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle, z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 15 u.d.i.p. oraz art. 7 Konstytucji RP. Wojewoda, kwestionując zarządzenie podkreślił, że zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy prawa miejscowego i akty kierownictwa wewnętrznego muszą być zgodne z aktami wyższego rzędu. Ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie wyposażył organów samorządu terytorialnego w kompetencję do uszczegóławiania aktem wewnętrznym zasad ustalania opłat za udostępnienie informacji publicznej. Wojewoda wyjaśnił, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 u.d.i.p.). Obowiązek udostępniania informacji publicznej został nałożony na szeroki krąg podmiotów dysponujących tą informacją (art. 4 u.d.i.p.), w tym również na organy samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 1). Ustawodawca, na mocy art. 7 ust. 2 u.d.i.p., wprowadził zasadę, że dostęp obywateli do informacji publicznej jest bezpłatny, z wyjątkiem wynikającym z art. 15 u.d.i.p., który przewiduje możliwość obciążenia wnioskodawcy opłatą za poniesione przy jej udostępnieniu dodatkowe koszty wynikające ze wskazanej przez niego formy lub sposobu jej udostępnienia. Wobec tego uznał, że zarządzenie podjęte zostało bez podstawy prawnej, gdyż w dniu jego wydania nie było w obowiązującym prawie przepisu upoważniającego organ wykonawczy gminy do podejmowania aktów prawnych określających tryb ustalania opłat odpowiadających ponoszonym przez Urząd Miasta Kędzierzyn-Koźle dodatkowym kosztom udostępniania informacji publicznej na wniosek osoby wykonującej prawo dostępu do tej informacji, związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Odnotował, że wprawdzie na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. można obciążyć wnioskodawcę opłatą odpowiadającą dodatkowym kosztom udostępnienia informacji publicznej, jednakże ustawodawca nie sformułował żadnego upoważnienia do wydawania przez organ wykonawczy gminy aktu wewnętrznego dookreślającego zasady ustalania tej opłaty. Nadto również wskazane jako podstawa prawna tego aktu artykuły 31 i 33 ust. 3 ustawy nie zawierają umocowania organu wykonawczego gminy do wydania aktu niższego rangą, dotyczącego zasad ustalania dodatkowych opłat za udostępnienie informacji publicznej. Z treści art. 31 wynika wyłącznie kompetencja wójta do kierowania bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentowania jej na zewnątrz, natomiast art. 33 ust. 3 stanowi, iż wójt jest kierownikiem urzędu.

Organ nadzoru zauważył, że podejmując powyższe zarządzenie Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle wykroczył zatem poza zakres swoich kompetencji, czym naruszył w sposób istotny art. 7 ust. 2 u.d.i.p., wprowadzający zasadę bezpłatnego dostępu do informacji publicznej. Ogranicza bowiem wnioskodawcom dostęp do bezpłatnie udzielanej informacji publicznej, nakładając na nich obowiązek ponoszenia nadmiernych i nieuzasadnionych "dodatkowych" kosztów tego udostępnienia, ponieważ wyjątek wynikający z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. przewidziany został wyłącznie dla sytuacji, gdy w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podmiot udostępniający ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem lub formą udostępnienia informacji publicznej. W takim wypadku podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot udostępniający informację publiczną może żądać opłaty dodatkowej, jeżeli w konkretnym przypadku uzna to za uzasadnione. Zaakcentował, że z treści art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie można wywieść obowiązku żądania od wnioskodawcy uiszczenia dodatkowej opłaty w każdym przypadku powstania kosztów dodatkowych.

Wojewoda stwierdził, że z brzmienia § 2 ust. 1 zarządzenia wynika, że dodatkowa opłata będzie ustalana w każdym wypadku wystąpienia konieczności poniesienia przez Urząd Miasta Kędzierzyn-Koźle dodatkowych kosztów udostępnienia informacji publicznej w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, z uwzględnieniem trybu określonego w ust. 2-6, a więc postanowienia te modyfikują w sposób nieuprawniony normę prawną wynikającą z treści art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Poza tym, według Wojewody, w przedmiotowej sprawie została przekroczona ustawowo określona maksymalna wysokość dodatkowych kosztów, jakimi można obciążyć wnioskodawcę, gdyż ustalona na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 1 pkt 14 zarządzenia wysokość opłaty obejmuje koszty osobowe obliczone w oparciu o indywidualne stawki wynagrodzenia pracownika wykonującego w godzinach nadliczbowych dodatkowe czynności związane z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Sytuacja taka będzie miała miejsce, jeżeli wysokość żądanej opłaty dodatkowej przekroczy wysokość odpowiadającą rzeczywistym dodatkowym kosztom jej udostępnienia. Organ nadzoru dodał, że przyjęcie, iż pracownicy Urzędu Miasta Kędzierzyn-Koźle, przygotowując odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej będą to robić poza godzinami swojej pracy, tj. w ramach nadgodzin, prowadzi do naruszenia prawa. Ustalanie bowiem dodatkowych kosztów udzielenia informacji publicznej w ten sposób prowadzi do naruszenia art. 15 ust. 1 u.d.i.p., gdyż ustawodawca przewiduje w nim fakultatywność obciążania wnioskodawcy dodatkowymi kosztami wynikającymi z wybranej formy udostępnienia informacji publicznej. Jednakże w przypadku obciążenia wnioskodawcy takimi kosztami należy mieć na uwadze "odpowiedniość" tych kosztów. Opłata żądana za dodatkowe koszty udzielania informacji publicznej musi być ściśle powiązana z rzeczywistymi dodatkowymi kosztami jej wytworzenia i udostępnienia. Organ podkreślił, że realizowanie zadań publicznych, w tym m. in. udzielanie obywatelom informacji publicznej, mieści się w zakresie normalnych obowiązków pracowników zatrudnionych w Urzędzie. Dlatego nie ma podstaw do obciążania wnioskodawców z tego tytułu dodatkowymi kosztami osobowymi, gdy takie koszty dodatkowe nie powstają. Na poparcie swego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 266/14; WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 338/13, jak również w wyroku NSA z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 307/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie organu administracji samorządowej, rację ma Wojewoda, iż z samego tylko art. 15 ust. 1u.d.i.p. nie można wywieść upoważnienia do wydania przez organ wykonawczy aktu kierownictwa wewnętrznego określającego sposób ustalania dodatkowych kosztów udostępniania informacji publicznej na wniosek, jednakże podstawę taką można wywieść z treści art. 31 i 33 ust. 3 ustawy. W ocenie organu administracji, zaskarżone zarządzenie, jako akt kierownictwa wewnętrznego, skierowany do pracowników Urzędu Miasta Kędzierzyn-Koźle, a dotyczący sposobu organizacji ich pracy i wytycznych, jakimi mają się kierować przy wykonywaniu obowiązków pracowniczych, ma podstawę prawną w ostatnio wymienionych przepisach. Podkreślił, iż normy zawarte w zarządzeniu skierowane zostały do pracowników Urzędu, a nie do osób wnioskujących o udostępnienie informacji publicznej. Wskazówki stanowiące podstawę do ustalania indywidualnych opłat odpowiadających rzeczywistym dodatkowym kosztom poniesionym przez Urząd w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji publicznej lub koniecznością przekształcenia tejże informacji w formę wskazaną we wniosku powinny mieć charakter jawny, dlatego nadano im formę aktu kierownictwa wewnętrznego. Prezydent uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nałożenie na wnioskodawców nadmiernych i nieuzasadnionych dodatkowych kosztów tego udostępnienia, skoro z definicji dodatkowych kosztów udostępnienia informacji publicznej na wniosek, zawartej w § 1 pkt 12 zarządzenia, wynika wprost, iż są to rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania Urzędu Miasta, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe, poniesione przez Urząd Miasta w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, o których mowa wart. 15 ust. 1u.d.i.p. Regulacja § 2 ust. 1 zarządzenia mieści się w ramach dyspozycji art. 15 ust. 1 u.d.i.p., która przewiduje w tej materii uznaniowość organu administracji publicznej. Zarządzenie nie zawiera nakazu każdorazowego pobierania opłaty z tytułu dodatkowych kosztów udostępnienia informacji publicznej, a jedynie wskazuje czynności, które należy podjąć (w tym dotyczące ustalenia opłaty) w przypadku, gdy podmiot udostępniający - po analizie spełnienia przesłanek określonych w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. - zamierza skorzystać z takiej możliwości. W celu usunięcia wątpliwości w tym zakresie Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle dokonał stosownej zmiany kwestionowanego zarządzenia, uzupełniając treść przepisu § 2 ust. 4 o nakaz rozważenia przez upoważnionego pracownika Biura Informacji i Promocji Miasta, czy taką opłatę pobrać, czy odstąpić od jej pobrania.

Odnosząc się do zarzutu Wojewody dotyczącego naruszenia przekroczenia określonej w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. maksymalnej wysokości dodatkowych kosztów, jakimi można obciążyć wnioskodawcę, Prezydent stwierdził, iż skarżący w sposób nieprawidłowy zinterpretował treść postanowień zarządzenia w zakresie obciążania wnioskodawcy dodatkowymi kosztami osobowymi powstałymi w procesie realizacji wniosku o udostępnienie informacji. W świetle bowiem przepisów zarządzenia, o dodatkowych kosztach osobowych udostępniania informacji publicznej na wniosek można mówić tylko wtedy, gdy rzeczywiście one powstaną, tj. gdy określony pracownik Urzędu Miasta będzie musiał wykonać dodatkowe czynności, związane z realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej poza normalnymi godzinami swojej pracy, tj. w godzinach nadliczbowych (§ 1 pkt 14). Wówczas, do ich obliczenia zastosowane zostaną indywidualne stawki wynagrodzenia pracownika wykonującego w godzinach nadliczbowych dodatkowe czynności związane z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Prezydent powołał się w tym zakresie na utrwaloną linię orzecznictwa sądów administracyjnych wskazującą, że dodatkowymi kosztami udostępnienia informacji publicznej mogą być, obok kosztów rzeczowych, również koszty osobowe, tj. koszty pracy wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. Zarządzenie zatem formalizuje czynności wewnętrzne organu administracji samorządowej związane z realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w tym dotyczące ustalania opłat z tytułu kosztów dodatkowych powstałych w związku z udostępnianiem tej informacji. Zarządzenie nie wprowadza, jak sugeruje skarżący, sztywnych zasad, według których wysokość opłaty za udostępnienie informacji publicznej ma być ustalana (a tym bardziej nie wprowadza ich w formie z góry ustalonej, tj. zryczałtowanej). Stanowi jedynie zbiór wytycznych, jakimi kierować się powinni pracownicy Urzędu przy ustalaniu wysokości tychże opłat, pod warunkiem "rzecz jasna" zaistnienia przesłanek ich ustalenia. Z treści zarządzenia wynika również zasada, zgodnie z którą, opłaty te powinny być ustalane każdorazowo (indywidualnie), i powinny odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.). Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy zostały ustalone w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm., dalej: także zwanej ustawą), według którego akt, tego rodzaju, sprzeczny z prawem jest nieważny. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 ustawy. Według art. 93 ust. 1 ustawy, po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może tylko zaskarżyć kwestionowane akty do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął ten ustawowy 30-dniowy termin, organ nadzoru złożył skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle do Sądu. Zgodnie z art. 94 ustawy nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust.1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, i istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, to sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2).

Przyjdzie przypomnieć, że przedmiotem kontroli Sądu jest zarządzenie Nr 183/0r/2015 Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 23 kwietnia 2015 r. w sprawie określenia trybu ustalania opłat odpowiadających ponoszonym przez Urząd Miasta Kędzierzyn-Koźle dodatkowym kosztom udostępniania informacji publicznej na wniosek osoby wykonującej prawo dostępu do tej informacji, związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (dalej: także zarządzenie). W przedmiotowym zarządzeniu Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle określił tryb ustalania wysokości opłat odpowiadających dodatkowym kosztom ponoszonych przez Urząd Miasta Kędzierzyn-Koźle w związku ze wskazanym przez wnioskodawcę sposobem udostępnienia informacji publicznej lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.

Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżone zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, a mianowicie bez podstawy prawnej.

Trzeba dostrzec, że materialnoprawną podstawę wydania przez Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle zaskarżonego zarządzenia był art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, z późn. zm. - zwanej dalej również u.d.i.p.) oraz art. 31 i art. 33 ust. 3 ustawy. Zdaniem Sądu, zgodzić się należy z Wojewodą, że żaden z tych przepisów nie kształtuje uprawnienia prezydenta miasta do regulowania w drodze zarządzenia kwestii dotyczących trybu ustalana i pobierania opłat za udostępnienie informacji publicznej. Od razu należy wyjaśnić, że w myśl art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy organem gminy jest prezydent miasta. I tak, na mocy art. 31 ustawy prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Po myśli art. 33 ust. 3 ustawy prezydent miasta jest kierownikiem urzędu. Poza tym, według art. 33 ust. 2 ustawy, nadaje regulamin organizacyjny urzędu gminy w drodze zarządzenia. Wydaje on również zarządzenia w innych sprawach, konkretnie wskazanych w przepisach ustawy o samorządzie gminnym (por. art. 26a ust. 1, art. 31b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 i art. 98 ust. 3). Dodać warto, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż prezydent może wydawać zarządzenia także w innych sprawach pozostających w zakresie jego kompetencji (np. w sprawie powoływania i odwoływania kierowników jednostek kultury). Natomiast na podstawie art. 33 ust. 3 uprawniony jest jedynie do podejmowania zarządzeń pozostających w ramach jego uprawnień jako kierownika urzędu, mających charakter wewnętrzny.

W ocenie Sądu, zaskarżone zarządzenie, zważywszy na skutki jakie ze sobą niesie w postaci ustalania i obciążenia opłatami podmiot uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji, pozostaje poza sferą wewnętrzną, jak również wykracza poza zakres spraw związanych z organizacją urzędu. Podstawa prawna do wydania zaskarżonego zarządzenia nie wynika również z przepisów ustawy o dostępie do informacji, a w szczególności z treści art. 15 ust. 1. Trzeba także odnotować, że zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.i.p. dostęp do informacji publicznej, co do zasady jest bezpłatny, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 15 u.d.i.p. Stosownie do tej regulacji, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Wykładnia art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, iż przepisy tej ustawy regulują zasady i tryb udostępniania informacji oraz przypadki ponoszenia kosztów za udostępnienie informacji, ale wyłącznie w sprawach indywidualnych. Ustalenie kosztów udostępnienia informacji publicznej, których poniesienie uzasadnia treść art. 15 ust. 1 u.d.i.p., następuje w piśmie skierowanym do wnioskodawcy w trybie art. 15 ust. 2 tej ustawy. Koszty są ustalane w toku realizacji każdorazowego wniosku o udzielenie informacji publicznej, a zatem podstawę ich ustalenia nie może stanowić zarządzenie określające sposób ustalania opłaty, czy też precyzujące koszty związane z daną formą czy sposobem udostępnienia informacji publicznej. W żadnym razie z przywołanych przepisów nie wynika możliwość zdefiniowania pojęć użytych w ustawie, jak też określania trybu ustalania opłat za udostępnienie informacji publicznej w drodze zarządzenia organu gminy.

Odnosząc się natomiast do wyjaśnień Prezydenta, iż w sprawie nie doszło do przekroczenie określonej w dyspozycji art. 15 ust. 1 u.d.i.p. maksymalnej wysokości dodatkowych kosztów, jakimi można obciążyć wnioskodawcę, a skarżący Wojewoda w sposób nieprawidłowy zinterpretował treść postanowień zarządzenia w zakresie obciążania wnioskodawcy dodatkowymi kosztami osobowymi powstałymi w procesie realizacji wniosku o udostępnienie informacji, stwierdzić przyjdzie, że nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie Sądu, w tej kwestii odnotować należy, że niewątpliwie orzecznictwo podnosi, że żądana przez organ opłata powinna odpowiadać kosztom rzeczywistym, realnym, adekwatnym do poniesionych. Jednocześnie, co warto zaakcentować, opłata powinna być obiektywna, zatem powiązanie jej z indywidualnym wynagrodzeniem pracownika wykonującego w godzinach nadliczbowych dodatkowe czynności związane z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku powoduje, że wprawdzie opłata została urealniona, lecz ustalenie jej wysokości oparto na nieodpowiednim mierniku. Zastosowany miernik prowadzi bowiem do sytuacji, iż wysokość opłaty będzie uzależniona od wielkości wynagrodzeniem pracownika wykonującego dodatkowe czynności, czyli im wyższe wynagrodzenie tym wyższe koszty osobowe mające wpływ na dodatkowe koszy opłaty. Ponadto, w ocenie Sądu, Wojewoda prawidłowo stwierdził, że Prezydent w niniejszej sprawie dopuścił sytuację, iż pracownicy Urzędu Miasta Kędzierzyn-Koźle, przygotowując odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej będą mogli to robić poza godzinami swej pracy, tj. w ramach nadgodzin. Powyższe wywody Prezydenta kwestionujące nieprawidłową interpretację omówionego zarządzenia przez organ nadzoru jedynie potwierdzają, iż regulacje zawarte w zarządzeniu budzą uzasadnione wątpliwości. Przyjęcie takiego "trybu ustalania" opłat odpowiadających ponoszonym przez Urząd dodatkowym kosztom udzielenia informacji publicznej narusza art. 15 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ przepis ten stanowi o uznaniowości obciążania wnioskodawcy dodatkowymi kosztami wynikającymi z wybranej formy udostępnienia informacji publicznej, zaś w przypadku obciążenia wnioskodawcy takimi kosztami wymagane jest ustalenie ich wysokości w sposób należyty. Zaproponowane przez Prezydenta rozwiązanie prowadzi natomiast do nałożenia na wnioskodawców nadmiernych i nieuzasadnionych kosztów. Poza tym, jak słusznie wywodzi organ nadzoru, realizowanie zadań publicznych, czyli m.in. udzielanie obywatelom informacji publicznej, mieści się w zakresie normalnych obowiązków pracowników zatrudnionych w Urzędzie, wobec tego nie ma podstaw do obciążania wnioskodawców z tego tytułu dodatkowymi kosztami osobowymi wówczas, gdy oczywiście takie koszty dodatkowe nie powinny powstać.

Trafnie również wskazuje Wojewoda, że z brzmienia § 2 ust. 1 zarządzenia wynika, że dodatkowa opłata będzie ustalana w każdym wypadku wystąpienia konieczności poniesienia przez Urząd dodatkowych kosztów udostępnienia informacji publicznej, w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, z uwzględnieniem trybu określonego w ust. 2-6. Postanowienia zawarte w § 2 modyfikują zatem normę prawną wynikającą z treści art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Późniejsza zmiana brzmienia § 2 ust. 4 zarządzenia nie ma wpływu na ocenę spornego zarządzenia, gdyż Sąd dokonał oceny tego aktu w brzmieniu pierwotnym.

W konsekwencji, Wojewoda Opolski prawidłowo wywiódł, że skoro wydając sporne zarządzenie Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle bezpodstawnie zastosował przepis 15 u.d.i.p., ze względu na brak umocowania prawnego do uregulowania przez ten organ trybu ustalania i ponoszenia opłat za udostępnianie informacji publicznej, to wydał ten akt z istotnym naruszeniem prawa. Dlatego zaskarżone zarządzenie podlegało wyeliminowaniu z porządku prawnego na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu.