Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1771/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry oddala skargę kasacyjną.

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1771/18, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca") przy udziale uczestników postępowania: - B. Sp. z o.o. w W., - C. Sp. z o.o. w K. – D. Sp. z o.o. w W.; - E Sp. z o.o. w Z. – F. Sp. z o.o. w W. – G. Sp. z o.o. w W. – H. S.A. w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W zawiadomieniu z dnia [...] listopada 2017 r. Ministerstwo Finansów poinformowało o przetargu w sprawie udzielenia trzech koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie wielkopolskim (dalej jako: "zawiadomienie o przetargu"). Określona w nim została m.in. wymagana treść ofert, jak też kryteria i sposób oceny ofert przetargowych.

Minister Finansów decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. biorąc pod uwagę ustalenia komisji przetargowej – udzielił H. S.A. (dalej także jako: "H.") dwóch koncesji na prowadzenie kasyna gry, tj. koncesji na prowadzenie kasyna gry w P. przy ul. W., hotel C. oraz koncesji na prowadzenie kasyna gry w P. u przy P., hotel N., oraz jednej koncesji D. Sp. z o.o. na prowadzenie kasyna gry w P. przy ul. W., hotel C. Jednocześnie Minister Finansów odmówił udzielenia koncesji w tym województwie pozostałym uczestnikom postępowania przetargowego.

Na skutek odwołania skarżącej w części dotyczącej pkt I, pkt II i pkt III decyzji,

Minister Finansów decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie własne z dnia [...] czerwca 2018 r., uznając jego słuszność pod względem faktycznym i prawnym.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do WSA w 22vawie skarżąca spółka. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 187 i art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (obecnie: tekst jeden. Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.; dalej jako: "o.p.") w związku z art. 8 i art. 57 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 227; dalej jako: "u.g.h.") oraz w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia w związku z zastrzeżeniami do dokumentów. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut skarżącej, której zdaniem przedłożone przez D. Sp. z o.o. oraz H. S.A. wydruki komputerowe w zakresie kategoryzacji hotelu i ewidencji zabytków nie stanowiły dokumentów, w oparciu o które można wykazać spełnienie kryterium dotyczącego standardu budynku, określonego w § 2 ust. 1 pkt lit. b rozporządzenia, a tym samym przyznane przez komisję przetargową punkty w tym zakresie zostały przyznane bezpodstawnie. Sąd odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 187 i art. 191 o.p. w związku z art. 35 pkt 6 u.g.h. poprzez dowolną ocenę dowodów wskazał, iż wskazane w skardze skarżącej spółki do oferty dołączyły przedwstępne umowy najmu lokali użytkowych, stanowiące o gotowości zawarcia umowy najmu powierzchni użytkowej z przeznaczeniem na kasyno gry. Jak na to wskazano w treści zaskarżonej decyzji, D. Sp. z o.o. dołączyła do oferty na prowadzenie kasyna gry w P. przy ul. W. , hotel C. przedwstępną umowę podnajmu lokalu z dnia 7 grudnia 2017 r. wraz z załącznikiem nr 4 do tej umowy, będącym umową podnajmu lokalu, zawartą z F. Sp. z o.o. Podobnie H. S.A. dołączyła do oferty na prowadzenie kasyna gry w P. przy ul. W., hotel C. umowę podnajmu lokalu zawartą z F. Sp. z o.o. w dniu 6 grudnia 2017 r. Umowy te zdaniem Sądu zawierały oświadczenie najemcy, tj. F. Sp. z o.o. o prawie do zawarcia umów na warunkach określonych w tych umowach, wraz ze wskazaniem umów, z których to prawo wynika. Tym samym prawidłowo zarówno komisja przetargowa, jak też organy obydwu instancji uznały, że podmioty te w wystarczający sposób wykazały swoje prawo do władania lokalem, w którym mają być urządzane gry. Tym samym brak było podstaw do kwestionowania przez komisję przetargową treści złożonych dokumentów, odrzucenia oferty, czy też przyznania mniejszej liczby punktów. Za nieuzasadniony w ocenie Sądu należało również uznać zarzuty dotyczące braku wypełnienia przez oferty D. Sp. z o.o., wymogu, o którym mowa w art. 35 pkt 17 u.g.h. Zdaniem skarżącej oferty te powinny zawierać osobne zaświadczenia dotyczące należności celnych, podczas gdy przedłożone zaświadczenia zawierają dopisek ręczny w tym zakresie. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżącej - dotyczącego naruszenia § 1 ust. 2 pkt 3 w związku § 6 ust. 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia, polegającego na nieprawidłowej numeracji niektórych stron w ofertach złożonych przez D. Sp. z o.o. i H. S.A., tj. braku ponumerowania pustych stron, w tym dołączonego do oferty studium ekonomiczno-finansowego - również Sąd zgodził się z organem, że fakt ten nie był istotny z punktu widzenia treści oferty i nie mógł stanowić podstawy do jej zakwestionowania. Sąd podkreślił, iż do ofert przetargowych dołączone zostały kompletne dokumenty. Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 187 § 1 i art. 191 o.p. w związku z § 2 ust. 3a rozporządzenia poprzez dowolną ocenę dowodów i bezkrytyczne przyznanie 3 punktów przetargowych H. S.A. (w zakresie oferty dotyczącej lokalizacji kasyna w P. przy A.), z uwagi na zadeklarowanie najwyższej podstawy opodatkowania podatkiem od gier w kwocie 100 mld zł pomimo, że osiągnięcie tej kwoty jest absolutnie nierealne. Sąd wyjaśnił, że w załączonym do oferty studium ekonomiczno-finansowym H. S.A. wskazała, że "proponowana lokalizacja kasyna gry jest idealna do prowadzenia kasyna na najwyższym światowym poziomie. Spółka ta zamierza podjąć bardzo intensywne działania marketingowe, zmierzające do pozyskania klientów z Chin, Rosji oraz Izraela. Szacuje się, że działania marketingowe wraz z planowanym powiększeniem powierzchni kasyna, całkowitą zmianą wystroju kasyna oraz wymianą parku maszynowego przyniosą już w 4 roku działania kasyna spektakularne wzrosty wyników." Sąd zgodził się z organem, iż ani komisja przetargowa ani organ koncesyjny nie mają podstaw prawnych do kwestionowania deklaracji składanych przez oferentów w tym zakresie. Komisja przetargowa nie posiadała bowiem uprawnienia do dokonywania oceny wiarygodności danych deklarowanych w studium ekonomiczno-finansowym. Sąd podkreślił za organem, że faktyczna weryfikacja rzetelności oferty przedstawionej przez H. S.A. możliwa będzie dopiero podczas oceny działalności kasyna gry w tej lokalizacji. W powyższym kontekście nieuprawnione w ocenie Sądu były także podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci art. 32 ust. 1 ustawy w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 a) i b) rozporządzenia oraz art. 35 pkt 6 i pkt 17 ustawy w zw. z § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a) rozporządzenia. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty niepodjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pomimo zgłoszenia przez spółkę licznych uzasadnionych wątpliwości i zarzutów do oświadczeń i dokumentów złożonych w postępowaniu przetargowym przez A. Sp. z o.o. i H. SA.

II

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z:

a) art. 32 ust 1 u.g.h. w związku z § 2 ust 1 pkt 1 a) i b) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne (Dz. U. z 2013 r. poz. 1156; dalej jako: "Rozporządzenie") w zw. z ust 2 pkt 1 litera a) i b) Załącznika do Rozporządzenia poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy WSA powinien uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję wobec niewłaściwego przyjęcia przez organ, że udzielenie koncesji spółce A. Sp. z o.o.o. oraz spółce H. S.A. było uzasadnione, pomimo bezpodstawnego przyznania przez komisję przetargową;

i) 4 punktów przetargowych w ramach kryterium standard budynku i w konsekwencji uznanie, że budynek C. w P. jest budynkiem zabytkowym pomimo, że w/w spółki nie wykazały tej okoliczności, załączając do swoich ofert jedynie podpisane przez siebie wydruki komputerowe pochodzące rzekomo z ewidencji zabytków,

i) 5 punktów przetargowych w ramach kryterium standard budynku i w konsekwencji uznanie, że hotel w budynku C. w P. jest hotelem o kategorii 5 gwiazdek pomimo, że w/w spółki nie wykazały tej okoliczności, załączając do swoich ofert jedynie podpisane przez siebie wydruki komputerowe pochodzące rzekomo z wykazu obiektów hotelarskich.

b) art. 35 pkt 6 u.g.h. w zw. z § 6 ust 3 pkt 1 lit a) Rozporządzenia poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy WSA powinien uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję wobec niewłaściwego przyjęcia przez organ, że udzielenie koncesji było zasadne pomimo oczywistego błędu, jakim był brak odrzucenia przez komisję przetargową ofert spółki D. Sp. z o.o. oraz H. S.A (dotyczących lokalizacji kasyna gry w budynku C.) z uwagi na to, że w/w spółki nie załączyły do wniosków przetargowych dokumentów wskazujących na prawo do władania lokalem lub umowy zobowiązującej do oddania we władanie lokalu, w którym będą urządzane gry. Oferenci powołali się w tym względzie na umowy podnajmu, natomiast nie przedstawili żadnego odpisu dokumentu lub umowy, z której wynikałoby, że najemca jest w rzeczywistości najemcą lokalu, w którym ma być uruchomione kasyno gry i że przysługuje mu prawo do podnajęcia tego lokalu.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy., a mianowicie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z:

a) art. 120, art. 121, art. 122, art. 155 § 1, art. 187 § 1 oraz art. 191 o.p. w zw. z art. 8 u.g.h. i art. 57 u.g.h. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy WSA powinien uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję wobec nie podjęcia przez organ jakichkolwiek działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w konsekwencji przekroczenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów, pomimo zgłoszenia przez Skarżącą licznych i uzasadnionych zarzutów i wątpliwości co do:

i. skuteczności składnia przez oferentów prywatnych oświadczeń wskazujących na deklarację spełnienia kryteriów przetargowych w zakresie standardu budynku C. w P. W konsekwencji tego naruszenia organ przyznał spółkom D. Sp. z o.o. oraz H. S.A. po 9 punktów w ramach kryterium standardu budynku, co pozwoliło tym spółkom wygrać przetarg. Naruszenie to miało więc istotny i bezpośredni wpływ na treść decyzji a zaakceptowanie tych błędów przez WSA wpłynęło bezpośrednio na wynik sprawy.

ii. uznania przez Organ, iż wygrywające oferty spółki D. Sp. z o.o. oraz H. S.A. spełniły wymóg wskazany w art. 35 ust 6 u.g.h., pomimo tego, że do ofert tych spółek dotyczących lokalizacji przy ul. W. w P. nie załączono jakichkolwiek dokumentów podpisanych lub pochodzących od wynajmującego lokale (w których miały funkcjonować kasyna gry), a z których wynikałoby, że spółka F. Sp. z o.o. jest faktycznym przedmiotowych lokali i przysługuje jej prawo do podnajęcie tych lokali. Naruszenie to miało więc istotny i bezpośredni wpływ na treść decyzji a zaakceptowanie tego stanowiska przez WSA wpłynęło bezpośrednio na wynik sprawy.

b) § 1 ust 2 pkt 3 Rozporządzenia w związku § 6 ust 3 pkt 1 b) rozporządzenia poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy WSA powinien uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję wobec niewłaściwego przyjęcia przez organ, że udzielenie koncesji było zasadne pomimo oczywistego błędu, jakim był brak odrzucenia przez komisję przetargową ofert spółki D. Sp. z o.o. oraz H. S.A. z uwagi na brak spełnienia wymagań dotyczących treści ofert w/w spółek, określonych w zawiadomieniu o przetargu z dnia [...] listopada 2017 r., zgodnie z którym oferty winny zawierać ponumerowane strony. WSA powinien zatem uwzględnić ten zarzut i uchylić zaskarżoną decyzję a nie oddalać skargę.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

III

Pismo procesowe zatytułowane odpowiedź na skargę kasacyjną złożył z upoważnienia Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju Podsekretarz Stanu, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi i w związku z tym istnieje konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Nie mogą być uznane za trafne zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego opisane w punkcie I petitum skargi kasacyjnej.

W tym miejscu należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wykładnię przepisów prawa i oceny zastosowane w zaskarżonym wyroku i dlatego nie ma potrzeby powtarzania w tym miejscu całkowicie trafnej i wyczerpującej argumentacji sądu pierwszej instancji. Wystarczające więc będzie przytoczenie jedynie jej głównych tez.

Argumenty zawarte w rozbudowanym zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszą się głównie do kwestii niewłaściwego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do stanu faktycznego sprawy i jego oceny, a więc w istocie naruszenia prawa procesowego.

Kasator podkreśla bowiem, iż w odniesieniu do wskazanych przepisów prawa materialnego zarzuca tu m.in. uznanie, że udzielenie koncesji spółce D. Sp. z o.o. oraz spółce H. S.A. było uzasadnione, pomimo bezpodstawnego przyznania przez komisję przetargową 4 punktów przetargowych w ramach kryterium standard budynku i w konsekwencji uznanie, że budynek C. w P. jest budynkiem zabytkowym pomimo, że spółki nie wykazały tej okoliczności, załączając do swoich ofert jedynie podpisane przez siebie wydruki komputerowe pochodzące rzekomo z ewidencji zabytków oraz 5 punktów przetargowych w ramach kryterium standard budynku i w konsekwencji uznanie, że hotel w budynku C. w P. jest hotelem o kategorii 5 gwiazdek pomimo, że spółki nie wykazały tej okoliczności, załączając do swoich ofert jedynie podpisane przez siebie wydruki komputerowe pochodzące rzekomo z wykazu obiektów hotelarskich.

Powyższe powiązano z zarzutem naruszenia art. 32 ust 1 u.g.h. w związku z § 2 ust 1 pkt 1 a) i b) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne w zw. z ust 2 pkt 1 litera a) i b) Załącznika do Rozporządzenia.

Wymaga podkreślenia, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zakwestionowania sądowej oceny uchybień procesowych organu w zakresie ustaleń faktycznych sprawy. Rozpatrując jednak omawiany zarzut wspólnie z zamieszczonymi w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia prawa procesowego należy zauważyć, iż wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że nieuprawniony jest zarzut Skarżącej, której zdaniem przedłożone przez D. Sp. z o.o. wydruki komputerowe w zakresie kategoryzacji hotelu i ewidencji zabytków nie stanowią informacji i dokumentów, w oparciu o które można wykazać spełnienie kryterium dotyczącego standardu budynku, określonego w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia.

Trafnie bowiem podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia WSA, że zgodnie z pkt 2.II zawiadomienia o przetargu, wymaganą treść ofert stanowią informacje i dokumenty zawierające dane konieczne do oceny ofert przetargowych. Dodatkowo jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji także przepisy rozporządzenia nie określają, jakie dokumenty mają potwierdzać spełnienie tego kryterium.

Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż potwierdzeniem, że dany budynek jest obiektem hotelarskim o określonej kategorii nie musi być wyłącznie zaświadczenie, wypis czy inny dokument urzędowy.

Za usprawiedliwiony wobec tego uznać należy pogląd o istnieniu podstaw do uznania, że udokumentowanie spełnienia warunków przetargu w zakresie dostępu (tytułu prawnego) do budynku zabytkowego oraz hotelu możliwe jest również poprzez złożenie dokumentu prywatnego (także w postaci wydruku) wraz z oświadczeniem o prawie dostępu/władania takim obiektem. Dotyczy to również sposobu dokumentowania wpisu budynku do gminnej ewidencji zabytków.

Nie mogą być uznane za trafne zarzuty kasacyjne odnośnie braku wykazania spełnienia kryterium dotyczącego standardu budynku, skoro informacja na ten temat jest zawarta w Centralnym Wykazie Obiektów Hotelarskich, będącym jawnym rejestrem znajdującym się na stronie internetowej www.turystyka.gov.pl.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało również zarzut naruszenia prawa materialnego w zw. z art. 35 pkt 6 u.g.h. w zw. z § 6 ust. 3 pkt 1 lit a) rozporządzenia wskazano na niewłaściwe przyjęcie przez organ, że udzielenie koncesji było zasadne pomimo oczywistego błędu, jakim był brak odrzucenia przez komisję przetargową ofert spółki D. Sp. z o.o. (dotyczących lokalizacji przy ul. Ł. oraz ul. P. w Ł.) z uwagi na to, że w/w spółka nie załączyły do wniosków przetargowych dokumentów wskazujących na prawo do władania lokalem lub umowy zobowiązującej do oddania we władanie lokalu, w którym będą urządzane gry.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko, że na gruncie niniejszej sprawy w sytuacji, w której art. 35 pkt 6 u.g.h. stanowi jedynie ogólnie, że wniosek o koncesję na kasyno gry powinien zawierać "odpis dokumentów wskazujących na prawo do władania budynkiem (lokalem) lub umowy zobowiązującej do oddania we władanie budynku (lokalu), w którym będą urządzane gry", wystarczające jest, aby D. Sp. z o.o. dołączyła do oferty na prowadzenie kasyna gry w P. przy ul. W., hotel C. przedwstępną umowę podnajmu lokalu z dnia 7 grudnia 2017 r. wraz z załącznikiem nr 4 do tej umowy, będącym umową podnajmu lokalu, zawartą z F. Sp. z o.o. Podobnie w przypadku spółki H. S.A., która dołączyła do oferty na prowadzenie kasyna gry w P. przy ul. W., hotel C. umowę podnajmu lokalu zawartą z F. Sp. z o.o. w dniu 6 grudnia 2017 r. Umowy te zawierały oświadczenie najemcy, tj. F. Sp. z o.o. o prawie do zawarcia umów na warunkach określonych w tych umowach, wraz ze wskazaniem umów, z których to prawo wynika.

W związku z powyższym zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro zwycięska spółka zgodnie z treścią art. 35 pkt 6 ww. ustawy dołączyła do swoich ofert odpisy dokumentów wskazujących na prawo do władania lokalem (umowa najmu lokalu) oraz umowy zobowiązujące do oddania we władanie lokalu, w którym będą urządzane gry, to nie doszło do naruszenia ww. przepisów.

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia § 1 ust. 2 pkt 3 w związku § 6 ust. 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia. Brak ponumerowania pustych stron w ofertach złożonych przez D. Sp. z o.o., w tym dołączonego do oferty studium ekonomiczno-finansowego nie miał wpływu na wynik sprawy. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że wobec dołączenia do ofert przetargowych kompletnych dokumentów – brak numeracji pustych stron był nieistotny z punktu widzenia treści oferty i nie mógł stanowić podstawy do jej zakwestionowania.

W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia prawa materialnego w postaci art. 32 ust. 1 ustawy w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 a) i b) rozporządzenia oraz art. 35 pkt 6 ustawy w zw. z § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a) rozporządzenia

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zgodzić się także z zarzutami naruszenia przepisów postępowania, dotyczącymi przebiegu postępowania, tj. z zarzutami naruszenia m.in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art.135 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 120, art. 121, art. 122, art. 155 § 1, art. 187 § 1, art. 191 o.p. w zw. z zw. z art. 8 u.g.h. i art. 57 u.g.h.

Zarzut procesowy sprowadza się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 120, art. 121, art. 122, art. 155 § 1, art. 187 § 1, art. 191 o.p. w zw. z zw. z art. 8 u.g.h i art. 57 u.g.h.

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury wskazanej w przepisach Ordynacji podatkowej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania. NSA nie znalazł przyczyn, które uzasadniałyby odmienny pogląd w tej kwestii. W szczególności skarżącemu kasacyjnie nie udało się podważyć oceny organów, zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji, co do zupełności zebranego materiału dowodowego. W ocenie Sądu, w toku postępowania organy zebrały i rozpatrzyły cały zgromadzony materiał dowodowy, zgodnie z przepisami art. 122, art. 187 § 1, art. 191 o.p.

Należy pamiętać, że charakter postępowania o udzielenie koncesji na prowadzenia kasyna gry determinuje sposób odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej w tego rodzaju postępowaniu (art. 8 u.g.h.). Koncesja na prowadzenie kasyna gry jest jedną z form reglamentacji działalności gospodarczej, która uzasadniona jest rodzajem działalności i koniecznością sprawowania szczególnej kontroli państwa nad podmiotami prowadzącymi kasyna gry. Takie ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej ma w szczególności wymiar ilościowy, ponieważ liczba koncesji możliwych do udzielenie jest limitowana.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 191 o.p. Przepis art. 191 o.p. stanowi, że organ podatkowy ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przyjęta w tym przepisie zasada swobodnej oceny dowodów zakłada, że organ podatkowy nie jest skrępowany przy ocenie dowodów kryteriami formalnymi, ma swobodnie oceniać wiarygodność i moc dowodową poszczególnych dowodów, na których oparł swoją decyzję. Aby w ramach owej swobodnej oceny nie zostały przekroczone granice dowolności, organ podatkowy przy ocenie zebranych w sprawie dowodów powinien, m.in. kierować się prawidłami logiki, zgodnością oceny z prawami nauki i doświadczenia życiowego, traktowania zebranych dowodów, jako zjawisk obiektywnych, oceniania dowodów wyłącznie z punktu widzenia ich znaczenia i wartości dla rozpatrywanej sprawy. Innymi słowy w razie sprzeczności występujących w materiale dowodowym, dla potrzeb ustaleń faktycznych organ może wybrać jedno ze źródeł dowodowych pod warunkiem, że przekonująco to uzasadni, zgodnie z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1628/14).

Zasadność twierdzenia, że organ naruszył zasadę z art. 191 o.p., wymaga wykazania, że uchybił on zasadom logicznego rozumowania, wiedzy lub doświadczenia życiowego, to, bowiem jedynie może być przeciwstawione uprawnieniu organu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie strony o innej, niż przyjął organ, wadze (doniosłości) poszczególnych dowodów i ich odmienna ocena niż ocena organu.

Kierując się tymi kryteriami WSA prawidłowo podzielił ocenę organów, że w rozpatrywanej sprawie dokonana analiza zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna doprowadziła do udzielenia D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. dwóch koncesji z jednoczesną odmową udzielenia koncesji w województwie ł. pozostałym uczestnikom postępowania przetargowego. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 191 o.p. nie jest zasadny.

W ocenie NSA nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 135 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1199/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1979/13 oraz wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt I FSK 205/18, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – to oznacza, że przepis ten ma zastosowanie tylko w razie uwzględnienia skargi. Podstawą do jego zastosowania jest bowiem stwierdzenie przez sąd, że nie tylko akt lub czynność bezpośrednio do sądu zaskarżone, ale także akt lub czynność poprzedzająca wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1678/11 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie tymczasem WSA skargę oddalił. Uwzględniając powyższe omawiany zarzut należy uznać za chybiony. Art. 135 p.p.s.a. wyznacza bowiem jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Tylko ewentualne ustalenie przez WSA, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowanie tego przepisu. Jednak nie odpowiada mu uprawnienie skarżącego do żądania, objęcia zakresem orzekania tych aktów. Sąd nie musi odnosić się do złożonego w tym zakresie wniosku, czyli nie musi rozstrzygać w tym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 50/10 oraz postanowienie NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt I OZ 677/12 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.